CC BY
90
гоС
КОНСТИТУЦИОННАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РАЗВИТЫХ СТРАНАХ
DOI: http://dx.doi.org/10.14420/ru.2017.3A
Ищенко Александр Алексеевич, магистрант Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, e-mail: [email protected].
Аннотация. В статье проанализирован институт конституционной ответствен-
ности высших должностных лиц в развитых странах. Проанализирован фактор ответственности и возможности её реализации при различных режимах государственного управления. На основе сравнительно-правового анализа выявлен ряд проблем в законодательстве по рассматриваемой теме. Предложены меры по регулированию проблемных мест в законодательных актах по вопросу конституционно-правовой ответственности властных структур.
Ключевые слова: Конституция, конституционная ответственность, правовая ответственность, импичмент, Хрущев, Брежнев, государственное управление, общество, должностное лицо, резидент, правительство.
Необходимым элементом статуса любого субъекта права наряду с правами и обязанностями выступает ответственность. Рассматривая данный основополагающий тезис, прежде всего, хотелось бы процитировать известного российского правоведа А.С. Алексеева, который ещё сто лет назад написал: «Конституция без ответственного министерства не закончена: это краеугольный камень конституционного государства. Ответственность министров так тесно связана с конституционализмом, что образует его существенную ос-нову»1. Данное положение лишний раз подчёркивает важность соблюдения правовых норм представителями власти, которые являются непосредственно «рулевым механизмом» в сложной системе общественных отношений.
В настоящее время, процесс становления и развития конституционной ответственности имеет весомый интерес для научного сообщества. По-
1 Алексеев А.С. Безответственность монарха и ответственность правительства. М., 1907. С. 5.
нимание её содержания и установления в отношении главы государства, главы субъекта (региона) государства, парламента, правительства даёт обширное представление о природе власти в государстве в целом и степени самостоятельности её ветвей.
Во многих странах в связи со своим особым положением главы государства не несут никакой ответственности, а в тех странах, в которых ответственность предусмотрена, это случается крайне редко.
Так, за всю мировую историю процедура импичмента в отношении главы государства была инициирована всего 11 раз: в США - два раза (в отношении Эндрю Джонсона в 1868 г и Билла Клинтона в 1998-1999 гг.); в России - три раза (в отношении Бориса Ельцина в марте и в сентябре 1993 г. и 1998-1999 гг.); в Бразилии - два раза (в отношении Фернанду ди Мелу в 1992 г и Дилмы Русефф в 2016 г ); в Перу один раз (в отношении Альберто Фухимори в 2000 г); в Индонезии один раз (в отношении Аб-дуррахмана Вахида в 2001 г); в Литве один раз (в отношении Роландаса Паксаса в 2004 г.) и в Республике Корее один раз (в отношении Пан Кын Хе в 2016 г). И в шести случаях (в Бразилии (дважды), Индонезии, Литве, Корее и Перу) он был доведён до конца. Вместе с тем юридическая ответственность главы государства является самым наглядным показателем демократической правовой государственности, отсутствующим в государствах авторитарных1.
В этом отношении интересен опыт Союза Советских Социалистических Республик, когда в 1964 году после череды крупных системных политических, экономических провалов во внутренней и внешней политики был отстранен от власти фактический глава государства Н.С. Хрущёв. 12 октября 1964 г, когда совмещавший должности председателя Совета министров СССР и первого секретаря ЦК КПСС Н.С. Хрущёв отдыхал на Черноморском побережье, в его отсутствие собрался расширенный Президиум ЦК КПСС, который и принял решение об освобождении Н.С. Хрущёва от этих должностей.
13 октября 1964 г. Л.И. Брежнев от имени Президиума ЦК КПСС позвонил Н.С. Хрущёву и пригласил его немедленно прибыть в Москву. Н.С. Хрущёв вынужден был подчиниться требованию и в тот же день, прямо с военного аэродрома в Москве, приехал в Кремль, где уже шло заседание Президиума. Там ему и сообщили о уже согласованном решении освободить его от занимаемых им партийных и государственных постов.
