CC BY
486
СРАВНИТЕЛЬНЫЕ ЭКОНОМИКОПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ
ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ И США
DOI: http://dx.doi.org/10.14420/ru.2014.1.5
Чепус Алексей Викторович, кандидат юридических наук, докторант, доцент кафедры конституционного права Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, e-mail: [email protected].
Аннотация. В статье проводится анализ института юридической
ответственности исполнительной власти в двух правовых системах - России и США. Подробно исследуется конституционные основы организации и деятельности исполнительной власти в США, особо уделяется внимание практике функционирования Кабинета министров и Президента США и той ответственности, которую несут высшие должностные лица, входящие в состав исполнительной власти в США. В статье также рассматриваются сущность, правовые элементы, механизм реализации правительственной ответственности в России. Проводится сравнение применения мер юридической ответственности в России и США. Излагается авторское видение на проблемы ответственности Правительства РФ и Кабинета министров в США как перед Президентом, так и перед парламентом. В статье уделено внимание и концептуальным положениям теории юридической ответственности, приводятся разнообразные точки зрения на проблему реализации юридической ответственности России и США.
Ключевые слова: юридическая ответственность, Конституция России, Свод законов США, Правительство России, Президент, Кабинет министров США, исполнительная власть, Конгресс, Сенат США, Парламент России, вице-президент, полномочия и функции исполнительной власти, импичмент высших должностных лиц, Моника Левински.
Центральное место в системе исполнительной власти в любом государстве занимает правительство. Исключением не являются и США. Однако по Конституции США понятие Правительства не существует, а речь идет о «высших должностных лицах департаментов исполнительной власти». Место, занимаемое правительством в системе исполнительной власти, объясняется выбранной моделью организации. В США, а также в ряде стран Латинской Америки (Аргентине, Боливии, Бразилии, Венесуэле, Чили, Эквадоре, Мексике) правительство как самостоятельный орган отсутствует такую модель в зарубежной литературе называют «президентской». В США главе государства принадлежит исполнительная власть, а назначение министров (секретарей) осуществляется исключительно президентом, однако все кандидатуры министров подлежат обязательному утверждению Сенатом.
В России же наоборот. Согласно части 1 статьи 110 Конституции РФ исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации, которое состоит из председателя, заместителей председателя и федеральных министров. Однако различия между исполнительной властью в России и США не заключается только в этом, есть и другие отличительные черты исполнительной власти в двух государствах. Остановимся на них более подробно.
Нормативную основу деятельности исполнительной власти, которую в целом олицетворяет президент США, составляет Свод законов США (титул 3 «Президент» и титул 5 «Организация Кабинета и государственной службы»). Единственным носителем полномочий исполнительной власти на уровне федерации конституция объявляет Президента США (разд. 1 ст. II). Никакие коллегиальные органы исполнительно-правительственного типа высшим законом страны не упомянуты. Кроме того, Правительство в собственном смысле слова - как высший орган исполнительной власти - в США не существует ни по какому другому закону. Соединенные Штаты Америки, по мнению А.А. Мишина, относятся к той небольшой группе государств, в которых правительство как коллегиальный орган исполнительной власти конституцией не признается1. Однако в совокупности федеральные исполнительные органы и их руководители называются объединяющим понятием «администрация президента» или «кабинет», деятельность которой аналогична и по составу, и по функциям органам правительственного типа.
Термин «администрация президента» в США был введен для обозначения штата помощников президента. В данном случае президентской администрацией именуются члены Кабинета и сотрудники исполнительного управления президента. Именно эти органы в совокупности осуществляют
1 Миниш А.А. Принцип разделения властей в конституционной системе США. - М.: Наука, 1984.
- С. 89.
функции, которые в других странах возлагаются на правительства1.
Полномочия и функции, возложенные на исполнительную власть, в США реализуются исключительно через Президента США. Полномочия Кабинета и его функции до сих пор не содержатся ни в Своде законов США, ни в Своде федеральных предписаний. Несмотря на это, Кабинет вошел в президентскую власть ее неотъемлемой частью2. Кроме того, Кабинет лишен каких бы то ни было организационных и распорядительных полномочий, а в основном реализует координационные и консультативные функции в работе Президента США. Считается, что Кабинет, во-первых, помогает Президенту координировать деятельность бюрократии, дает ей политические ориентиры и контролирует ее, а во-вторых, обеспечивает связь президентской власти с представителями социальных, политических и экономических структур3.
