CC BY
540
Н. П. Губин
ОБЩИЙ МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА):
ПОНЯТИЕ, ВИДЫ, НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
Аннотация
В статье рассматривается сущность государственного контроля (надзора), его основные разновидности и правовые основы. Отдельное внимание уделяется особенностям проведения мероприятий по контролю и надзору в тех или иных направлениях экономики в федеральном и региональном аспекте, рассматриваются базовые компоненты каждого вида контроля и специфика их правоприменения.
Ключевые слова
Понятие государственного контроля (надзора), его виды и способы осуществления, нормативно-правовая база.
N. P. Gubin
GENERAL MECHANISM OF THE STATE CONTROL (SUPERVISION): CONCEPT, TYPES, STANDARD AND LEGAL REGULATION
Annotation
Article discusses the nature of state control (supervision), its main varieties and legal framework. Special attention is paid to the peculiarities of the measures of control and supervision in certain areas of the economy in the Federal and regional aspects, considering the basic components of each type of control and specificity of their enforcement.
Keywords
Concept of state control (supervision), its types and methods of implementation, regulatory framework.
В прошлом и настоящем необходимость регулирования различных сфер общественной жизни и общественных отношений была и остается очевидной. В современном государстве контроль занимает важное место в механизме организации всех сфер его жизнедеятельности. «Государственный контроль — это специфический вид деятельности государственных органов, основной целью которой является обеспечение законности в различных сферах общественных отношений. Данный вид представляет собой систему наблюдения, а также проверки фактического состояния и функционирования управляемого объекта с целью оценки обоснованности и эффективности принятых управленческих решений, а также ре-
зультата их выполнения, выявления отклонений от требований, сформулированных в этих решениях, устранения неблагоприятных последствий их исполнения и информирования о них компетентных органов» [5, 1].
Процесс осуществления государственного контроля (надзора), его структурные элементы в совокупности являются его механизмом, который дифференцируется по территориальному признаку, федеральному, региональному или муниципальному уровню с учетом правомочий, компетенции и предмета ведения. Немаловажную роль здесь играет и финансовая политика государства в целом, противостояние банковского сообщества, а также иных финансовых организаций, являющихся
участниками финансовых рынков, реализующих финансово-кредитные продукты в форме услуг.
Необходимо понимать, что какая-либо трансформация или модернизация механизма государственного контроля (надзора) невозможна без обозначения органами государственной власти приоритетов в соответствующей (в данном случае, финансовой) сфере, а также вызовами мирового финансового рынка.
Основные целевые ориентиры обозначены в таких нормативных актах, как: Распоряжение Правительства РФ № 2043-р от 29.12.2008 «Об утверждении Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 г.», заявление Правительства РФ № 1472п-П13, Банка России № 01-001/ 1280 от 05.04.2011 «О Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2015 г.», Распоряжение Правительства РФ № 1293-р от 22.07.2013 «Об утверждении Стратегии развития страховой деятельности в Российской Федерации до 2020 г.», а также один из правовых инструментов государственного контроля (надзора), приказ ФАС России № 433 от 28.06.2012 «Об утверждении порядка проведения анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения кредитной организации».
Общее понятие государственного контроля (надзора) содержится в Федеральном законе № 294-ФЗ от 26.12.2008 (ред. от 29.06.2015) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Следует отметить, что указанным нормативно-правовым актом руководствуется в своей деятельности только Роспотребнадзор.
В общепринятом понимании государственный контроль (надзор) определяется как «деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной
власти и органов исполнительной власти субъектов РФ). При этом к уполномоченным органам на основании характера их конституционных взаимоотношений, относятся те, которые входят в систему органов исполнительной власти.
Функции контроля и надзора (контрольно-надзорная деятельность) закреплены за федеральными службами в рамках четырех основных направлений работы федеральных органов исполнительной власти, к которым отнесены: принятие нормативных правовых актов (нормотворческая деятельность); контроль и надзор; управление государственным имуществом; оказание государственных услуг» [2, 14].
Согласно Указу Президента РФ № 314 от 09.03.2004 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» к функциям по контролю и надзору относятся:
- осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
- выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
- регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов [1, 1].
Федеральные службы, создаваемые и действующие на территории России, разграничиваются в правовом, организационном отношении. При таком делении, по мнению А. В. Калмыковой, они характеризуются:
- выполнением функций в рамках обороны страны и обеспечения ее безопасности, защиты государственной границы, борьбы с преступностью;
- осуществлением контрольно-надзорных функций [4].
Особое внимание следует уделить контрольно-надзорным полномочиям федеральных служб, поскольку именно они являются основным направлением деятельности данного вида органов исполнительной власти. Спектр их полномочий, так же, как и объем контрольно-надзорных действий данных органов власти, весьма обширен. Так, федеральные службы вправе проводить исследования, экспертизы, осуществлять анализ первичной информации, выдавать разрешения, лицензии, осуществлять мониторинг в отдельных отраслях, государственную регистрацию прав, объектов и юридических фактов, направлять предписания, которые обязательны для исполнения физическими и юридическими лицами, органами исполнительной власти и местного самоуправления, а также применять меры административного принуждения, включая меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и административные наказания [4, 12].