На следующий день был созван Пленум ЦК КПСС, который практически без обсуждения утвердил решение об отставке Н.С. Хрущёва. Пленум также одобрил решение о разделении совмещённых Н.С. Хрущёвым должностей первого секретаря ЦК КПСС и председателя Совета Мини-
1 Исаков А.С. Конституционно-правовая ответственность глав государств // Сборник научных трудов по материалам международного научно-практического круглого стола / отв. ред.: Н.Н. Кулешова. М., 2016. С. 113.
И щенко А.А.
« Конституционная ответственность органов... 3/2017 37
стров СССР, имея в виду, что их не должен впредь занимать одновременно один и тот же человек1. Тогда же одним из ближайших актов было отменено опасное решение о разделении партии на аграрную и промышленную, вызывающее антагонизм интересов среди партийных сил и «перетягивание каната».
Безусловно данная ситуация носила чрезвычайный характер, однако она наглядно демонстрирует, что даже при сравнительно сильной централизации власти в Советском Союзе существовали реально работающие механизмы противодействия узурпации власти, позволяющие в короткий срок осуществить переход управленческих функций.
В монархических государствах институт ответственности главы государства по общему правилу отсутствует. Монарх не несёт ни гражданской, ни уголовной, ни административной ответственности за свои действия. Конституции, как правило, провозглашают личность монарха неприкосновенной. Так, ст. 13 Конституции Дании гласит: «Король не несёт ответственности за свои действия; его личность неприкосновенна. Ответственность за правление несут министры; их ответственность определяется законом»2.
Вместе с тем, на практике нередки случаи, когда неприкосновенность монарха вызывает недовольство среди народа, а попытки привлечь его к ответственности оказываются юридически несостоятельными. Однако всё же в истории встречаются случаи, когда такое недовольство народа приводило к ограничению власти монарха или его свержению. Так, например, в 1996 году Коммунистическая партия Непала, крайне недовольная политикой короля Бирендры, начала вооружённую борьбу за свержение монархии. К 2006 году недовольство народа правящей династией достигло предела. Всё это привело к свержению в 2008 году короля Гьянендры. Монархия была упразднена и страна провозглашена республикой3.
Президент, в отличие от монарха, несёт ответственность за свои действия, но формы, процедуры и условия такой ответственности в разных странах разные. Так, согласно ст. 90 Конституции Италии «Президент Республики не ответствен за действия, совершённые во время исполнения своих функций, исключая государственную измену или посягательство на Конституцию. В таких случаях он предаётся суду Парламентом на совместном заседании палат абсолютным большинством голосов его членов»4.
Одной из мер конституционной ответственности в отношении главы государства выступает механизм отрешения от должности, который выражается в принудительном способе досрочного прекращения полномочий в установленном законом порядке. Отрешение президента от должности возможно как чисто парламентским способом (например, в США), так и ком-
1 Шкабардня М.С. Россия. XX век. М.: Совершенно секретно, 2015. С. 297.
2 Конституция Датского Королевства от 5 июня 1953 г. URL: http:// worldconstitutions.ru/?p=152.
3 Непал: история падения монархии. Справка. URL: http://ria.ru/spravka/20080528/ 108723861.html.
4 Конституция Итальянской Республики от 22 декабря 1947 г. URL: http:// constitutions.ru/?p=262.
бинированным образом (например, во Франции). В некоторых странах, например, в Германии, парламент может выступать только инициатором привлечения к ответственности главы государства. В странах англо-саксонской правовой системы особая процедура привлечения к судебной ответственности главы государства получила наименование «импичмент».
