CC BY
504
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМы РОССИЙСКОГО ПРАВА И ГОСУДАРСТВЕННОСТИ
Юридическая природа государственного контроля
и надзора
ПЕТРОВ Александр Васильевич,
заведующий кафедрой теории и истории государства и права ЮжноУральского государственного университета, доктор юридических наук, профессор
ЕПИФАНОВ Александр Егорович,
профессор кафедры теории и истории права и государства Волгоградского филиала РАНХиГС, доктор юридических наук, профессор
Характерной чертой контрольно-надзорной деятельности государственных органов является ее непосредственная связь с сущностью и социальным назначением государства, ее направленность на решение задач в интересах достижения государственных целей, которые видоизменяются в процессе становления и развития государства. В контрольно-надзорной деятельности государства его сущность находит свое конкретное выражение.
Представляется, что в период формирования правовой государственности в России комплексный анализ вопросов контроля и надзора, практики их осуществления актуализируется и приобретает повышенный научный и, что особенно важно, практический интерес в контексте проводимой в стране политико-правовой реформы, характеризуя собой одно из направлений государственной политики.
В рамках перспективных правовых преобразований, исходя из заявленных государственных задач, предстоит предпринять ряд изменений законодательства для повышения эффективности механизмов контрольно-надзорной деятельности
в целях укрепления правопорядка и соблюдения законности. В последние годы появился ряд работ, посвященных контрольно-надзорной деятель-ности1, однако по-прежнему имеется объективная необходимость для продолжения теоретического исследования в целях выработки практических рекомендаций по их оптимизации.
В юридической литературе не раз предпринимались попытки решить вопросы определения социальной сущности и юридической природы контрольно-надзорной деятельности. В ходе исследований было отмечено: понятие «контроль» происходит из старофранцузского языка от слова, обозначающего встречную вторичную запись с целью про-
1 См., например: Адыев А. А. Контрольно-надзорная функция современного Рос-
сийского государства: политико-правовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2007; Акопов Л. В. Контроль в управлении государством (конституционно-правовые проблемы): дис. ... д-ра юрид. наук.
Ростов н/Д, 2002; Неретин М. С. Админи-
стративно-правовое регулирование контрольно-надзорной деятельности в банков-
ской системе Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009; Пожарский Д. В.
Контрольно-надзорная функция современного государства: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Стерлинг М. Р. Правовое регулирование организации контрольной и надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004; Яблонская А. Б. Контрольно-надзорная функция государственной власти в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.
верки первой2. При этом понимание контроля (фр. contrôle) и сегодня согласуется с этимологией слова и означает наблюдение, надсмотр над чем-либо с целью проверки и обеспечения правильности тех или иных действий в различных областях деятельности подконтрольного объекта3.
По мнению А. М. Тарасова, это слово происходит из английского языка. Данный вывод он аргументирует, ссылаясь на Оксфордский английский словарь, где «контроль» имеет три значения: проверять или контролировать; требовать отчета; сдерживать и направлять свободные действия4. Действительно, слово «control» в англоговорящих странах имеет более широкую смысловую нагрузку. Кроме первоначального значения («проверка и верификация»), термин «контроль» употребляется в смысле «осуществлять власть, руководить, приказывать» (exercise authority, direct, command)5. Вместе с тем американский словарь, кроме термина «контроль», использует термин «контролировать», включающий несколько значений: осуществлять административное или доминирующее влияние; сдерживать, ограничивать; проверять, проводя параллельный эксперимент или сравнивая с другими стандартами6.
В толковом словаре В. Даля контроль определяется как «учет,
2 См.: Новейший словарь иностранных слов и выражений. М., 2001. С. 430; Философский энциклопедический словарь. М., 1997. С. 221.
3 См.: Словарь иностранных слов. М., 2008. С. 330.
4 См.: Тарасов А. М. Технология государственного (президентского) контроля: элементы эффективности // Право и политика. 2001. № 12. С. 51.
5 См.: Зеленцов А. Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах. М., 2002. С. 8.
6 См.: Американский словарь. Наследие. 3-е изд. Бостон; Нью-Йорк, 1997. С. 303.
проверка счетов, отчетности, присутственное место, занимающееся проверкою отчетов»7. В словаре С. И. Ожегова контроль определяется как «проверка, а также наблюдение с целью проверки; контроль над отчетностью и т. д.»8. Большая советская энциклопедия указывает: «Контроль (франц. contrôle, от contrerôle — список, ведущийся в двух экземплярах) — проверка чего-либо, например выполнения законов, планов, решений»9, т. е. поддерживает точку зрения, что данное слово имеет французское происхождение. Словарь русского языка содержит смешанное понимание контроля: наблюдение с целью проверки, проверка; учреждение, проверяющее чью-либо деятельность; контролеры10.
Однако обыденное понимание контроля как проверки и наблюдения за процессом функционирования того или иного объекта в целях обнаружения и устранения отступлений от определенных нормативов не позволяет в полном объеме раскрыть его сущность11. С точки зрения Л. П. Ели-зарьева, социальная ценность контроля не ограничивается сбором данных. Его цель — выявление результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от заданного режима, причин этих отклонений и, главное, определение путей преодоления имеющихся препятствий для эффективного функционирования всей системы12.
7 Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 2. М., 1979. С. 401.