Можно выделить следующие отличительные характеристики контроля (надзора) в качестве функций государственных органов.
1. Обеспечение уполномоченными органами законности и целесообразности в рамках государственного управления. Несмотря на наличие разнообразных форм контрольно-надзорной деятельности, все они имеют единую цель, выраженную в установлении фактических данных и аккумулировании информации об итогах выполнения нормативно-правовых актов по установленным вопросам.
2. Наличие административных полномочий, включая принятие решений, при необходимости оперативное
вмешательство в деятельность подконтрольных физических и юридических лиц с целью нейтрализации выявленных нарушений (например, приостановление или отмена действия незаконных нормативных актов управления, применение административно-предупредительных, административно-восстановительных мер, принятие решения о привлечении к правовой ответственности).
3. Обособленность контрольных надзорных органов в системе органов исполнительной власти Российской Федерации.
Основными задачами контрольно-надзорной деятельности являются: предупреждение, выявление и пресечение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, иными должностными лицами.
Предупреждение нарушений органами исполнительной власти является основным инструментом надзора, предполагающее выполнение действий по исполнению различных обязанностей: дачи разъяснений, представлению ис-требуемых документов. Ст. 17 Закона определяет меры, которые необходимо применить должностным лицам органов государственного контроля (надзора), органам муниципального контроля в отношении выявленных фактов нарушений, установленных в рамках проведения проверки, в пределах полномочий, закрепленных законодательством Российской Федерации. К ним относятся:
1. Выдача предписания юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленного нарушения с указанием срока их устранения и (или) проведения мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде и пр.
2. Осуществление контроля за ходом устранения выявленных нарушений, их предупреждения, предотвращения возможного причинения вреда жизни, здоровья людей и пр.
3. Привлечение к ответственности лиц, допустивших выявленные в рамках проверки нарушения. Если в рамках проверки установлен факт наличия непосредственной угрозы причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда окружающей среде, объектам культурного наследия народов Российской Федерации, а также безопасности государства и пр., уполномоченный орган муниципальной власти обязан своевременно и незамедлительно принять меры по недопущению причинения вреда или прекращению его причинения до временного запрета деятельности юридического лица, его филиала, индивидуального предпринимателя в соответствии с порядком, закрепленным КоАП РФ.
Меры пресечения представляют собой различные методы воздействия на субъектов, в отношении которых проводятся контрольно-надзорные мероприятия. Их существенной характеристикой является неоднородность по форме применения. Меры пресечения нарушений тесно связаны с мерами по устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельностью указанных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований, а также анализу и прогнозированию уровня исполнения требований при осуществлении юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями своей деятельности.
Федеральный государственный контроль (надзор) представляет собой деятельность уполномоченных на осуществление государственного контроля федеральных органов исполнительной власти на всей территории Российской Федерации. Порядок его организации и осуществления устанавливается Президентом РФ или Правительством РФ, если иное не установлено федеральным законом.
Федеральные органы исполнительной власти вправе передавать органам исполнительной власти субъекта РФ часть своих полномочий для осуществле-
ния в рамках заключения соглашений. Соглашение заключается в ситуации, если осуществление части полномочий не может быть возложено в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ федеральным законодательством. В случае передачи федеральными органами исполнительной власти своих полномочий в рамках соглашений, они обязаны осуществлять контроль соблюдения условий данных соглашений, а также нести полную ответственность за ненадлежащее исполнение переданных полномочий. В соглашении закрепляются условия, порядок передачи части полномочий, включая вопросы их финансирования, срока действия, ответственности сторон, а также основания и порядок его досрочного расторжения, иные моменты, связанные с исполнением соглашения в рамках действия ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Вопросы организации и порядок осуществления регионального государственного контроля (надзора) устанавливаются высшим органом исполнительной власти субъекта РФ в соответствии с требованиями, определенными Президентом РФ или Правительством РФ, если иное не предусмотрено федеральным законом или законом субъекта РФ.
Полномочия субъекта РФ по осуществлению регионального государственного контроля (надзора) могут быть переданы органам местного самоуправления на основании принятия законов субъекта РФ.
К общим полномочиям, имеющим контрольно-надзорную составляющую, относятся:
- права, вытекающие из бюджетных правоотношений (разработка проекта бюджета, его исполнение и подготовка отчета о результатах его исполнения);
- права по обеспечению правопорядка на территории субъекта РФ (меры
по защите прав и свобод человека, собственности, борьба с преступностью);
- права в рамках социально-экономической сферы (разработка региональных программ развития, управление собственностью региона);
- контроль за деятельностью органов местного самоуправления.
Муниципальный контроль представляет собой деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, в случаях если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения.
Ст. 17.1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет основы муниципального контроля. Порядок осуществления муниципального контроля в рамках конкретной сферы регламентируется муниципальными правовыми актами или законом субъекта РФ.
Представляется важным акцентировать внимание при формировании муниципального контроля на положениях п. 2 ч. 2 ст. 6 Закона, устанавливающего требования по принятию административных регламентов проведения проверок в рамках осуществления органами местного самоуправления муниципального контроля.
