CC BY
854
УДК 342 ББК 67.400 Д 43
С.Г. Дзыбова
Институт конституционно-правовой ответственности в современных правовых системах: сравнительно-правовой анализ
(Рецензирована)
Аннотация:
В статье исследуются особенности конституционно-правовой ответственности на современном этапе развития государственности на основе законодательства ряда ведущих стран мира, в том числе и Российской Федерации. Делается вывод о том, что конституционно-правовая ответственность является особым видом юридической ответственности: обладая всеми свойствами юридической ответственности, она, вместе с тем, отличается особым субъектным составом, применяемыми санкциями, носит по преимуществу политический характер и выполняет скорее профилактическую функцию.
Ключевые слова:
Конституция, ответственность, санкции, парламент, президент, правительство, роспуск, импичмент, отставка
Конституционно-правовая ответственность - особый вид юридической ответственности, используемый в исключительных, предусмотренных нормами конституционного права случаях. Трудно не согласиться с мнением многих авторов, что ответственность в конституционном праве есть ответственность государственных органов и должностных лиц за нарушения конституционно-правовых норм[1, с.295]. Однако она не может применяться всегда, когда речь идет о нарушениях конституционноправовых отношений, поскольку в этом нет необходимости. Ее основное назначение - защита Конституции и других конституционно-правовых норм присущими ей средствами.
Конституционная ответственность распространяется на определенный круг субъектов. В юридической литературе высказано мнение, что этот круг достаточно широк, поскольку соблюдать Конституцию обязаны органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения. Самостоятельным субъектом выступает государство в целом. Так ст. 2 Конституции РФ устанавливает в качестве обязанности государства признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина. Государство является субъектом конституционной ответственности и в случае возмещения вреда, причиненного лицу незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.
В Российской Федерации субъектами конституционной ответственности являются: Президент РФ; Федеральное Собрание;
Правительство РФ; Верховный Суд РФ; Высший Арбитражный Суд РФ; Конституционный Суд РФ; органы местного самоуправления; общественные объединения; граждане; должностные лица. Аналогично решается данный вопрос и в других странах (США, Франция, Италия),
Основными формами конституционно-правовой ответственности являются роспуск парламента или досрочный отзыв депутата, вето Президента на принятые парламентом законы, отрешение от должности президента, отставка правительства или отдельного министра и др. Рассмотрим механизм реализации этих форм, применяемый в современных странах.
Право досрочного отзыва депутата (иного представителя, избранного должностного лица) - это досрочное прекращение мандата лица путем голосования избравших его граждан или избравшего его органа (последнее бывает крайне редко, например, при многостепенных выборах в Китае). Оно обычно связывается с опытом тоталитарных социалистических государств. Это право отстаивал В.И. Ленин, считая его выражением подлинного демократизма. Оно было включено в первую и последующие советские конституции, в конституции других стран социализма. Однако это право возникло задолго до образования социалистических государств. Правда, до возникновения социалистических государств оно применялось только на местном уровне и на уровне субъектов федерации (например, в США). Распространение этого права избирателей по отношению к депутатам общегосударственного парламента в капиталистических странах категорически отвергалось, как отвергается и сейчас, в том числе в самых демократических государствах.
Право отзыва дает возможность избирателям осуществлять
действенный контроль за своими избранниками. В странах тоталитарного социализма оно связывается с императивным мандатом депутата, с наказами избирателей. Наказы принимаются на общих собраниях избирателей
(граждан, других избирательных единиц, например производственных коллективов, нижестоящих представительных органов в Китае при
выдвижении кандидата) и становятся обязательными при утверждении их представительным органом, в состав которого входит избранный депутат. Предусматривается, что депутат, не выполняющий наказы избирателей, может быть отозван ими в соответствии с установленной законом
процедурой. Вопрос об отзыве может быть поставлен лишь по инициативе определенного числа избирателей (обычно 25%, в Японии - 20% при отзыве депутата местного совета) [3, с.376]. Решение принимается в том же порядке, в каком депутат избирался, но, как правило, тайным голосованием. В некоторых странах решение избирателей, принятое большинством избирателей данного депутата, имеет решающее значение, в других - оно рассматривается тем представительным органом, в состав которого входит депутат. Решение принимается этим представительным органом. Оценка
выполнения наказов избирателей осуществляется с учетом того, зависело или не зависело такое выполнение от личной деятельности депутата (в подавляющем большинстве стран наказов, в том числе и депутатам местных органов, не существует, и отзыв зависит от оценки деятельности депутата, других обстоятельств).