8 Ожегов С. И. Словарь русского языка. 18-е изд. М., 1972. С. 268.
9 Большая советская энциклопедия. 3-е изд. Т. 13. М., 1973. С. 70.
10 См.: Словарь русского языка: в 4 т. Т. 2. М., 1983. С. 94.
11 См., например: Афанасьев В. Г. Научные основы управления обществом. Опыт системного исследования. М., 1973. С. 240.
12 См.: Елизарьев Л. П. Контроль как пози-
тивная категория // Конституционное законодательство и государственное управление
В научной литературе понятия «контроль» и «контрольная деятельность» неоднозначны. В философской, социологической и юридической литературе отдельные авторы понимают под социальным контролем систему процессов в различных социальных системах (обществе, группе, организации и т. п.), в рамках которых обеспечивается соблюдение определенных «образцов» функционирования. Кроме того, данные системы позволяют соблюдать ограничения в поведении социальных групп, при их нарушении возможно наступление отрицательных последствий для функционирования социума. Другие исследователи рассматривают контроль как механизм, помогающий обществу и его структурным элементам обеспечить соблюдение установленных ограничений, при нарушении которых наносится ущерб социальной системе и ее функционированию. Третья группа авторов полагает, что контроль представляет собой целостную систему социальных регуляторов (норм права, морали, традиций, обычаев, религиозных норм). Кроме того, по мнению специалистов в области социального управления, контроль — это совокупность мер проверки и наблюдения за процессом функционирования различных объектов в целях устранения их отклонения от заданных стандартов.
Значительное внимание анализируемому вопросу уделил Ю. И. Грев-цов, с точки зрения которого социальный контроль нередко понимается односторонне, поскольку этот термин многими ассоциируется с применением принуждения, силы. По мнению автора, основным предназначением социального контроля является воздействие на индивидов в интересах воспроизведения последними социального поведения13.
в условиях совершенствования общества: сб. ст. Томск, 1988. С. 60.
13 См.: Гревцов Ю. И. Социология. СПб., 2003. С. 360, 364.
Соответственно, большинство специалистов в области социологии понимают под содержательной частью понятия «контроль» деятельность, направленную на реагирование на отклоняющееся поведение различных представителей социальных групп в целях упорядочения жизни общества и обеспечения общественного порядка. Практически аналогичный подход содержится в энциклопедическом социологическом словаре: «Контроль социальный — способ саморегуляции системы, обеспечивающий упорядоченное взаимодействие составляющих ее элементов посредством нормативного (в том числе правового) регулирования. Стабилизирующая функция системы социального контроля заключается в воспроизводстве господствующего типа общественных отношений, социальных (групповых, классовых, государственных) структур»14.
Как считают С. И. Курганов и
A. И. Кравченко, социальный контроль — особый механизм социальной регуляции поведения людей и поддержания общественного по-рядка15. Аналогичную характеристику социальному контролю дают
B. В. Трошихин и В. Н. Шилов: «...это способ саморегуляции общественной жизнедеятельности, который посредством принятых в обществе социальных ценностей и норм обеспечивает упорядоченное функционирование ее компонентов»16.
Поскольку социология изучает общие закономерности развития общества, представляет интерес социальное управление, в рамках которого осуществляется функция государственного управления и, соответственно, государственного контроля. Под социальным управлением пони-
14 Энциклопедический социологический словарь / под ред. Г. В. Осипова. М., 1995.
C. 285.
15 См.: Курганов С. И., Кравченко А. И. Социология для юристов. М., 2000. С. 117.
16 Трошихин В. В., Шилов В. Н. Социология и политология. Белгород, 2002. С. 102.
мается воздействие на общность людей в целях упорядочения общества, его совершенствования и развития для достижения стоящих перед людьми задач17, а контроль является «одной из важнейших функций социального управления»18. Социальное управление всегда присутствует (необходимо) в общественных отношениях, там, где есть совместная деятельность социальных образований и отдельных граждан.
Целесообразно поддержать научную позицию В. М. Горшенева и И. Б. Шахова, полагающих, что «как функция социального управления, контроль объективно необходим. Он направляет процесс управления по установленным идеальным моделям, корректируя поведение подконтрольного объекта»19. Следовательно, можно сделать вывод: в рамках управления контроль выступает неотъемлемой частью. Согласно мнению авторов, «природа контроля особо зримо обнаруживается в его основных проявлениях как функции различных институтов системы управления общественными процессами»20.
Как считает В. Е. Чиркин, «управление — универсальный и необходимый элемент окружающего нас мира. В предельно широком смысле слова — это различные способы воздействия субъекта (нескольких субъектов) на объект (объекты), изменяющие положение, поведение, свойства, качества объекта. С этих позиций в
17 См.: Закомолдина Т. О. Современное понимание государственного управления как особого вида социального управления // Вестник Волжского университета им. В. Н. Татищева. Вып. 26. Тольятти, 2002. С. 140.
18 Щербаков В. Ф. Противодействие преступности в сфере экономики при осуществлении исполнительными органами государственной власти контрольных функций // Российский следователь. 2004. № 4. С. 30.
19 Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987. С. 23.
20 Там же.
какой-то мере даже тяготение планет мироздания можно рассматривать как взаимное многостороннее управление, когда субъекты одновременно выступают как объекты»21.
