CC BY
667
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
И ПРОЦЕСС
М.Н. Кудилинский*
Контроль как вид
государственно-управленческой деятельности. Соотношение понятий «контроль» и «надзор»
Аннотация. В статье рассматриваются разнообразные подходы к определению понятий «контроля» и «надзора» и различия между ними. Автор исследует цели государственного контроля и сравнивает внешний и внутренний контроль. Анализируются правовые аспекты соотношения терминов «контроль» и «надзор». Автор приходит к выводу о том, что разделение понятий «контроль» и «надзор» лишено практического смысла, и термин «надзор» следует рассматривать в качестве традиционного наименования определенных разновидностей контроля.
Ключевые слова: контроль, надзор, государственное управление.
Среди видов государственной управленческой деятельности контроль остается наименее изученным и теоретически осмысленным.
Этому есть объективные предпосылки. Серьезная трудность в изучении контроля заключается в многообразии форм, методов и способов, в многообразии сфер общественной жизни, а также в специфике работы контрольных органов.
Изучение контроля как такового затруднено тем, что данным обобщенным понятием обозначаются разнообразные, зачастую непохожие друг на друга виды деятельности. Различные контрольные действия, даже осуществляемые одним органом, различаются как технологически, так и с точки зрения правовых последствий.
Наиболее же показательно в этом смысле традиционное разделение государственного контроля на внутренний и внешний. Еще в 1970-е гг. М.С. Студеникина обобщенно определила различие между ними: «внутренний контроль ведется за органами одной системы, внешний — осуществляется в отношении организационно неподчиненных объектов»1. Данный подход не претерпел изменений с течением времени, например, В.П. Беляев также подразделяет контроль, исходя из взаимо-
отношения контролирующего и подконтрольных субъектов, на внешний и внутренний2.
С точки зрения приемов, способов и методов, внутренний и внешний контроль принципиально друг от друга не отличаются. Заметим, что государственный контроль с этой точки зрения не отличается от контроля, практикуемого вне системы государственного управления. Так, налоговый контроль и бюджетно-финансовый надзор, с одной стороны, и классический аудит — с другой, используют одни и те же технологии.
Другое дело, что, как и любая государственно-властная деятельность, контроль является деятельностью целенаправленной. Именно уяснение целей государственного контроля позволяет определить его место и роль в системе государственного управления, а также определить коренные отличия внутреннего и внешнего контроля.
В.П. Беляев в качестве целей государственного контроля в широком смысле определяет охрану конституционного строя, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, повышение эффективности государственного управления, поддержание стабильности государственного устройства, обеспечение соответствия издаваемых правовых актов Конституции РФ, введение в режим законности
1 Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М.: Юрид. лит., 1974. С. 15.
2 См.: Беляев В.П. Контроль и надзор в российском государстве. М.: Проспект, 2005. С. 63.
*
© Кудилинский М.Н., 2015
Кудилинский Михаил Николаевич — кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного и административного права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета. [kudilinski@yandex.ru]
199026, Россия, г. Санкт-Петербург, 22-я линия В.О., д. 7.
действий должностных лиц, а также обеспечение законности и правопорядка государства в целом3.
Не отрицая значимость охраны конституционного строя и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, и поддержания стабильности государственного устройства, в широком смысле (а В.П. Беляев говорит именно о расширительном подходе), эти действия являются целью любой государственно-властной деятельности.
Указание на конституционный контроль также представляется следствием расширительной трактовки понятия «контроль», хотя, следуя такому подходу, логично было бы упомянуть судебный нормо-контроль в целом, не ограничиваясь только деятельностью Конституционного Суда РФ. По нашему же мнению, юрисдикционная деятельность является самостоятельным видом государственно-властной деятельности, отличным от собственно контроля.
В конечном счете В.П. Беляев называет целями контроля повышение эффективности государственного управления, а также обеспечение законности и правопорядка. Стимулирование соблюдение правовых норм подконтрольными субъектами и достижение законности указываются в качестве целей контроля также А.В. Ерицяном4. В.М. Гор-шенев и И.Б. Шахов выделяют среди функций контроля функцию правоохраны, направленную как средство обеспечения законности на пресечение неправомерных действий должностных лиц и граждан, виновных в недостатках и нарушениях5.