Мероприятие по контролю представляет собой действия должностного лица органа государственного контроля (надзора), либо органа муниципального контроля и привлекаемых в случае необходимости экспертов по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя по обследованию эксплуатируемых ими
территорий, зданий, сооружений и иных подобных объектов, транспортных средств и перевозимых грузов, отбору образцов производимой продукции, а также по проведению экспертиз, которые направлены на выявление причинно-следственной связи между выявленным нарушением установленных муниципальными правовыми актами требований и фактом причинения вреда.
Рассмотрение документов юридического лица или индивидуального предпринимателя осуществляется в виде проведения анализа их объема и содержания должностным лицом, осуществляющим контрольно-надзорные мероприятия с последующим принятием решения об их достаточности. Рассмотрение документов проводится в случае уведомления о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности (ст. 8 Закона) или проведении документарной проверки (ст. 11 Закона).
С момента возбуждения дела об административном правонарушении в течение одного месяца должно быть проведено административное расследование по месту совершения или выявления административного правонарушения.
Административное расследование по делу об административном правонарушении, возбужденному должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, проводится указанным должностным лицом, а по решению руководителя органа, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, или его заместителя — другим должностным лицом этого органа, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях. Проверка представляет собой совокупность мероприятий, проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя, по контролю соответ-
ствия осуществляемых ими действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (услуг) требованиям, установленным законодательством РФ.
Объективно мнение, что мероприятия по контролю и соответственно непосредственно проверка не содержат меры по пресечению и устранению последствий выявленных нарушений, и как следствие не включают в себя меры по привлечению виновных лиц к ответственности. Указанные меры законодатель рассматривает отдельно, и только в совокупности указанные меры по контролю выступают в качестве структурных элементов деятельности уполномоченных органов исполнительной власти, направленной на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязательных требований, то есть элементами государственного контроля (надзора)» [2, 28].
Таким образом, можно говорить о том, что «...конечной целью государственного контроля является восстановление нарушения законов, осуществление наказания виновных лиц в установленной законом форме, а также возмещение ущерба лицам, пострадавшим в результате противоправных действий контролируемых организаций и лиц, то есть государственный контроль в Российской Федерации необходим для обеспечения соблюдения прав граждан и интересов государства» [6,2].
Можно сделать вывод о том, что существующий механизм государственного контроля, прежде всего, контроля финансовых продуктов, реализуемых неопределенному кругу лиц, недостаточно конкретизирован, экономически эффективен и не в полной мере соответствует современным вызовам и реальным запросам общества, в связи с чем нуждается в существенной модернизации и инновационной трансформации с учетом актуальной ситуации на мировом и внутреннем финансовых рынках.
Библиографический список
1. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти : [Указ Президента РФ № 314 от 09.03.2004] // Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 11. — Ст. 945 // СПС «Консультант Плюс», 2013.
2. Бирюкова, Т. А. [и др.]. Комментарий к Федеральному закону № 294-ФЗ от 26.12.2008 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (постатейный) / под ред. А. В. Филатовой // СПС «Консультант Плюс», 2013.
3. Бобрик, М. А. Санкции против России и проблемы кредитного процесса: какая взаимосвязь? // Банковское кредитование. — 2014. — № 6. — С. 48-53.
4. Калмыкова, А. В. Совершенствование правового статуса федеральных контрольно-надзорных органов в условиях административной реформы // Журнал российского права. — 2004. — № 8. — С. 23-33.
5. Дмитриев, Ю. А., Измайлова, Ф. Ш. Государственный контроль в сфере борьбы с преступностью // Прокуратура. Законность. Государственный контроль : сб. науч. трудов. — М. : Манускрипт, 1995. — С. 121-122.
6. Гулягин, А. Ю. Государственный контроль и прокурорский надзор: правовое соотношение понятий и процедур // Государственная власть и местное самоуправление. — 2012. — № 5. — С. 31-35.
Bibliographic list
1. On system and structure of federal executive bodies : [Presidential Decree № 314 from 09.03.2004] // Meeting of legislation of Russian Federation. — 2004. — № 11. — Art. 945 // RLS «Consultant Plus», 2013.
2. Biryukova, T. A. [etc.]. Commentary to Federal Law № 294-FZ from 26.12.2008 «On protection of rights of legal entities and individual entrepreneurs in exercise of state control (supervision) and municipal control» (itemized) / ed. by A. V. Filatova// SPS «Consultant Plus», 2013.
3. Bobrik, M. A. Sanctions against Russia and problems of the credit process: what is the relationship? // Bank lending. — 2014. — № 6. —P. 48-53.
4. Kalmykov, A. V. Improving the legal status of federal regulatory bodies in
terms of administrative reform // Journal of Russian law. — 2004. — № 8. — P. 23-33.
5. Dmitriev, J. A., Izmailov, F. S. State control in the sphere of combating crime // Prosecutor's office. Legitimacy. State control : scientific compilation. — M. : Manuscript, 1995. — P. 121-122.
6. Gulyagin, A. Y. State control and supervision of the prosecutor: the legal relationship between the concepts and procedures // Government and local self-government. — 2012. — № 5. — P. 31-35.