Исходя из изложенного, можно сделать вывод: общая теория управления рассматривает контроль как неотъемлемую функцию и одну из главных стадий процесса управления, в ходе которой возможно эффективное выяснение результатов выполняемых операций, а также проведение проверки их соответствия установленным критериям. На основе полученных результатов могут быть приняты меры по корректировке, стабилизации, а главное — повышению эффективности всей системы управления. Одновременно следует поддержать позицию ученых, рассматривающих контрольную деятельность как основную часть (функцию) управления (социального, государственного)22.
Говоря о контроле как разновидности управленческих функций, прежде всего необходимо отталкиваться от широкого понимания государственного управления (властвования). По поводу этого Ю. А. Тихомиров указывал на следующее: «Государственное управление есть организованный процесс руководства, регулирования и контроля за развитием сфер экономики и культуры, иных сфер государственной жизни»23. В свою очередь, Д. П. Зеркин и В. Г. Игнатов предложили следующую дефиницию: «Го-
21 Чиркин В. Е. Государственное управление. М., 2002. С. 7.
22 См., например: Рохлин В. И. Прокурорский надзор и государственный контроль. СПб., 2003. С. 169; Рябко А. И. Социальный контроль и его правовые формы. М., 2000. С. 17—36; Бессарабов В. Г. Прокуратура России в системе государственного контроля. М., 2001. С. 19; Тарасов А. М. Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние // Журнал российского права. 2002. № 1. С. 27.
23 Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995. С. 102.
сударственное управление — это сознательное воздействие государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп, в котором реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества»24.
Исходя из этого, можно с полным основанием поддержать позицию ученых, считающих, что содержание власти наиболее ярко проявляется в государственном управлении25. Управление как процесс реализации власти, ее внешнее выражение в этом смысле органически связано с властью и не может без нее сущест-вовать26. Вместе с тем именно с помощью государственно-правовых институтов в значительной мере упорядочиваются, совершенствуются и развиваются общественные отношения, т. е. осуществляется социальное управление27.
Значимость контрольно-надзорной деятельности как элемента государственного управления (властвования), ее роль в обеспечении функционирования политической системы в целом объясняет необходимость выявления ее сущности. В юридической литературе высказано следующее мнение: сущность контроля заключается в фиксировании адекватности (соразмерности) целей принимаемых решений действиям, совершаемым для достижения целей, и достигнутым результатам. Конечная цель контроля, по мнению авторов, установить, насколько предпринятые изменения объек-
24 Зеркин Д. П., Игнатов В. Г. Основы теории государственного управления. 3-е изд. М., 2010. С. 200.
25 См.: Королев А. И., Мушкин А. Е. Государство и власть // Правоведение. 1963. № 2; Щиглик А. И. Управление людьми и руководство процессами // Советское государство и право. 1966. № 7.
26 См.: Тихомиров Ю. А. Власть и управление в социалистическом обществе. М., 1968. С. 32.
27 См.: Малько А. В. Политическая и правовая жизнь России. М., 2000. С. 237.
та соответствуют запланированному состоянию данного объекта28.
С точки зрения В. М. Горшенева, в результате осуществления контроля возможно недопущение отклонений деятельности субъекта управления от установленной программы управления, а в случае обнаружения отклонений — приведение системы управления в исходное состояние при помощи различных социальных регу-ляторов29. А. И. Сушинский считает контроль деятельностью, сущность которой состоит в совершении действий субъектами управления, основанных на волевых началах, относительно установления, изменения или заданного состояния общественных отношений30. В. П. Беляев утверждает: сущность деятельности по осуществлению контроля состоит в том, что органы и лица, уполномоченные осуществлять контроль, используют организационно-правовые способы и средства, установленные в их компетенции, для выяснения соответствия деятельности контролируемых объектов поставленным перед ними задачам, закрепленным в нормативно-правовых предписаниях; проводят анализ результатов воздействия управляющих субъектов на управляемые объекты, отклонения от установленных параметров и его степень; рассматривают возможность принятия мер по их недопущению и привлечению виновных к различным видам ответственности31.
Следовательно, под сущностью контроля следует понимать деятель-
28 См.: Зеркин Д. П., Игнатов В. Г. Указ. соч. С. 200.
29 См.: Концепция контроллинга: Управленческий учет. Система отчетности. Бюджетирование. Пер. с нем. М., 2005. С. 17.
30 См.: Сушинский А. И. Теоретико-методологические основы контроля в сфере публичной власти: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Киев, 2003. С. 16.
31 См.: Беляев В. П. Контроль и надзор как
формы юридической деятельности: вопро-
сы теории и практики: дис. ... д-ра юрид. на-
ук. Саратов, 2006. С. 74.
ность государства в лице его органов и членов гражданского общества, направленную:
на осуществление наблюдения, выявления, анализа полученной информации о происходящих процессах, имеющих государственно-правовое значение;
установление отклонений и нарушений социальных норм (в первую очередь правовых) и целей;
предъявление требований и представление предложений по устранению или корректировке норм и целей управления.