В демократических странах отзыв парламентария не предусмотрен. Считается, что член парламента имеет свободный мандат. Он рассматривается как представитель всей нации (народа), общегосударственного корпуса избирателей, а не своего избирательного округа. Поэтому избиратели округа не могут давать ему обязательных наказов и не могут досрочно отзывать его, а отзыв одного депутата путем голосования избирателей всей страны (поскольку парламентарий -представитель всего народа) был бы явно нецелесообразным и не соответствовал бы порядку его избрания.
Отсутствие права отзыва парламентария не означает всякое отсутствие контроля избирателей за его деятельностью. Депутаты парламента регулярно посещают свои избирательные округа (в России для этого выделяется особое время в период сессии парламента, но это может осуществляться и осуществляется также в другое время), информируют население о своей работе, о деятельности законодательного органа.
Депутат может быть лишен мандата тем представительным органом, в состав которого он входит (например, за порочащие проступки, за систематическое неучастие в работе парламента). В России в 1996 г., таким образом, был лишен мандата депутат Государственной Думы С. Мавроди, руководитель скандальной финансовой пирамиды «МММ» [2, с.14]. Под давлением прессы, общественного мнения депутат или иное избранное гражданами должностное лицо бывает вынужден уйти в отставку, что тоже является результатом контроля избирателей. Кроме того, считается, что провинившийся депутат будет наказан на следующих выборах: его
кандидатура не будет выдвинута партией или поддержана избирателями, не соберет необходимого числа подписей для поддержки или необходимого числа голосов на выборах.
Еще одной формой конституционно-правовой ответственности парламента является отлагательное право президента (главы государства) при поспешных решениях парламента. Во многих странах (США, Германия, Франция, Мексика, Российская Федерация и др.) президент подписывает и обнародует принятые парламентом законы. При этом он может подписать закон, а может отказаться это сделать, применив право вето. Этого в некоторых странах не бывает, хотя и по разным причинам. В тех развивающихся странах, где монарх обладает реальной властью, подписание закона становится формальностью: без предварительного согласия монарха в Иордании или Марокко парламент не осмелится принять закон. Это формальность имеет место также в парламентской монархии и парламентской республике, где глава государства действует по совету правительства, а правительство - это лидеры партии (партий) большинства в
парламенте. Президенты Италии и ФРГ за последние полвека использовали право вето лишь по техническим причинам (со ссылкой на технические причины, а не существо дела, хотя в виду имелось именно последнее, когда Президент Италии применил в 1998 г. вето по отношению к закону о государственном финансировании политических партий) [4, с.149]. Право вето главы государства имеет важное значение лишь в президентской и полупрезидентской республиках и обычно применяется в условиях, когда президент и большинство в парламенте принадлежат к разным партиям. При таких формах правления президент применяет вето довольно часто: со времени принятия конституции США (1787) в этой стране президентское вето применялось более 1300 раз, в полупрезидентской республике Франции с 1958 г. оно применялось приблизительно один раз в три с половиной года. В России после принятия Конституции 1993 г. Президент Б.Н. Ельцин применял вето в массовом порядке. Только в 1997 г., как это указано в послании Президента России Федеральному Собранию 1998 г., из 277 законов, переданных на подпись Президента, 86 было отклонено. Преодолеть право вето можно либо путем вторичного принятия закона абсолютным большинством парламента в каждой из палат на раздельных заседаниях (Чехия); либо таким же большинством на совместном заседании палат (Бразилия), причем в этом случае нужно учесть большое, а то и двух, -четырехкратное численное превосходство нижней палаты; либо квалифицированным большинством каждой из палат на раздельных заседаниях (Россия).
