CC BY
448
УДК 34.096+ 35.078.3
Шумакова Е.Ю.
К ВОПРОСУ О СООТНОШЕНИИ ЗЕМЕЛЬНОГО НАДЗОРА И КОНТРОЛЯ
В статье приведены мнения ряда ученых по вопросам соотношения понятий «контроль» и «надзор». Приводится текущее законодательное закрепление понятий «государственный земельный надзор» и «земельный контроль» и их соотношение, что дает более целостное представление об использовании данных понятий.
Ключевые слова: контроль, надзор, контрольно-надзорная деятельность, контрольно -надзорная функция, государственный земельный надзор, земельный контроль.
Shumakova E.Yu.
TO A QUESTION OF A RATIO OF LAND SUPERVISION AND CONTROL
The article presents the views of a number of scientists on the ratio of the concepts "control" and "supervision". The current legislative consolidation of the concepts of "state land supervision" and "land control" and ratio of these concepts are given, that provides a more holistic view about the use of these concepts.
Keywords: control, supervision, control and supervision activity, control and supervision function, state land supervision, state control.
В Российской Федерации государственное управление реализуется посредством наделения органов власти определенными функциями, в т.ч. контрольной и надзорной. Контрольная и надзорная функции являются важнейшими среди прочих в системе функций государства, т. к. эффективное управление социальными группами и их деятельностью немыслимо без надлежащего контроля и надзора [1]. Поэтому понятиям «контроль» и «надзор» всегда уделяется внимание как со стороны ученых, так и со стороны законодателя. Данные понятия являются одними из фундаментальных.
«Контроль» и «надзор» присутствуют в любой сфере государственного управления и реализуются через те или иные действия (функции), которые представляют собой контрольно-надзорную деятельность.
По мнению А.Б. Яблонской, контрольно -надзорная функция имманентно присуща
государственной власти в независимости от исторических, политических и других факторов [2], то есть данная функция есть в любом государстве и в любой сфере его деятельности. В контрольно-надзорной деятельности государства его сущность находит свое конкретное выражение [3].
Как отмечает С.М. Зырянов, посредством контрольной и надзорной функции реализуется обратная связь, позволяющая субъекту управления получить информацию о результатах управляющего воздействия, при необходимости скорректировать это воздействие [4].
Контрольно-надзорная функция в сфере земельных отношений формализуется через государственный земельный надзор и земельный контроль. Для понимания данных категорий важное значение имеют сами понятия «контроль» и «надзор», их соотношение. Без четкого понимания того, как соотносятся данные понятия невозможно
верно судить о контрольно-надзорной деятельности.
Термины «контроль» и «надзор» широко используются не только в юридической литературе, но и законодателем, а также на обыденном уровне, при этом до настоящего времени данные понятия до конца не разграничены, присутствует множество их толкований.
В.П. Беляев указывает: «Контроль - это форма юридической деятельности, при которой управомоченные органы и лица в рамках контрольного производства для получения юридически значимых результатов и оказания (обеспечения) регулирующего воздействия осуществляют на подконтрольных объектах сбор и проверку информации о фактическом выполнении нормативных предписаний, соблюдении требований нормативных и правовых актов и непосредственно принимают меры по предупреждению и пресечению допущенных нарушений (отклонений) в целях обеспечения охраны интересов общества и государства, защиты прав и свобод граждан» [5].
Надзор - это автономная форма юридической деятельности управомоченных субъектов, заключающаяся в совершении ими в соответствии со своей компетенцией юридически значимых действий по разрешению на поднадзорных объектах в строгом соответствии с законом конкретных юридических дел, возникающих в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением законов государственными органами и должностными лицами в целях обеспечения и укрепления законности и правопорядка, предупреждения и пресечения правонарушений, обеспечения прав и свобод граждан и охраняемых законом прав и интересов общества и государства [5, с. 87-88].
В Словаре русского языка С.И. Ожегова «надзирать - наблюдать с целью присмотра, проверки», «контроль - проверка, а также наблюдение с целью проверки» [6, с. 293]. В иных словарях приводятся другие формулировки.
Существует несколько подходов к соотношению данных понятий. Сторонниками одного подхода понятия «контроль» и «надзор» отождествляются: В.В. Дъяконов считает понятия «контроль» и «надзор» тождественными, он пишет, что поскольку расхождение в их сущностных качествах довольно едва заметно, если не сказать даже условно. И контроль, и надзор -прежде всего наблюдение, проверка чьей-либо деятельности и реагирование в случае выявления отклонения (правонарушения). Как контроль, так и надзор направлены прежде всего на коррекцию поведения, деятельности и сдерживание, упреждение их от отклоняющихся форм [7]. По мнению Л.А. Галаниной, в ряде случаев трудно отличить контрольные полномочия от надзорных, поэтому в законодательстве и литературе не всегда четко проводится разграничение между контрольными и надзорными полномочиями, а контрольные и надзорные органы нередко называют «контрольно-надзорными» [8]. А.М. Тарасов в своих работах использует понятия «контроль» и «надзор» в качестве синонимов [9, с. 17, 20-21].