Обеспечение законности как в деятельности подконтрольных субъектов, так и в государстве в целом как цель государственного контроля очевидна и не нуждается в дополнительном развернутом обосновании.
Соблюдение положений действующих в государстве нормативных актов, независимо от их уровня и принявших (издавших) органов и должностных лиц, обеспечивается в значительной степени контрольной деятельностью государства. Нарушение закона, совершенное как властным, так и невластным субъектом, должно быть выявлено и пресечено. Однако нельзя не признать, что совершение правонарушений в системе государственного управления потенциально опаснее, так как оно может повлечь за собой негативное воздействие на соответствующую сферу общественной жизни в целом, тогда как последствия правонарушения, совершенного невластным субъектом, в большинстве случаев — локальны и не оказывают непосредственного и немедленного негативного влияния
3 См.: Беляев В.П. Контроль как форма юридической деятельности и гарантия законности // Право и политика. 2004. № 2 .С. 15.
4 См.: Ерицян А.В. Государственный контроль за соблюдением законодательства субъектов предпринимательской деятельности // Государство и право. 2002. № 2. С. 103.
5 См.: Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая
форма деятельности. М.: Юрид. лит., 1987.С. 33.
на соответствующую сферу общественной жизни. Таким образом, специфика внутреннего контроля заключается в том, что он направлен на обеспечение законности, подразумевающей прежде всего обеспечение нормального функционирования системы государственного управления. Для внешнего контроля обеспечение законности не связано непосредственным образом с эффективностью деятельности подконтрольных субъектов и весьма опосредованно связано с функционированием соответствующих сфер общественной жизни в целом.
Вместе с тем было бы грубой ошибкой сводить контрольную деятельность исключительно к обеспечению законности.
Контроль ради обеспечения законности — это недостаточная цель, сведение контроля исключительно к законности серьезно искажает его место и роль в государственном управлении. Это приводит к сугубо механическому подходу к контролю: если есть нормативные акты, значит, они предположительно нарушаются, следовательно, задача государства — контролировать их исполнение и пресекать нарушения. Государственный контроль ни в коем случае не должен рассматриваться как самодостаточная и тем более самоценная деятельность. Важно понимать, что государственный контроль вторичен по отношению как к управляющей, регулирующей деятельности государства, так и к подконтрольной деятельности властных и невластных субъектов, он немыслим в отрыве от них6.
Контрольный орган из понятных и извинительных узковедомственных соображений заинтересован в выявлении как можно большего числа нарушений, а небольшое число нарушений может восприниматься как свидетельство недобросовестной работы или даже коррупции.
В связи с этим важно отметить вторую цель государственного контроля — обеспечение реализации государственной политики в разных сферах общественной жизни.
Более того, государственный контроль не может рассматриваться в отрыве от государственной политики, проводимой в той или иной сфере общественной жизни. Государственный контроль есть один из основных инструментов государственной политики.
Было бы глубоко неправильно отождествлять вовлеченность контрольных органов в осуществление государственной политики с предвзятостью или нарушением закона в отношении конкретного гражданина или конкретной организации.
Соблюдение контрольными органами формальных требований позволяет реализовывать государственную политику в достаточно широких пределах. В конце концов, акцентированное внимание контрольных органов на определенных
6 Схожей точки зрения придерживаются Е. Старосьцяк и М.С. Студеникина (См.: Старосьцяк Е. Элементы науки управления. М.: Прогресс, 1965. С. 197; Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. С. 7).
видах деятельности или, напротив, либерализация контроля являются важными элементами государственной политики.
Следующей по значимости целью контроля является создание и поддержание механизма обратной связи. Посредством контроля органы и должностные лица получают информацию о деятельности подконтрольных или нижестоящих в порядке подчиненности субъектов, о положении дел в соответствующей сфере государственной и общественной жизни.
Д.Н. Бахрах абсолютно прав, когда утверждает, что «контроль — важнейший вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел, о выполнении решений»7. Не будет преувеличением и тезис Е.А. Кочерина о том, что «механизм обратной связи составляет сердцевину контроля»8. Контроль позволяет получить оперативную информацию, объективно отражающую положение дел на подконтрольных объектах9.