Практика свидетельствует, что нередко президентское вето преодолеть трудно, особенно при двухпартийной системе, да еще когда вследствие этого в парламенте разница между численностью представителей правящей партии и оппозиции сравнительно небольшая и требуемых 2/3 может не набраться. В США из 1300 случаев применения президентского вето оно было преодолено только в 63 (правда, следует учитывать, что использовалось и «карманное вето», когда у парламента вследствие закрытия сессии не было возможности преодолеть президентское вето) [6, с.94].
Президент как глава государства также несет ответственность за свои действия. Он отвечает за государственную измену, взяточничество, совершение других тяжких преступлений. Формы ответственности могут быть неодинаковыми. Во-первых, возможен импичмент. По существу, это политическая ответственность перед парламентом.
Импичмент (от англ. impeachment - порицание) - это предусмотренный конституционным законодательством ряда стран (как республиканских, например США, так и монархических, например Великобритания, Япония) особый порядок (процедура) привлечения к ответственности высших должностных лиц в государстве и судебного рассмотрения их дел по обвинению в нарушении конституции и совершении преступлений. Обычно нижняя палата парламента выдвигает обвинение, а верхняя палата решает в судебном порядке вопрос о виновности или невиновности. В ряде случаев обвинение выдвигают обе палаты парламента (например, во Франции) или
любая из них (например, в ФРГ), а вопрос о виновности или невиновности решают конституционный (в ФРГ - Федеральный Конституционный суд) или верховный суд (во Франции - Высокий суд правосудия) [3, с.411].
Импичмент заключается в парламентском суде над президентом, но ответственность его заключается только в смещении с должности в случае установления вины. В дальнейшем судить президента за преступление будет суд общей юрисдикции как обычного гражданина. В этом случае обычно обвинение против президента возбуждает нижняя палата, а судит - верхняя (США, Россия). Если парламент однопалатный, то оба эти действия совершает одна палата, но решение об отрешении президента от должности (второе решение) принимается особенно высоким процентом голосов (3/4 на Украине). В России импичмент Конституцией крайне усложнен. Требуется создание особой комиссии, обязательно участие Конституционного и Верховного Суда, установлен определенный период (3 месяца) для принятия решения. Если срок истек, импичмент считается несостоявшимся.
Вообще импичмент применяется на практике достаточно редко. Тем не менее можно напомнить о том, что в США в 1974 г. президент Р. Никсон был вынужден уйти в отставку под угрозой применения импичмента в связи с так называемым уотергейтским делом, а в 1998-1999 гг. проходила процедура импичмента президента Б. Клинтона в связи с «делом Левински». Но в Сенате республиканские обвинители не смогли набрать необходимое (2/3 присутствующих) число голосов, и президент остался на своем посту [6, с.99]. Проходили импичменты и в Бразилии в 1992 г. (но президент ушел в отставку, не ожидая решения), и в Венесуэле в 1993 г. Неудачной была попытка импичмента Президента в России в 1993 г.
Во-вторых, возможно предание президента суду Конституционного суда. В этом случае речь идет опять-таки только об отрешении от должности, уголовное же наказание затем установит суд общей юрисдикции (Италия, Венгрия, Болгария). Предает президента суду Конституционного суда опять-таки парламент. В-третьих, по постановлению парламента президента может судить особого рода суд, создаваемый только для этой цели. Таков Высокий суд правосудия во Франции, созданный в 1995 г. Он рассматривает обвинение президента в государственной измене, хотя таких дел еще не было. В-четвертых, президент может быть смещен на основе решения общегосударственного референдума. Эта возможность предусматривается в Австрии, Исландии, но не применялась, в Азербайджане она Конституцией не предусматривалась, но была применена для смещения президента А. Эльчибея в 90-х гг. В-пятых, президент может быть смещен с должности парламентом, например в Словакии, за действия, направленные против демократического строя, целостности государства большинством в 3/5 голосов. В Румынии, Азербайджане такое решение принимается большинством всего состава парламента, но затем выносится на референдум, который принимает окончательное решение [9, с.285].
Кроме того, имелись случаи добровольной (Чехия) и вынужденной отставки президента (США, Югославия, Азербайджан и др.). В 1991 г. в
связи с распадом СССР был вынужден уйти в отставку Президент СССР М.С. Горбачев.