По мнению А. Б. Зеленцова, смысл такого контроля состоит в том, чтобы при помощи различных организационно-правовых средств установить, являются ли действия органов управления и должностных лиц правомерными, нет ли в них отклонений от действующих норм, а если таковые имеются, своевременно их устранить либо разрешить возникающие вследствие этого споры, восстановить нарушенные права, возместить нанесенный ущерб и привлечь в необходимых случаях виновных лиц к ответственности32. Ю. А. Данилевский по-разному определяет сущность контроля: контроль рассматривается, по мнению автора, как характерный вид и обязательная часть деятельности по управлению, как источник получения информации по обеспечению управления в рамках принятия решений субъектом управления, как совокупность действий по проверке состояния контролируемого субъекта в целях определения соответствия его деятельности право-установлениям, как определенный механизм, на основе которого получается необходимая информация об исполнении решения управляющего субъекта.
Контроль можно определить как процесс, обеспечивающий достижение системой поставленных целей и состоящий из трех основных элементов: установление стандартов
деятельности системы, подлежащих проверке; соизмерение достигнутых результатов с ожидаемыми; корректировка управленческих процессов, если достигнутые результаты существенно отличаются от установленных стандартов. В наиболее распространенном юридическом значении контроль — это сфера государственной деятельности, осуществляемой органами государственного контроля и государственной власти, чья задача сводится к контролю за исполнением законов. При этом необходимо учитывать: государственный контроль может быть оправдан, если он осуществляется для обеспечения интересов общества и соблюдения нормативных предписаний и эталонов, а также может достичь поставленных перед ним целей. Вместе с тем указанный перечень оснований осуществления государственного контроля можно продолжить. Но, исходя из сказанного, очевидно главное назначение государственного контроля: обеспечение недопущения действий, отклоняющихся от заданных параметров, выполнения решений в соответствии с нормами закона, предупреждение или пресечение нарушения установленных норм, а в случае совершения таких нарушений — принятие мер по устранению отрицательных последствий.
В широком смысле целями государственного контроля выступают: защита конституционного строя; охрана прав и свобод человека и гражданина;
эффективность государственного управления;
стабильность формы устройства государства;
поддержание соответствия издаваемых нормативных правовых актов Конституции РФ;
обеспечение соответствия действий должностных лиц правоуста-новлениям;
обеспечение законности и право-порядка33.
32 См.: Зеленцов А. Б. Указ. соч. С. 9. 33 См.: Беляев В. П. Указ. соч. С. 15.
41
Некоторые авторы обосновывают существование непосредственных и конечных целей контроля. Так, непосредственные цели рассматриваются ими как деятельность по превенции и пресечению отклонения деятельности или поведения субъектов от установленных правил, или, например, по соблюдению стандартов качества продукции (услуг). Конечные цели контроля непосредственно связаны с целями, установленными правовым регулированием деятельности или поведения, и существуют для защиты субъектов общественных отношений от возможных отрицательных последствий различных видов деятельности в целях обеспечения их безопасности и законных интересов, прав и свобод34. Например, в качестве цели контроля А. В. Ерицян определяет обеспечение соблюдения норм права объектами управления и соблюдение законности35. Профессор С. С. Алексеев подчеркивал: «...государственный контроль проявляет себя как юридическое и организационное средство, предназначенное исключительно для обеспечения закон-ности»36. Согласно научной позиции Ю. А. Тихомирова достижение соблюдения законности возможно при контроле и надзоре, поскольку фактическое положение дел устанавливается только при их осуществлении; кроме того, определяется уровень соблюдения законов и нормативных правовых актов, проводится оценка действий должностных лиц, определяются нарушения законности37.
34 См.: Контролирующие органы и организации России. Компетенция и полномочия / под ред. А. П. Гуляева. М., 2000. С. 7.
35 См.: Ерицян А. В. Государственный контроль за соблюдением законодательства субъектами предпринимательской деятельности // Государство и право. 2002. № 2. С. 103.
36 Теория государства и права / под ред. С. С. Алексеева. М., 1985. С. 449—456.
37 См.: Тихомиров Ю. А. Закон: от принятия до реализации // Законность в Российской Федерации. М., 1998. С. 17.
Как считает Ю. М. Козлов, именно контроль и надзор способны обеспечить законность. Кроме того, отмечая, что нормативные правовые акты не устанавливают различий между надзором и контролем, автор рассматривает надзор в качестве специфической разновидности контро-ля38. В то же время он пытается разграничить данные понятия и приводит для этого два признака: в рамках надзора субъект не находится в организационном подчинении надзорного органа; в рамках надзора к поднадзорному субъекту возможно применение только административно-принудительных мер, в рамках же контроля возможно применение и мер дисциплинарной ответственности (например, к должностным лицам).
Б. Н. Габричидзе и Б. П. Елисеев отмечают: «... в юридической, а особенно в административно-правовой литературе укрепился термин "административный надзор", хотя по своему характеру и государственный надзор, и административный надзор представляют собой одно и то же — разновидность государственного контроля»39. По мнению авторов, «в целом государственный (административный) надзор — значительный институт государственного контроля, являющий собой совокупность специализированных органов, осуществляющих независимо от ведомственной подчиненности существенный объем контрольно-надзорных функций и полномочий»40.
Наиболее существенный вклад в разработку института административного надзора внес своими работами Ф. С. Разаренов41, определяю-
38 См.: Козлов Ю. М. Административное право. М., 1999. С. 209—211.