Посредством контрольных мероприятий делается своеобразный слепок состояния проверяемого субъекта в целом или в отдельной предметной области его деятельности. На эту особенность контроля совершенно справедливо обратил внимание А.М. Тарасов, указав, что целью контроля является сравнение фактического положения дел в контролируемых органах, организациях, учреждениях с тем, которое должно быть10. Полагаем, однако, что сравнение фактического состояния проверяемого субъекта со своего рода идеальным его состоянием, с точки зрения законности, целесообразности и иных критериев правомерности деятельности, не может исчерпывающим образом описать все многообразие контрольной работы. В случае если существует только один вариант правомерного поведения, такой подход вполне адекватен, однако в условиях, когда речь идет о внешнем контроле за субъектами, находящимися вне системы государственного управления, контроль не может быть сведен к простой схеме сопоставления реального и должного, хотя бы в силу наличия значительного количества вариантов правомерного поведения.
Полагаем, что в результате контроля уполномоченные органы и должностные лица прежде всего получают информацию о проверяемом субъекте.
В дальнейшем эта информация может быть использована для принятия мер организационного, дисциплинарного, юрисдикционного, любого иного характера, но это уже не будет иметь прямого
7 Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. 2-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2006. С. 743.
8 Кочерин Е.А. Основы государственного и управленческого контроля. М.: Филинъ, 2000. С. 10.
9 См.: Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. С. 6.
10 См.: Тарасов А.М. Технология государственного (пре-
зидентского) контроля: элементы эффективности // Пра-
во и политика. 2001. № 12. С. 55.
отношения к контролю. Посредством внутреннего контроля государство контролирует само себя, получает информацию прежде всего о собственной эффективности. Внешний же контроль может дать значимую информацию о состоянии той или иной сферы государственной и общественной жизни, состоянии управляемой системы.
Реакция государства на выявленные нарушения является мерой вынужденной. Должностное лицо, выявившее обстоятельства, которые оно предварительно квалифицировало как противоправные деяния, обязано сообщить об этом вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу или направить информацию в иной уполномоченный орган для принятия решения по существу.
На этом контрольная деятельность заканчивается и начинается юрисдикционное или дисциплинарное производство, если, конечно, на то имеются основания. При этом наличие сколь угодно достоверной на первый взгляд информации само по себе не предопределяет негативную оценку деяний со стороны государства. Во-первых, не исключена возможность ошибки, а во-вторых, нельзя в принципе исключать фактор административного усмотрения, даже в юрисдикционной деятельности. Следует особо отметить, что интерпретация деяния как правонарушения со стороны должностного лица, осуществляющего контрольное мероприятие, носит сугубо предварительный характер, выражает лишь его экспертную точку зрения и, во всяком случае, не может рассматриваться как окончательная позиция государства по данному вопросу.
Особенно это касается внутреннего контроля, но и в отношении контроля внешнего не стоит забывать, что в процессе контрольной деятельности не может быть в полной мере исследована и оценена субъективная сторона противоправного деяния. Это самостоятельная, сложная и комплексная задача, но она относится к юрисдикционной, а никак не к контрольной деятельности.
Специфика контрольной работы, разумеется, объективно повышает вероятность получения государственным служащим разного рода негативной информации, и для него это повседневная деятельность, а не экстраординарное событие, однако любой государственный служащий, независимо от должностных обязанностей, не имеет права скрывать ставшую ему известной по службе информацию о совершении правонарушения.
Если же речь идет о внутреннем контроле, то негативная информация о подчиненных субъектах заставляет должностных лиц принимать решения по исправлению сложившейся ситуации, независимо от того, получена эта информация посредством контрольных процедур, из средств массовой информации, обращений граждан, доклада нижестоящих должностных лиц или каким-либо иным способом.
В этом и состоит коренное отличие внутреннего контроля от внешнего с точки зрения их целей.
Внутренний контроль — это составная, сопутствующая часть организационной, координационной и руководящей деятельности вышестоящих органов и должностных лиц, он «представляет собой существенный элемент руководства со стороны вышестоящих органов»11. При этом не следует забывать, что организации и должностные лица, подвергаемые внутреннему контролю, сами являются частью механизма реализации государственной политики, и контрольная деятельность в конечном счете направлена на повышение эффективности государственного управления в соответствующей сфере. Именно поддержание на необходимом уровне эффективности системы государственного управления и является основной целью внутреннего контроля.