Таким образом, досрочное прекращение выполнения своих обязанностей президентом по причине невозможности их выполнения может иметь место как по личному заявлению президента, так и помимо него, но при этом соответствующий орган (парламент, суд или специальная коллегия) должен установить такую невозможность и ее постоянный характер. Ушедший со своего поста президент лишается части своих привилегий, но частично может сохранять их или получать другие. В некоторых странах бывшие президенты становятся сенаторами (например, в Италии), членами конституционного совета (например, во Франции).
Наряду с президентом во многих странах есть вице-президент. Он избирается обычно в паре с президентом (при едином голосовании избирателей) либо в редких случаях назначается президентом (Египет). Иногда президент назначает двух и даже трех вице-президентов (первого вице-президента, второго вице-президента и т.д.). Это, однако, бывает лишь в странах Востока. Вице-президент самостоятельных полномочий по управлению государством не имеет. Он обычно выполняет поручения президента и замещает его при необходимости.
Вместе с тем, хотя и редко, возникают противоречия между президентом и вице-президентом. Обычно в этом случае последний уходит в отставку, но в России в 1993 г. вице-президент А. Руцкой был смещен президентом Б. Ельциным, а впоследствии Конституцией 1993 г. должность вице-президента в России была упразднена. Во избежание таких коллизий в Болгарской конституции 1991 г. записано, что вице-президент должен следовать политике президента [5, с.328].
За свою деятельность правительство так же несет ответственность: политическую, гражданскую и уголовную (речь идет об ответственности при исполнении служебных обязанностей, за другие, общеуголовные преступления, проступки, правонарушения члены правительства несут ответственность как обычные граждане в соответствии с законом). Политическая ответственность правительства или отдельных министров состоит в том, что они обязаны уйти в отставку при выражении вотума недоверия, резолюции порицания и т.п. При солидарной ответственности уходит в отставку весь кабинет, при индивидуальной - только тот министр, которому выражено недоверие. Вопрос о том, какая форма ответственности будет применена, в одних странах решает сам кабинет (в Великобритании), в других - парламент (в Италии).
Гражданская ответственность означает возмещение ущерба, причиненного гражданам и юридическим лицам в результате деятельности правительства или министров, если при этом были нарушены законы. Возмещение осуществляется по решению суда в результате обращения потерпевшего в суд с гражданским иском. Наконец, существует и уголовная ответственность правительства, его членов за нарушение законов при исполнении служебных обязанностей. Во многих случаях ее формы
аналогичны ответственности президента (импичмент, суд, осуществляемые одной из палат парламента, особый суд, специально образуемый парламентом, процесс, проводимый в конституционном суде). Уголовная ответственность всего состава правительства применялась в некоторых странах Африки (Сомали, Экваториальной Гвинее и др.), правда, лишь после военного переворота и свержения этого правительства. Члены правительства в Италии, Японии подвергались уголовной ответственности за взяточничество и за неуплату налогов.
Правительство несет коллективную ответственность перед Парламентом. Коллективная ответственность предполагает уход Правительства во главе с премьер-министром в отставку при вотуме недоверия, являющемся актом неодобрения палатой общей политики Правительства. Кроме того, Парламент может проголосовать против политики в определенных областях или отдельных мер, предложенных Правительством. В этом случае оппозицией предлагается резолюция порицания, которая вносится довольно часто. Она может быть принята, если часть депутатов от правящей партии проголосует вместе с оппозицией. Вотум недоверия, вынесенный в отношении одного министра, как правило, рассматривается как отказ в доверии Правительству в целом.
Отказ Правительству в доверии, равно как и резолюция порицания, является важнейшим контрольным средством воздействия Парламента на политику Правительства.
Индивидуальная ответственность министров также признается в некоторых странах. В Великобритании исторической традицией является такая форма индивидуальной ответственности перед Парламентом министров, традиционно рассматриваемых в качестве «слуг Короны», как импичмент. Это - специальная процедура, в соответствии с которой дела должностных лиц Короны об отставке решались в Палате общин, а затем в Палате лордов как судебной инстанции с соблюдением особой процедуры. В настоящее время этот институт утратил практическое значение. Индивидуальная политическая ответственность члена Правительства диктует необходимость его ухода в отставку в случае вынесения Палатой общин вотума недоверия в отношении данного лица [8, с.243].