Следует также заметить, что в разных странах сочетание элементов политической (отрешение от занимаемой должности) и юридической (привлечение к какому-либо виду юридической ответственности) ответственности определяется по-разному. Так, во Франции одновременно с импичментом президента могут привлечь к уголовной ответственности, в ФРГ привлечение к уголовной ответственности возможно только после отрешения, но не обязательно, а в Чехии лицо вообще не может быть привлечено к уголовной ответственности за деяния, совершённые в период исполнения президентских полномочий1.
В ФРГ бундестаг или бундесрат могут возбудить перед федеральным Конституционным судом обвинение против федерального президента в умышленном нарушении им Основного закона или другого федерального закона (ст. 61 Основного закона ФРГ)2.
Основной закон Венгрии предусматривает возможность отрешения президента республики от должности, если он при исполнении своих обязанностей нарушит Конституцию или любой другой закон, а также намеренно совершит преступление (ст. 13)3.
Большинство конституций пошло по принципу, что для существования конституционного деликта достаточно совершения деяния, хотя бы оно и не повлекло никаких последствий. Согласно Конституции Греции, вне зависимости от последствий в какой бы то ни было форме запрещаются выступления судебных чиновников, военнослужащих, представителей органов безопасности и государственных служащих в поддержку политических партий (ст. 29)4.
Обстоятельства совершения конституционного деликта связаны, как правило, с такими характеристиками деяния, как неоднократность, систематичность, повторность и время. Для целей Конституционного акта Дании важна такая характеристика способа совершения правонарушения, как насилие, применяемое общественными объединениями, для достижения своих целей (разд. 78)5.
Мамаева А.Ю. Конституционно-правовой анализ применения института ответственности в отношении главы государства // Проблемы обеспечения, реализации, защиты конституционных прав и свобод человека. 2014. № 3. С. 116.
2 Basic Law for the Federal Republic of Germany, 1949. URL: https://www. btg-bestellservice.de/ pdf/80201000.pdf (дата обращения: 01.01.2017).
3 The Fundamental Law of Hungary. 2011. URL: http://www.kormany.hu/ download/a/1c/11000/The %20New %20Fundamental %20Law %20of %20 Hungary.pdf.
4 The Constitution of Greece. 1975. URL: http://www.wipo.int/wipolex/ru/ text.jsp?file_id=182913.
5 The Constitutional Act of Denmark. 1953. URL: http://www.wipo.int/ wipolex/fr/text.jsp?file id=341212
И щенко А.А.
« Конституционная ответственность органов... 3/2017 39
Конституционно-правовые санкции, предусмотренные за нарушения конституционно-правовых норм, обширны и в значительной мере отражают социальную ценность охраняемых общественных отношений. Встречаются такие виды наказаний, как отрешение от должности, лишение мандата, роспуск представительного органа, ограничение или лишение отдельных политических прав, признание поведения неконституционным и проч.
В Швеции риксдаг может своим постановлением лишить короля престола, если последний в течение шести месяцев подряд не выполнял свои обязанности (§ 5 гл. 5 Конституции Швеции)1.
Как видим, институт конституционно-правовой ответственности является довольно действенным инструментом охраны Конституции, обеспечения конституционного порядка и стабильности государства, что определяется соответствующими правовыми нормами, регламентирующими в современных государствах конституционно-правовую ответственность глав государств и их регионов.
В Конституции РФ в качестве основания конституционного строя России определён принцип народного суверенитета, центральное место в котором занимает народовластие, реализуемое как непосредственно, так и опосредованно.
Главная суверенная воля народа, народное представительство, ответственность должностных лиц и депутатов перед народом являются составляющими народного суверенитета. Отсутствие хотя бы одного из элементов сводит на нет конституционный принцип суверенитета народа.
Президент РФ, депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, как субъекты конституционно-правовых отношений, являющиеся в рамках их первичного конституционно-правового статуса выборными лицами, а также члены Правительства РФ, относящиеся к категории должностных лиц, в силу природы происхождения своей власти, должны являться непосредственными проводниками общей воли народа2.