Внешний контроль прежде всего направлен на обеспечение законности в целом (прокурорский надзор) или на обеспечение законности и реализацию государственной политики в соответствующей сфере общественной жизни. С точки зрения механизма контрольной работы, это означает, что контрольные мероприятия направлены прежде всего на поиск и выявление нарушений правовых норм, а также обеспечение устранения нарушений и привлечение виновных лиц к ответственности. Собственно, устранением нарушений и наказанием виновных лиц государство ограничивает свое вмешательство в деятельность подконтрольных субъектов. Даже способы устранения нарушений не являются сколько-нибудь значимыми и оставляются на усмотрение лица, их допустившего. Исключение составляет протест прокурора, исполнение которого традиционно предполагает устранение причин и условий, способствовавших нарушению закона12.
Наказание виновных и устранение нарушений по результатам внутреннего контроля — это не завершение, как при контроле внешнем, а только начало системы действий и решений. Впрочем, данные действия и решения, очевидно, не будут относиться к контрольной деятельности.
Таким образом, государственный контроль распадается на два вида или ветви, которые, с нашей точки зрения, следует оценивать и рассматривать отдельно друг от друга.
Полагаем, что разделение государственного контроля на два отдельных вида (ветви) позволяет разрешить традиционную проблему соотношения контроля и надзора в государственном управлении.
Д.Н. Бахрах придерживается точки зрения, что контроль «включает наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, оценку ее с правовых, научных, социально-политических,
организационно-технических позиций», тогда как надзор — это контроль за соблюдением правовых норм, «ограниченный, суженный контроль»13.
Ю.М. Козлов, разделяя в целом точку зрения о том, что надзор предполагает отсутствие организационной соподчиненности и проверку исполнения правовых норм, вводит дополнительный критерий: юридические последствия контрольной и надзорной деятельности. Для контроля характерно применение дисциплинарной ответственности и возможность отмены правовых актов подведомственных организаций (должностных лиц), а для надзора — применение мер административного принуждения (предупредительных, пресекательных, наказательных)14.
В.П. Беляев полагает, что «основные различия контроля и надзора заключаются в следующем: в ряде случаев контроль осуществляется в отношении подчиненных органов; контролеры вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность контролируемого объекта; контроль предполагает оценку деятельности контролируемого объекта не только с точки зрения законности, но и целесообразности; должностные лица органов контроля вправе самостоятельно привлекать правонарушителей к ответственности»15.
А.А. Кармолицкий выделяет в контрольной деятельности две составляющие: проверку исполнения и надзор16.
Полагаем, что правовые последствия контрольных процедур не имеют принципиального значения. Привлечение к ответственности, с нашей точки зрения, является результатом контрольных процедур, но не их частью. Данные виды государственно-властной деятельности различаются по источникам правового регулирования, правам и обязанностям участников отношений, по целям. Изложенное в равной степени относится как к административной и уголовной, так и к дисциплинарной ответственности.
Противоположный подход означал бы, что юрисдикционная деятельность является разновидностью государственного контроля или его частью, но такая точка зрения не высказывается даже в полемическом ключе.
Тот факт, что контрольные органы наделяются юрисдикционными функциями, отражает лишь современные российские подходы к практическому государственному управлению и вызваны административной целесообразностью, не более того. «Технологически» этот подход логичен, ведь создание специальных юрисдикционных органов или возло-
11 Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. М.: Юрид. лит., 1987. С. 9.
12 Статья 24 Федерального закона «О прокуратуре РФ» (в ред. Федерального закона от 17.11.1995 № 168-ФЗ) // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 8. Ст. 366; Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 2011. № 48.Ст. 6730; 2012. № 50. Ст. 6954.
13 Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 437-438.
14 См.: Козлов Ю.М. Административное право. М.: Юристъ, 2005. С. 543-544.
15 Беляев В.П. О проблемах эффективности государственного контроля // Правоведение. 2006. № 2. С. 69.
16 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право РФ: учебник. М.: Зерцало-М, 2001. С. 297.
жение данных функций на суды имело бы не только положительные, но и очевидные отрицательные последствия: увеличение аппарата управления, перегрузка судов и др.