39 Габричидзе Б. Н., Елисеев Б. П. Российское административное право. М., 1998. С. 337.
40 Там же. С. 339.
41 См.: Разаренов Ф. С. О сущности и значении административного надзора в совет-
ском государственном управлении. М., 1963.
С. 69—78.
щий административный надзор как самостоятельный вид деятельности, направленный на обеспечение законности при осуществлении государственного управления, который представляет собой постоянное наблюдение за точным и неуклонным соблюдением законов и подзаконных актов, осуществляемое органами государственного управления по вопросам, закрепленным в их компетенции, в целях предупреждения, выявления и пресечения отклонений и привлечения нарушителей к ответственности42.
В своем исследовании С. Ф. Вас-личев основное отличие надзора от контроля усматривает в том, что целью надзора является «проверка соблюдения всех необходимых условий для полноценной трудовой деятельности работников, тогда как при контроле преследуется цель проверки использования подконтрольным объектом предоставленных ему полномочий по обеспечению необходимых условий труда работников не только с точки зрения законности, но и с позиций целесообразности и эф-фективности»43.
Вместе с тем требуется указать на отсутствие достаточно четкого разграничения сущности этих понятий и существование различных мнений и теорий в определении терминов «контроль» и «надзор» в научной литературе. Анализ существующих подходов дает возможность выделить различные точки зрения по проблематике соотношения рассматриваемых понятий. По мнению одних ученых, надзор представляет собой только разновидность контроля (суженный контроль); другие исследователи рассматривают надзорную деятельность как самостоятельную; третьи вообще не разделяют кон-
42 См.: Разаренов Ф. С. Указ. соч. С. 74.
43 Васличев С. Ф. Правовое регулирование контроля и надзора за охраной труда и соблюдением трудового законодательства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 12—13.
троль и надзор, считая их идентичными. Например, Г. В. Барабашев и С. А. Авакьян прокурорский надзор включают в так называемый общий контроль44. В работах ряда ученых термины «контроль» и «надзор» употребляются в качестве идентичных. А с точки зрения Е. В. Шориной, в системе органов контроля особое место занимает прокуратура45. В свою очередь, А. В. Мицкевич объединяет данные понятия в единый термин «надзор», отмечая: «Этот надзор осуществляется прокуратурой, судом, органами народного контроля и другими правоохранительными органами»46.
А. Ф. Ефремов не разграничивает контроль и надзор и также использует смешение этих понятий: «Среди видов государственного надзора особо следует выделить судебный контроль и прокурорский надзор как самые эффективные виды надзора и контроля...»47. По мнению Л. А. Гала-ниной, «...в ряде случаев трудно отличить контрольные полномочия от надзорных, поэтому в законодательстве и литературе не всегда четко проводится разграничение между контрольными и надзорными полномочиями, а контрольные и надзорные органы нередко называют "контрольно-надзорными"»48.
44 См.: Авакьян С. А., Барабашев Г. В. Советы и совершенствование деятельности местных контрольных органов // Вестник МГУ Право. 1984. № 1. С. 14.
45 См.: ШоринаЕ. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления. М., 1981. С. 110.
46 Основы теории государства и права: Советское государственное право. М., 1990. С. 65.
47 Ефремов А. Ф. Проблемы совершенствования контроля и надзора за соблюдением законов // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. № 4. С. 89.
48 Галанина Л. A. Организационно-правовое обеспечение контроля за исполнени-
ем нормативно-правовых актов в субъектах
Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 22.
Действительно, разграничение между контролем и надзором осуществить весьма сложно, так как элементы надзора всегда присутствуют в деятельности органов, осуществляющих контроль, и наоборот: элементы контроля всегда наличествуют в деятельности органов, осуществляющих надзор49.
Согласно Федеральному закону от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» государственный контроль (надзор) определен как проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. Таким образом, при обращении к действующему законодательству и подзаконным нормативным правовым актам можно отметить, что, к сожалению, законодатель, как правило, не всегда пытается провести четкое отграничение контроля от надзора. Только однажды в законодательстве закреплено использование данных терминов — в случае установления правового статуса органов прокуратуры50.
В свою очередь, по мнению М. Р. Стерлинга, наличие общей природы контроля и надзора вовсе не предусматривает их отождествление ни в организационном, ни в юридическом понимании. Так, считает автор, говоря о контроле, в первую очередь
49 См.: Манюхин В. М., Адушкин Ю. С., Багшиаев З. Л. Российское административное право. М., 1996. С. 216; Шапумов М. С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. № 1. С. 79—85.
50 См.: Федеральный закон от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации».
рассматривается внутриорганиза-ционная, управленческая структура функционирования органов государственной власти, объединяющая различные виды деятельности по выявлению нарушений и государственного реагирования на них. Следовательно, контроль направлен прежде всего на постоянную проверку деятельности по осуществлению управленческих решений и нормативно-правовых предписаний, а также обнаружение и устранение негативных явлений в деятельности органов управления и должностных лиц, отступающих от установленного порядка функциони-рования51. В то же время М. Р. Стерлинг констатирует: надзор выступает разновидностью деятельности, ориентированной на постоянное наблюдение и проверку соблюдения правовых норм и установленных правил поведения и деятельности субъектов правоотношений, осуществляемой, как правило, в рамках установленных правовых процедур и сопровождаемой мерами административно-правового принуждения предупредительного, пресекательного, восстановительного, обеспечительного и нака-зательного характера52.