Парламентская ответственность министра предполагает его ответственность за все действия подчиненных ему должностных лиц. Он ответственен как за ошибки вверенного ему аппарата, так и за действия чиновников, противоречащие его указаниям. Министр обязан согласовывать свою деятельность с политикой Правительства в целом. Если же он не согласен с правительственным курсом, то должен уйти в отставку добровольно.
Таким образом, институт политической ответственности министров и Правительства перед Парламентом представляет собой важнейший инструмент парламентского контроля.
Правительство очень часто несет солидарную ответственность либо перед главой государства, либо перед парламентом, либо перед тем и другим.
Первое характерно для президентских республик, абсолютных и дуалистических монархий; второе - для парламентских республик и парламентских монархий; третье - для полупрезидентских республик. Солидарная ответственность правительства означает, что при неодобрении его политики или деятельности его отдельных членов, уходят в отставку все члены правительства. Конкретными формами выражения такого неодобрения со стороны парламента является обычно вынесение им вотума недоверия и отказ в доверии, а со стороны главы государства - увольнение им правительства в отставку. Но политическая ответственность может носить и индивидуальный характер, когда в отставку уходит только тот член правительства, которому выражено недоверие или неодобрение. В ряде стран имеет место как солидарная, так и индивидуальная политическая ответственность. В Конституции Италии (ст. 95), например, говорится, что «министры коллегиально ответственны за действия Совета министров, индивидуально - за действия своих ведомств» [4, с.21]. Члены правительства в парламентарных республиках и парламентарных монархиях несут политическую ответственность и перед премьер-министром, а в президентских республиках - перед президентом, которые имеют право потребовать от каждого из них ухода в отставку.
В последние годы в связи с коренной демократизацией государственного строя в России получила распространение
ответственность государства перед гражданами за совершенные в прошлом массовые нарушения законности. Например, Законом «О реабилитации жертв политических репрессий» от 18 октября 1991 г. были реабилитированы и восстановлены в правах миллионы граждан, пострадавших в годы тоталитарного режима, этим гражданам выплачивалась из бюджета посильная компенсация. Специальным парламентским постановлением в 1991 г. были признаны незаконными и преступными репрессивные акты против народов, подвергшихся насильственному переселению, и приняты меры по обеспечению их прав. Подобного рода правовые акты устанавливают принципиально новые отношения между гражданами и государством. Теперь признается, что правонарушения могут совершать не только граждане и не только отдельные государственные органы, но и государство в целом. И тогда наступает ответственность государства за свои действия. Это, разумеется, относится к далекому прошлому, к тоталитарному государству, и ответственность, к сожалению, уже не может быть распространена на виновных должностных лиц. Однако важно, чтобы демократическое правовое государство теоретически предусматривало возможность такой ответственности как своеобразную превентивную меру против поползновений антидемократических сил.
Другая форма ответственности государства перед своими гражданами связана с правом граждан обжаловать в суд решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ст. 46
Конституции РФ). Подобная практика имеет место и в других странах (Италия, Германия, Франция и др.).
Подводя итог, хотелось бы отметить, что конституционная ответственность носит по преимуществу политический характер. Только в определенных случаях эта ответственность требует наличия вины того или иного должностного лица, которая должна устанавливаться с соблюдением законных процессуальных правил. Поэтому конституционная ответственность часто выполняет скорее профилактическую функцию.
Примечания:
1. Баглай М.В., Туманов В.А Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998.
2. Башаев З.Ш. Конституционно-правовая ответственность за нарушения избирательного права // Современные гуманитарные исследования. 2006. № 1.
3. Енгибарян Р.В. Сравнительное конституционное право. Ростов н/Д, 2007.
4. Италия: Конституция и законодательные акты. М., 1988.
5. Конституции государств Европы: в 3 т. Т. 2. М., 2001.
6. Конституционное право США. Основные институты / под ред. М.Ф. Чудакова. М., 2003.
7. Мишин А.А. Конституционное право зарубежных стран. М., 1999.
8. Романов А.К. Правовая система Англии. М., 2000.
Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1999.