Выявление правонарушения или проступка в любом случае предполагает необходимость соответствующей негативной оценки деяния и принятия мер по устранению его неблагоприятных последствий. Юридические последствия выявленного нарушения одинаковы, независимо от того, выявлено оно в результате контрольных процедур, надзорной деятельности, если предположить, что она отличается от контрольной, или непосредственно обнаружено уполномоченным должностным лицом. Было бы абсурдно ставить правовую оценку деяния или устранение его последствий в зависимость от того, кто и при каких обстоятельствах его обнаружил и задокументировал. А ведь именно это произойдет, если согласиться с аргументом о различных правовых последствиях контроля и надзора. Виновные лица должны быть привлечены к ответственности, недостатки — исправлены, а ущерб — возмещен.
Эти функции могут быть возложены на контрольный орган, вышестоящую организацию или должностное лицо, суд или любого иного субъекта в самых разнообразных сочетаниях, в зависимости от специфики конкретной сферы государственной и общественной жизни. К контрольной деятельности это не будет иметь прямого отношения, тем более что по правовым последствиям контроль и надзор не отличаются, даже если принять точку зрения об их принципиально разной природе, отличаются лишь субъекты, принимающие необходимые меры.
В связи с этим правовые последствия не могут служить квалифицирующим признаком, отличающим контроль от надзора.
Тезис о «вмешательстве» контрольного органа в деятельность подконтрольного субъекта еще более спорен. Собственно, эмпирические примеры такого вмешательства на современном этапе отсутствуют. «Вмешательство» вполне адекватно описывается терминами «административно-пресекательные и административно-восстановительные меры». Необходимо также понимать, что внутренний контроль является составной частью руководства, организации и координации, чем и объясняется то очевидное обстоятельство, что у вышестоящего органа есть широкие возможности воздействия на подчиненные субъекты по результатам контрольных процедур. В случае с внутренним контролем вышестоящий орган совпадает с контрольным, и возникает соблазн рассматривать все меры, принимаемые по результатам контрольных процедур, как продолжение контроля, его составную часть. Считаем такой подход грубой ошибкой. Внутренний контроль выступает как средство обратной связи, один из способов получения информации. Рассматриваемый критерий, таким образом, различает не контроль и надзор, а внутренний и внешний контроль.
Разделение понятий «контроль» и «надзор» в настоящее время лишено практического смысла, Даная проблема представляется полностью надуманной и потерявшей актуальность. Понятия «контроль» и «надзор» современный законодатель использует как синонимы. Прокурорский, санитарно-эпидемиологический и ветеринарный надзор, но фитосанитарный контроль.
Например, карантин животных и карантин растений не настолько отличаются друг от друга, что первый следует с научных позиций обозначать словом «надзор», а второй — словом «контроль».
Федеральный закон от 26.12.08 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»17 также употребляет понятия контроль и надзор как синонимы, не удостаивая надзор какой-либо специфики в правовом регулировании. Отсутствие в законе понятия «муниципальный надзор» не следует воспринимать как теоретически обоснованную волю законодателя, полагаем, что все проще — на муниципальном уровне просто нет видов контроля, которые именуются «надзор».
Характерно, что и в советский период полной ясности в соотношении контроля и надзора не наблюдалось, а исследователи также сетовали на отсутствие единообразия в нормативных актах.
«Контроль и надзор — эти слова часто употребляются, но до сих пор они не стали научными терминами, исчерпывающе отражающими сущность этих понятий. Нередко в нормативных актах такого рода либо однопорядковая деятельность именуется по-разному, либо же одним термином обозначаются отличные по своему содержанию виды работ»18.
Этот тезис М.С. Студеникиной не потерял своей актуальности.
Определенную путаницу вносит такое устойчивое обозначение деятельности прокуратуры, как «прокурорский надзор». Возникает соблазн выявить признаки надзора из деятельности прокуратуры и распространить его на всю надзорную деятельность. Между тем полномочия прокуратуры в сфере общего надзора весьма специфичны и не могут считаться сколько-нибудь показательными или модельным в Положении о прокурорском надзоре19 1922 г. на Государственную прокуратуру возлагалось «осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных, частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений».
17 Собрание законодательства РФ. 2008. № 52. Ст. 6249.
18 Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. С. 16.