Согласно другому подходу контроль и надзор являются самостоятельными. О соотношении понятий «контроль» и «надзор» как самостоятельных явлений говорит Е.К. Матвеев, по его мнению «контроль и надзор отличаются по способу проведения, "контроль" - это сравнение фактических процессов и явлений, происходящих в контролируемой сфере деятельности, с установленными требованиями, а "надзор" - это систематическое, целевое наблюдение за исполнением и соблюдением поднадзорным субъектом обязательных требований в установленной сфере деятельности» [10].
С.Г. Нистратов приходит к мнению, что надзор всегда имеет своим предметом законность, в то время как контроль - не только законность, но и целесообразность [11, с. 8].
Н.А. Погодина и К.В. Карелин приходят к выводу, что основное отличие контроля
от надзора заключается в том, что контроль преследует не только достижение законности и правопорядка, но и обеспечение эффективности и целесообразности. Целью же надзора является точное и неуклонное исполнение законов, которое не сопровождается оценкой целесообразности принятых актов и совершенных действий. При осуществлении надзора невозможно вмешательство государственного органа в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора. В процессе проведения надзора, в отличие от контроля, существует возможность оценить соответствие деятельности управляемого объекта определенным требованиям норм с наличием строгих юридических санкций за их неисполнение. Из этого следует, что надзор как функция управления имеет исключительную юридическую природу и сущность, в то время как контроль может осуществляться и по иным, неюридическим, основаниям [12].
По мнению В.И. Майорова, понятия «контроль» и «надзор» разграничиваются, однако чаще всего в целях обеспечения свободы граждан, предприятий, организаций, ограждения их от чрезмерной опеки со стороны государства правовыми актами контрольные полномочия субъектов власти ограничивают и предоставляют им возможность осуществлять только надзор [13, с. 100].
Рассматривая проблему соотношений юридических категорий «контроль» и «надзор» применительно к сфере земельных отношений, справедливо замечают, что контроль и надзор - это все-таки не совпадающие функции государственного регулирования земельных отношений. По данному вопросу в юридической науке и законодательстве тем не менее нет единого мнения [14].
Законодателем понятия «контроль» и «надзор» зачастую упоминаются как равнозначные. Так, в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. N° 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муници-
пального контроля» отсутствует разграничение понятий «контроль» и «надзор».
Однако в настоящее время контрольно-надзорная функции государства, в том числе в области земельного регулирования, постепенно преобразуется и получает новое правовое значение, понятия «контроль» и «надзор» начинают разграничиваться, что особенно видно на примере регулирования земельных отношений. Это связано с изменением самого государства, политического курса и проводимыми реформами (административной и системы государственного управления).
Согласно «Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2020 годы» (Утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 г. № 297-р) Правительством нашей страны задан курс на совершенствование контрольной и надзорной функций государства [15].
Совершенствование государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля является одним из основных направлений государственной политики.
Применительно к земельным отношениям можно сказать, что законодателем предпринимаются попытки выполнения задач, определенных «Основами государственной политики использования земельного фонда в РФ на 2012-2020 г.» в части совершенствования контроля и надзора. В Земельном кодексе, в действующей на момент написания настоящей статьи редакции, отдельно раскрываются понятия «государственный земельный надзор» и «муниципальный земельный контроль». Разделение данных понятий осуществлено по органам, осуществляющим государственную функцию, а также по целям и содержанию (объему полномочий, предоставленных уполномоченным органам).
Согласно законодательному определению «земельного надзора», изложенному в ст. 71 ЗК РФ [16] «государственный земель-
ный надзор» есть деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых предусмотрена административная и иная ответственность. Государственный земельный контроль осуществляется посредством организации и проведения проверок, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, проведению анализа и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами своей деятельности.
Согласно ст. 72 ЗК РФ [16] «муниципальный земельный контроль» есть деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность. Муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии
с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учетом положений настоящей статьи. В случае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, составляется акт проверки, в в акте проверки указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения. Должностные лица органов местного самоуправления направляют копию указанного акта в орган государственного земельного надзора. Орган государственного земельного надзора обязан рассмотреть указанный акт и принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении или решение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и направить копию принятого решения в орган местного самоуправления.
Следовательно, полномочия органов местного самоуправления по государственному муниципальному контролю уже по объему, чем у органов исполнительной власти по государственному земельному надзору. Органы местного самоуправления не вправе применять меры по пресечению и устранению выявленных нарушений.