Кроме того, конституционная ответственность указанных субъектов выступает обязательной предпосылкой существования суверенитета народа.
Рассматривая институциональный характер конституционного права, В.А. Виноградов подчёркивает, что конституционная ответственность наступает на основе норм Конституции РФ и федеральных конституционных законов, устанавливается и другими источниками конституционного права, к которым относятся федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и подзаконные акты3.
1 The Constitution of Sweden (The Riksdag Act). 1974. URL: http://www. riksdagen.se/en/Documents-and-laws/Laws/The-Constitution.
2 Савоськин А.В., Карасев А.Т. Конституционно-правовой статус депутата в Российской Федерации: теоретический и практический аспекты. Екатеринбург: Изд-во УИЭУиП, 2011.
3 Виноградов В.А. Проблемы охраны (защиты) Конституции Российской Федерации и конституционно-правовая ответственность // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 4. С. 2.
По мнению автора, вопросы реализации конституционно-правовой ответственности выборных и должностных лиц органов государственной власти имеют определенные упущения в законодательных актах, что в свою очередь позволяет сделать следующие выводы.
В РФ неприкосновенность главы государства является безусловной. Единственный способ лишения неприкосновенности Президента - это отстранение его от должности Советом Федерации, исходя из установленной конституционной процедуры. Отсюда следует, что данный усложнённый механизм рассматриваемой процедуры делает её практически невозможной. Актуально в качестве причин отстранения от должностных обязанностей главы государства, прописать полное или частичное неисполнение главой своих прямых конституционных обязанностей.
Практический смысл признания отмены неконституционных актов главы мерой конституционной ответственности заключается не только в исключении из правового оборота данного акта, но и в применении к главе государства, позволившему нормотворчество вне неконституционных рамок, санкций в виде лишения должностных полномочий.
Также, по мнению автора, повышению качества законодательной деятельности Государственной Думы и исполнения должностных обязанностей её членов, может содействовать проведение гражданами Российской Федерации голосования по вопросу оценки результатов работы Государственной Думы в целом и её депутатов в частности.
Исходя из конституционных особенностей, влияние граждан России на представителей депутатского корпуса ограничено выборами. В этой связи оправданной, является необходимость воссоздания системы отзывов о депутатах. Данная мера конституционно-правовой ответственности в свою очередь должна рассматриваться с практической точки зрения.
Депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации не имеют реальных возможностей для привлечения правительства к конституционной ответственности. Конституционно-правовая ответственность членов правительства полностью определена властью президента страны. Является насущной необходимостью расширение полномочий Государственной Думы путём предоставления ей возможности отстранения от должности членов Правительства в случае неправомерного исполнения своих обязанностей1.
В качестве иллюстрации можно привести пример трёх попыток привлечения главы Российского государства к ответственности, но ни одна из них не была реализована даже частично. Как указывалось выше, процедура импичмента была запущена трижды: в марте и сентябре 1993 г. и в мае 1998 г.
1 Галицков В. А., Крысанов А. В. Конституционно-правовая ответственность депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ в условиях реформирования избирательного законодательства // Конституционно-правовые основы обеспечения национальной безопасности в России: сборник научных трудов. Екатеринбург: Изд-во Урал. юрид. ин-та МВД России, 2014. Вып. 2. С. 40-47.
И щенко А.А.
« Конституционная ответственность органов... 3/2017 41
В марте 1993 году поводом для запуска процедуры импичмента послужили действия президента, связанные с заявлением 20.03.1993 по телевидению о приостановке действия Конституции и введения «особого порядка управления страной», которые 23.03.1993 Конституционным судом были признаны неконституционными. Однако к моменту начала проведения процедуры импичмента появился настоящий текст указа, который не содержал грубых нарушений Конституции и попытка импичмента не увенчалась успехом.