19 Собрание узаконений и распоряжений рабоче-крестьянского правительства РСФСР. 1922. № 36. Ст. 424.
Любопытно, что в том же 1922 г. был издан Земельный кодекс РСФСР, который в ст. 220 предусматривал создание Особой Коллегии Высшего Контроля по земельным спорам, к ведению которой относилось, в частности, установление правильного и единообразного применения всеми земельными комиссиями действующих земельных законов и единого порядка рассмотрения спорных земельных дел20, то есть проверку законности осуществляла все же контрольная, а не надзорная комиссия.
Термин же «надзор» в отношении прокуратуры является скорее традиционным, чем сущностным, и тем более научно обоснованным. М.С. Студени-кина совершенно справедливо предостерегает от отождествления прокурорского надзора и надзора, осуществляемого иными органами, который она именует «административным»21.
Следует также упомянуть такой фактор, как признание законодателем эффективности как одного из элементов законности действий и решений. В качестве примера можно привести принципы результативности и эффективности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ22).
Статья 34 ЗК РФ23 устанавливает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков.
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 16.06.2004 № 14-П24 хотя и указал на отсутствие у судов полномочий по проверке целесообразности решений органов и должностных лиц, принятых в рамках дискреционных полномочий, отметил, что если налоговые органы руководствуются целями и мотивами, противоречащими действующему правопорядку, налоговый контроль в таких случаях может превратиться из необходимого инструмента налоговой политики в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права собственности. То есть, с одной стороны, декларируется право органов и должностных лиц принимать решения в рамках своей компетенции, а с другой — суду предлагается выявлять цели и мотивы (!) действий государственных органов и должностных лиц.
Тенденция налицо: фактическая обоснованность управленческого решения на грани оценки его целесообразности становится базовым критерием
20 Собрание узаконений и распоряжений рабоче-крестьянского правительства РСФСР. 1922. № 68. Ст. 901.
21 См.: Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. С. 19.
22 Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
23 Там же. 2001. № 44. Ст. 4147.
24 Там же. 2004. № 30. Ст. 3214.
законности принятого решения, к тому же критерием, допустимым к верификации в судебном порядке.
В этих условиях разделение контроля и надзора по признаку проверки законности и целесообразности принятого решения становится неактуальным и бессмысленным.
Полагаем, что противопоставление контроля надзору имело практический смысл в советский период, оно было в какой-то мере прогрессивным.
В советский период практически вся контрольная деятельность предполагала не только выявление нарушений, но также принятие мер по их устранению и, шире — по нормализации работы подконтрольного объекта. В условиях господства социалистической собственности на средства производства допущенные нарушения и не могли рассматриваться изолированно, вне общего управленческого контекста, они неизбежно влекли за собой последствия организационного или дисциплинарного характера.
В конечном счете любое нарушение рассматривалось, и не без оснований, как сбой в системе государственного управления. Даже надзор рассматривался как контроль, суженный в отношении сферы приложения, предполагающий вмешательство в оперативную деятельность исследуемых объектов25. Такая позиция неизбежно приводила к отождествлению контроля и надзора, но если в настоящее время «контроль» свелся к надзору, то в советское время, наоборот, «надзор» тяготел к контролю и сливался с ним до степени смешения, высказывались, хотя и не получили распространения, точки зрения о том, что «надзор» более широкое понятие, нежели «контроль»26.
В этих условиях выделение разновидностей контроля, в рамках которых допускалась проверка только законности, но не целесообразности действий и решений, то есть «надзора», можно было только приветствовать.
Но сейчас этой проблемы больше нет. Сфера внутреннего контроля значительно сузилась вместе с сокращением количества субъектов, находящихся в линейной или функциональной подчиненности органов исполнительной власти, и превратилась в механизм обратной связи внутри системы управления. Внешний же контроль ожидаемо трансформировался в контроль за законностью. Поэтому не видим практического смысла называть внешний контроль надзором, тем более что законодатель по этому пути не идет.
Таким образом, понятия контроль и надзор на современном этапе развития российской системы государственного управления не следует воспринимать в качестве разных, не совпадающих видов государственно-властной деятельности. Надзор следует рассматривать как традиционное наименование отдельных видов контроля и не более того.
25 См.: Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. С. 18-19.
26 См.: Старосьцяк Е. Указ. соч. С. 199-200.