В административно-правовой науке сложилось в целом устойчивое мнение о том, что разновидностью государственного контроля органов исполнительной власти является административный надзор: во-первых, в отношении неопределенного круга лиц (физических и юридических); во-вторых, за определенным кругом субъектов или направленный на определенный круг вопросов; в-третьих, за поведением определенной категории граждан53. Наряду
51 См.: Стерлинг М. Р. Указ. соч. С. 5.
52 Там же.
53 См.: Серегин А. В. Советский общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления. М., 1975. С. 45; Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая / под ред. А. П. Коренева. М., 1996. С. 271; Алехин А. П., Кармо-лицкий А. А, Козлов Ю. М. Административ-
с этим В. П. Беляев обосновывает положение, что надзор — автономная правовая форма деятельности упра-вомоченных субъектов, существующая наряду с другими властно-организационными формами54. Надзор, по мнению автора, выступает правовой формой деятельности управомо-ченных субъектов, выражающейся в совершении юридически значимых действий по разрешению в строгом соответствии с предписаниями закона конкретных юридических дел на поднадзорных объектах в целях обеспечения режима законности и правопорядка55.
С учетом вышеизложенного требуется признать: в целях единообразия употребления терминов и развития терминологического аппарата в юридической науке необходимо обеспечить совершенствование юридической терминологии, которое не повлечет за собой нарушение определенности существующих общепризнанных терминов, употребление одних терминов в качестве тождественных другим.
Контроль и надзор изначально выступают как правовая форма функционирования государственных органов по исполнению функций государства, поэтому их осуществление обоснованно связано с развитием государства56. Кроме того, в каждой стране на исторических этапах развития деятельность по осуществле-
ное право Российской Федерации: учебник. М., 1996. С. 265; Бочкарев И. Е. Административно-предупредительные меры, применяемые милицией (по материалам органов внутренних дел Нижегородской области): авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 17.
54 См.: Беляев В. П. Надзор как правовая форма государственной деятельности: Общетеоретические проблемы: дис. ... канд. юрид. наук. Белгород, 2000. С. 87.
55 Там же. С. 88.
56 См., например: Платонова Н. В. Госу-
дарственный контроль (фискалитет) в Рос-
сии и русское общество в первой четверти
XVIII века: дис. ... канд. ист. наук. М., 2000.
С. 44; Рохлин В. И. Указ. соч. С. 12—15.
нию государственного контроля и надзора осуществляется по отличным направлениям и использует различные методы в соответствии с существующей формой государственного устройства, организацией государственного управления и задачами, стоящими перед ним.
Теоретико-правовое определение двух основных форм правовой деятельности (правотворческой и правоприменительной) не ограничивает наличие иных видов классификации, более содержательных и более емких. Это предполагает более унифицированное рассмотрение правовых форм деятельности, при котором в качестве таковых будут учтены и выходящие за рамки традиционных представлений о правотворчестве и правоприменении. Например, Н. Г. Александров выделял нормотворческую, управленче-ско-исполнительную и правоохранительную нормы57. В свою очередь, С. С. Алексеев выделил контрольно-надзорную деятельность и рассматривал ее в качестве одного из направлений правовой формы пра-вообеспечительной деятельности, и отмечал в ней такие формы деятельности, как организационная и правоохранительная. Кроме того, основными правовыми формами деятельности, кроме правообеспечитель-ной, он называл правотворческую и правоисполнительную58. Несколько по-иному решает данную проблему А. В. Мицкевич, рассматривая как элемент правоприменения контрольно-надзорную деятельность, а правоисполнительную и юрисдикци-онную — как правоохранительную (в узком смысле)59.
57 См.: Теория государства и права. М., 1974. С. 109.
58 См.: Алексеев С. С. Общая теория права. М., 2008. С. 72—73.
59 См.: Мицкевич А. В. Юридическая природа актов правотворчества высших органов государственной власти и управления СССР: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1967. С. 10—11.
Обнаружение в контрольно-надзорной деятельности соответствующих юридических свойств позволяет характеризовать ее как правовую форму юридической деятельности, обладающую самостоятельными, специфическими признаками60. Так, по мнению В. В. Ефимовой, контроль и надзор выступают как самостоятельные и различные по своей сущности правовые формы обеспечения законности, как целое и частное61.
Особый характер контрольно-надзорной деятельности позволяет говорить о «четвертой» ветви власти — контрольной. Например, Е. А. Маш-такова утверждает: существование контроля в функционировании органов государства дает возможность определить его как «четвертую» (контрольную) ветвь государственной власти. «Это вызвано и тем обстоятельством, что отнести к какому-то иному виду власти специализированные контрольные органы без соответствующих оговорок просто не-возможно»62. Вместе с тем по данной проблематике можно указать противоположную точку зрения. В. В. Бурцев пишет: «Государственный контроль не является ни формой, ни средством государственной власти... Поэтому, на наш взгляд, все разговоры по поводу некой "контрольной власти" по сути лишены основания»63. Однако еще в 1993 г. В. Е. Чиркин писал: «Настоящая статья представляет собой первую попытку специального обсуждения вопроса о контрольной власти на основе сравнительного государствоведения. Оно не столько решает проблемы, сколько их обо-
60 См.: Горшенев В. М., Шахов И. Б. Указ. соч. С. 37—46.