В комментарии к ст. 72 Земельного кодекса под редакцией С.А. Боголюбова указывается, что государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль образуют единую систему за соблюдением требований законодательства, различаясь при этом в полномочиях, процедурах и последствиях [17].
Таким образом, при осуществлении контрольно-надзорной деятельности в земельной сфере понятия «контроль» и «надзор» разграничиваются.
В литературе отмечается, что, в отличие от понятия государственного земельного контроля (изложенного ранее в Земельном кодексе), изложенное в действующей редак-
ции ст. 71 Земельного кодекса содержание государственного земельного надзора существенным образом изменилось и расширилось как в части поставленных целей и задач, так и в отношении выполняемых им функций [18].
При этом в научной литературе, посвященной доктрине земельного права, написанной до 2015 г., данные термины используются как равнозначные, а понятия надзора и контроля отождествляются [19, с. 44].
Как указывает Е.В. Бутылина, современное понимание и законодательное отражение разделения данных понятий является отражением общих трансформационных процессов контрольно-надзорной деятельности, а так-
же результатом развития и реформирования правового регулирования контроля в сфере земельных отношений [20, с. 23].
Вопросы понятия и соотношения «земельного надзора» и «земельного контроля» продолжают оставаться дискуссионными. Для обеспечения эффективности контрольно-надзорной деятельности в сфере земельных отношений они имеют важное не только теоретическое но и практическое значение.
Повышенное внимание к вопросу земельного надзора и контроля свидетельствует об особом месте данных явлений и их значимости в реализации механизма государственного управления.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Осинцев Д.В. Государственное управление и административное право: проблемы методологии правового исследования // Вестник Уральского института экономики, управления и права. 2012. №4 (21). С. 11-20.
2. Яблонская А.Б. Контрольно-надзорная функция государственной власти в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование: Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. М. 2009; Федеральный образовательный портал "Юридическая Россия" // URL: http://law.edu.ru/book/book.asp?bookid=1356537
3. Петров А.В., Епифанов А.Е. Юридическая природа государственного контроля и надзора // Журнал Российского права. 2013. № 7.
4. Зырянов С.М. Административно-надзорная деятельность федеральных органов исполнительной власти: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2004.
5. Беляев В.П. Надзор как правовая форма государственной деятельности: общетеоретические проблемы: Дис. ... канд. юрид. наук. Белгород, 2000.
6. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1900.
7. Дьяконов В.В. Контроль и надзор в системе функций государства (теоретический аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 10.
8. Галанина Л.А. Организационно-правовое обеспечение контроля за исполнением нормативно-правовых актов в субъектах Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 22.
9. Тарасов А.М. Проблемы законодательного обеспечения государственного контроля // Гос-во и право. 2004. № 10.
10. Матвеев Е. К вопросу о соотношении понятий «надзор» и «контроль» в сфере государственного управления (на примере Роспотребнадзора) // Первый пермский правовой портал. // URL: http://territoriaprava.ru/topics/26094
11. Нистратов С.Г. Контроль и надзор как гарантии законности (теоретико-правовой аспект): Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2012.
12. Погодина Н.А., Карелин К.В. Соотношение контроля и надзора в российской правовой системе // Российская юстиция. 2012. № 3. С. 72-74.
13. Майоров В.И. Контроль и надзор в сфере дорожного движения // Вестник Уральского института экономики, управления и права. 2015 № 2.
14. Анисимов А.П., Рыженков А.Я. Земельная функция современного государства: Монография. М.: Новый индекс, 2012; Электронно-библиотечная система IPRbooks -URL http://www.twirpx.com/file/1657297/.
15. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 г. № 297-р (в ред. 28 августа 2014 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 19.03.2012. № 12. Ст. 1425.
16. Земельный кодекс Российской Федерации (в ред. 30 декабря 2015 г. ) // Собрание законодательства Российской Федерации от 29 октября 2001 г. № 44. Ст. 4147.
17. Комментарий к Земельному кодексу РФ / Под ред. С.А. Боголюбова. Система юрист. // URL: https://www.1jur.ru/#/document/160/2196915/?step=11.
18. Выпханова Г.В. Правовые проблемы понимания и соотношения земельного надзора и контроля // Аграрное и земельное право. 2015. № 1. С. 19-23.
19. Галиновская Е.А. Институт юридической ответственности как составляющая земельного правопорядка // Журнал российского права. 2014. № 1.
20. Бутылина Е.В. Земельный надзор и контроль: Дисс. ... канд. юрид. наук М., 2015.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
ШУМАКОВА Елена Юрьевна, аспирант кафедры административного права, Уральский институт экономики, управления и права, г. Екатеринбург.
E-mail: chel. uri st@mail. ru