Вторая процедура проведения импичмента состоялась уже через несколько месяцев. Во время политического кризиса в сентябре 1993 г. Б.Н. Ельцин выпустил известный указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», предписывающий Съезду народных депутатов и Верховному Совету Российской Федерации прекратить свою деятельность и вводящий временную систему органов государственной власти, признанный неконституционным. С этого момента де-юре деятельность Б.Н. Ельцина в качестве президента прекращалась, хотя де-факто Б.Н. Ельцин сохранил власть, а решение Х (чрезвычайного) Съезда Верховного Совета не было реализовано.
Третья попытка проведения процедуры импичмента была инициирована 12.05.1998 на заседании фракции КПРФ. На следующий день было собранно 177 подписей за начало проведения процедуры. 19.06.1998 создана специальная комиссия.
В феврале 1999 г. комиссия завершила подготовку заключения по 5 пунктам обвинений:
1) Беловежские соглашения;
2) разгон Верховного Совета (расстрел Белого Дома в 1993 году);
3) развязывание войны в Чечне;
4) ослабление обороноспособности и безопасности страны;
5) геноцид русского народа.
15.05.1999 руководитель фракции КПРФ в выступлении на заседании Государственной Думы по вопросу о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации поблагодарил специальную комиссию, которая почти год работала над обвинительным заключением, поблагодарил всех депутатов и экспертов, принимавших участие в данной работе, и проделавших поистине титанический труд по сбору и систематизации доказательных материалов. В его докладе были подведены итоги расследования, которые в значительной степени подтверждали начальные обвинения и даже были предъявлены новые обвинения1.
Несмотря на веские доводы и доказательства специальной комиссии, в результате голосования обвинение ни по одному пункту не набрало достаточного числа голосов депутатов, а первый же указ второго Президента России В.В. Путина закрепил гарантии неприкосновенности для Б.Н. Ельцина и его семьи.
1 Зюганов Г. А. На службе народу. М.: Изд-во Государственной Думы, 2014. С. 21-25.
Из выше сказанного напрашиваются выводы о длительности пути современной России до настоящего гражданского и правового общества, демократического государства.
По мнению автора, конституционная ответственность органов государственной власти в РФ определяется неизбежным наступлением отрицательных результатов, определённых в установленной законом конституционно-правовой форме, по отношению к должностному лицу в случае совершения им конституционного правонарушения.
Нормативное регулирование проблемных мест в системе конституционно-правовой ответственности государственных органов, посредством предложенных рекомендаций позволит в значительной мере стабилизировать эффективность государственного управления, так как упущения в законодательстве приводят к неэффективным действиям власти Российской Федерации, что в свою очередь негативно сказывается на управлении государством в целом.
Библиографический список
1. Алексеев А. С. Безответственность монарха и ответственность правительства. М., 1907.
2. Виноградов В.А. Проблемы охраны (защиты) Конституции Российской Федерации и конституционно-правовая ответственность // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 4.
3. Галицков В.А. Конституционно-правовая характеристика Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Екатеринбург: Уральский юрид. ин-т МВД России, 2012.
4. Зюганов Г. А. На службе народу. М.: Изд-во Государственной Думы, 2014.
5. Исаков А. С. Конституционно-правовая ответственность глав государств // Сборник научных трудов по материалам международного научно-практического круглого стола / отв. ред. Н.Н. Кулешова. М., 2016.
6. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ).
7. Мамаева А. Ю. Конституционно-правовой анализ применения института ответственности в отношении главы государства // Проблемы обеспечения, реализации, защиты конституционных прав и свобод человека. 2014. № 3.
8. Савоськин А.В., Карасев А.Т. Конституционно-правовой статус депутата в Российской Федерации: теоретический и практический аспекты. Екатеринбург: Изд-во УИЭУиП. 2011.
9. Шкабардня М. С. Россия. XX век. М.: Совершенно секретно, 2015.