61 См.: Ефимова В. В. Контроль в арбитражном процессе как способ устранения судебных ошибок. Саратов, 2004. С. 12.
62 Маштакова Е. А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации. Ростов н/Д, 2000.
63 Бурцев В. В. Организация системы государственного финансового контроля. М., 2002. С. 39.
значает»64. В последующем В. Е. Чир-кин продолжил исследование в данном направлении и обосновал существование особой контрольной ветви власти в государстве65.
Солидарен с В. Е. Чиркиным С. А. Денисов: «...для выделения самостоятельной контрольной ветви власти имеются объективные причины, которые не сводятся к одной необходимости борьбы с кор-рупцией»66. С. К. Струнков увязывает наличие контрольной ветви власти с деятельностью Конституционного Суда РФ67. И. Н. Клюков-ская предполагает, что эффективным средством борьбы с коррупцией может служить формирование контрольной ветви власти68. По мнению С. А. Денисова, наличие и осуществление контрольной ветви государственной власти определяет: существование особых, специализированных органов государственной власти; связь каждой ветви власти с определенной функцией государства; существование специфических методов деятельности; наличие иерархичной или рассредоточенной системы органов данной ветви власти, объединенной
64 Чиркин В. Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4. С. 10.
65 См.: Чиркин В. Е. Государствоведение. М., 2000; Он же. Государственное управление.
66 Денисов С. А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право.
2002. № 3. С. 9; Он же. Контрольная ветвь государственной власти // Российская правовая система: становление, проблемы, пути совершенствования. Материалы республиканской научной конференции. Барнаул, 2001. С. 90—92.
67 См.: Струнков С. К. Процессуально-правовые средства: проблемы теории и практики: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов,
2003. С. 63.
68 См.: Клюковская И. Н. Теоретические основы криминологического исследования антикоррупционной политики. Ставрополь,
2004. С. 56.
функциональным назначением; общегосударственный, а не ведомственный характер деятельности органов различных ветвей власти. В данном контексте С. А. Денисов говорит именно о государственном контроле, осуществляемом от имени государства в целом, служащем особой формой осуществления государственной власти, обусловленной контролирующей деятельностью государства.
Контрольная ветвь власти, являясь самостоятельной и равноправной с иными ветвями государственной власти, позволит осуществлять контроль от имени институтов гражданского общества за всеми органами государственной власти и их должностными лицами.
Только контроль, осуществляемый не в связи с функционированием законодательной, исполнительной или судебной власти, а как единая функция государственной власти в целом, может быть всесторонним, всеохватывающим и позволит обеспечить реальную демократичность функционирования всего государственного механизма в условиях формирования правовой государственности в России.
Библиографический список
Авакьян С. А., Барабашев Г. В. Советы и совершенствование деятельности местных контрольных органов // Вестник МГУ Право. 1984. № 1.
Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая / под ред. А. П. Коренева. М., 1996.
Адыев А. А. Контрольно-надзорная функция современного Российского государства: политико-правовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2007.
Акопов Л. В. Контроль в управлении государством (конституционно-правовые проблемы): дис. ... д-ра юрид. наук Ростов н/Д, 2002.
Алексеев С. С. Общая теория права. М., 2008.
Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: учебник. М., 1996.
Американский словарь. Наследие. 3-е изд. Бостон; Нью-Йорк, 1997.
Афанасьев В. Г. Научные основы управления обществом. Опыт системного исследования. М., 1973.
Беляев В. П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2006.
Беляев В. П. Надзор как правовая форма государственной деятельности: Общетеоретические проблемы: дис. ... канд. юрид. наук. Белгород, 2000.
Бессарабов В. Г. Прокуратура России в системе государственного контроля. М., 2001.
Большая советская энциклопедия. 3-е изд. Т. 13. М., 1973.
Бочкарев И. Е. Административно-предупредительные меры, применяемые милицией (по материалам органов внутренних дел Нижегородской области): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001.
Бурцев В. В. Организация системы государственного финансового контроля. М., 2002.
Васличев С. Ф. Правовое регулирование контроля и надзора за охраной труда и соблюдением трудового законодательства: ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000.
Габричидзе Б. Н., Елисеев Б. П. Российское административное право. М., 1998.
Галанина Л. А. Организационно-правовое обеспечение контроля за исполнением нормативно-правовых актов в субъектах Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001.
Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987.
Гревцов Ю. И. Социология. СПб., 2003.
Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 2. М., 1979.
Денисов С. А. Контрольная ветвь государственной власти // Российская правовая система: становление, проблемы, пути совершенствования. Материалы республиканской научной конференции. Барнаул, 2001.
Денисов С. А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право. 2002. № 3.
Елизарьев Л. П. Контроль как позитивная категория // Конституционное законо-
дательство и государственное управление в условиях совершенствования общества: сб. ст. Томск, 1988.
Ерицян А. В. Государственный контроль за соблюдением законодательства субъектами предпринимательской деятельности // Государство и право. 2002. № 2.
Ефимова В. В. Контроль в арбитражном процессе как способ устранения судебных ошибок. Саратов, 2004.
Ефремов А. Ф. Проблемы совершенствования контроля и надзора за соблюдением законов // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. № 4.
Закомолдина Т. О. Современное понимание государственного управления как особого вида социального управления // Вестник Волжского университета им. В. Н. Татищева. Вып. 26. Тольятти, 2002.
Зеленцов А. Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах. М., 2002.
Зеркин Д. П., Игнатов В. Г. Основы теории государственного управления. 3-е изд. М., 2010.
Клюковская И. Н. Теоретические основы криминологического исследования антикоррупционной политики. Ставрополь, 2004.
Козлов Ю. М. Административное право. М., 1999.
Контролирующие органы и организации России. Компетенция и полномочия / под ред. А. П. Гуляева. М., 2000.
Концепция контроллинга: Управленческий учет. Система отчетности. Бюджетирование. Пер. с нем. М., 2005.
Королев А. И., Мушкин А. Е. Государство и власть // Правоведение. 1963. № 2.
Курганов С. И, Кравченко А. И. Социология для юристов. М., 2000.
Малько А. В. Политическая и правовая жизнь России. М., 2000.
Манюхин В. М., Адушкин Ю. С., Багшиа-ев З. Л. Российское административное право. М., 1996.
Маштакова Е. А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации. Ростов н/Д, 2000.
Мицкевич А. В. Юридическая природа актов правотворчества высших органов государственной власти и управления СССР: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1967.
Неретин М. С. Административно-правовое регулирование контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
Новейший словарь иностранных слов и выражений. М., 2001.
Ожегов С. И. Словарь русского языка. 18-е изд. М., 1972.
Основы теории государства и права: Советское государственное право. М., 1990.
Платонова Н. В. Государственный контроль (фискалитет) в России и русское общество в первой четверти XVIII века: дис. ... канд. ист. наук. М., 2000.
Пожарский Д. В. Контрольно-надзорная функция современного государства: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
Разаренов Ф. С. О сущности и значении административного надзора в советском государственном управлении. М., 1963.
Рохлин В. И. Прокурорский надзор и государственный контроль. СПб., 2003.
Рябко А. И. Социальный контроль и его правовые формы. М., 2000.
Серегин А. В. Советский общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления. М., 1975.
Словарь иностранных слов. М., 2008.
Словарь русского языка: в 4 т. Т. 2. М., 1983.
Стерлинг М. Р. Правовое регулирование организации контрольной и надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004.
Струнков С. К. Процессуально-правовые средства: проблемы теории и практики: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003.
Сушинский А. И. Теоретико-методологические основы контроля в сфере публичной власти: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Киев, 2003.
Тарасов А. М. Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние // Журнал российского права. 2002. № 1.
Тарасов А. М. Технология государственного (президентского) контроля: элементы эффективности // Право и политика. 2001. № 12.
Теория государства и права / под ред. С. С. Алексеева. М., 1985.
Теория государства и права. М., 1974.
Тихомиров Ю. А. Власть и управление в социалистическом обществе. М., 1968.
Тихомиров Ю. А. Закон: от принятия до реализации // Законность в Российской Федерации. М., 1998.
Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995.
Трошихин В. В., Шилов В. Н. Социология и политология. Белгород, 2002.
Философский энциклопедический словарь. М., 1997.
Чиркин В. Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4.
Чиркин В. Е. Государственное управление. М., 2002.
Чиркин В. Е. Государствоведение. М., 2000.
Шапумов М. С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнени-
ем законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. № 1.
Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления. М., 1981.
Щербаков В. Ф. Противодействие преступности в сфере экономики при осуществлении исполнительными органами государственной власти контрольных функций // Российский следователь. 2004. № 4.
Щиглик А. И. Управление людьми и руководство процессами // Советское государство и право. 1966. № 7.
Энциклопедический социологический словарь / под ред. Г. В. Осипова. М., 1995.
Яблонская А. Б. Контрольно-надзорная функция государственной власти в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.
Триединая сущность справедливости в сфере деликтной ответственности
БОГДАНОВ Дмитрий Евгеньевич,
доцент кафедры гражданского права Российской правовой академии Министерства юстиции РФ, кандидат юридических наук, доцент
Современный период развития отечественной цивилистики характеризуется в том числе тем, что повышенное внимание уделяется проблемам договорного права, а вопросы общей теории деликтного права остаются научным «медвежьим углом». Большинство современных работ, посвященных вопросам деликт-ных правоотношений, представляют собой анализ отдельных специальных деликтов и во многом носят простой комментаторский характер. Как следствие, Концепция развития гражданского законодательства оставила вопросы деликтной ответственности без должного внимания.
Сложившееся положение во многом обусловлено некоторой оторванностью отечественной цивилистики от современных направлений научного поиска, в то время как, например, в странах англосаксонской правовой системы вопросам деликтного права уделяется едва ли не больше внимания, чем договорному.
Понимание природы и сущности деликтных обязательств и деликт-ной ответственности в отечественной литературе часто ограничивается простыми констатациями и комментированием ст. 1064 ГК РФ, например в следующем определении: «В силу обязательства вследствие причинения вреда лицо, причинившее вред личности или имуществу другого лица (физического или юридического), обязано возместить причиненный вред в полном объеме, а лицо потерпевшее имеет право требовать, чтобы понесенный им вред был