Основной функцией, возложенной на Кабинет, является участие в работе по решению задач по обеспечению преемственности должности Президента США. Так, наиболее близкие к главе государства официальные должностные лица, входящие в Кабинет, могут удостоверять неспособность Президента США исполнять свои обязанности. В соответствии с разделом 4 XXV поправки к Конституции США, вице-президент и большинство высших должностных лиц исполнительных департаментов могут представлять председателю Сената и спикеру палаты представителей письменное заявление о том, что Президент не в состоянии по состоянию здоровья или какой-либо иной причине исполнять свои должностные обязанности. В случае принятия такого заявления Сенатом вице-президент должен незамедлительно принять на себя полномочия исполняющего обязанности Президента США.
Что касается участия Кабинета в законодательном процессе, то его полномочия в данной сфере практически сведены к нулю. Президент США не только определяет программу законодательной деятельности, но и жестко контролирует весь процесс законотворчества. Только по инициативе Президента подчиненные ему органы могут направить в Конгресс законопроект. В посланиях Президента США Конгрессу США определяется будущая программа законодательной работы на год, и в данной программе Кабинет никаким образом не участвует.
Вопросы бюджета и финансов в США в корне отличаются от российской практики. Формально по Конституции США Президент лишен каких-либо полномочий в этой сфере. Однако начиная с 1921 года подготовка бюджета, а впоследствии и наиболее крупных финансовых биллей была поручена в целом исполнительной власти, и фактически инициатива в данной области полностью перешла к Президенту. Но бюджет, который представляется как инициатива Президента, ежегодно разрабатывает Административное
1 Правительства в зарубежных странах / под ред. А.Н. Козырина, Е.К. Глушко. - М.: Ось-89, 2009.
- С. 49.
2 Там же. - С. 50.
3 Там же. - С. 55.
и бюджетное управление (АБУ) с учетом оценки результатов работы федеральных органов. Кроме того, Административное и бюджетное управление контролирует исполнение федерального бюджета и участвует в разработке налоговых программ. Все предложения в финансово-бюджетной политике, а также по налогам представляются только Президентом в Конгрессе США.
Вопросы внешней политики, а также войны и мира остаются в ведении Конгресса США. Без его санкций Президент может ввести войска и начать военные действия только для отражения внезапного нападения на страну и при чрезвычайном положении. В условиях чрезвычайного положения Президент обладает огромными полномочиями, реализация которых должна привести к восстановлению правопорядка, подавлению мятежей, обеспечению действий федеральных законов. Таким образом, Кабинет вообще не участвует в политике безопасности и вопросов войны, все решения остаются исключительно за Президентом и Конгрессом США.
Однако Президент может прибегать к советам и помощи ряда органов, входящих в Кабинет. Одним из таких органов является Совет национальной безопасности (СНБ), который дает Президенту рекомендации в вопросах обороны, безопасности, внешней разведки, иностранных дел. Возглавляет данный совет Президент США, постоянными членами данного совета являются вице-президент, государственный секретарь, секретари обороны и финансов, специальные помощники Президента по национальной безопасности. Другие официальные лица по мере необходимости приглашаются на заседания данного совета для консультаций.
Аналогом данного органа в России может выступать Совет безопасности Российской Федерации, который является конституционным органом при Президенте РФ, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Федерации в области обеспечения безопасности защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Как и в США, в России Совет безопасности возглавляет Президент РФ, в который входят председатель Правительства РФ, ряд руководителей федеральных министерств и служб силовой направленности.
В США Кабинет не имеет права издавать нормативные акты. Только Президент, осуществляя свои функции, издает исполнительные приказы, правила и положения, прокламации и планы реорганизации. Причем основная роль отведена исполнительным приказам. Они издаются на основе конституционных полномочий Президента либо на основе законов Президента США.
Сравнивая структуру Кабинета в США и Правительства РФ, следует указать, что в США какой-либо четкой структуры Кабинет не имеет. При Президенте США функционирует несколько советов: национальной
безопасности, по экономическим делам, по природным ресурсам, по безопасности, внутренней и внешней торговле и некоторые другие.
Председателем всех советов является Президент, но в каждом из них имеется вице-председатель или назначенный временный председатель, который и руководит работой совета и председательствует в его заседаниях в отсутствие Президента. В обязанности советов входит разработка основных направлений политики и консультирование Президента1.
Число лиц, входящих в Кабинет, - глав федеральных исполнительных департаментов Президент подбирает по собственному усмотрению, причем назначение каждого руководителя осуществляется Президентом США лично, что аналогично сложившейся практике назначения министров и некоторых руководителей служб в России. Члены Кабинета могут находиться на своей должности до тех пор, пока это устраивает Президента. Причем Президент США чаще всего осуществляет перемещения в Кабинете во второй половине срока своих полномочий.
Заседания Кабинета проводится по мере необходимости, которую определяет Президент США. В Америке никаких норм о периодичности заседаний Кабинета не установлено, а повестка заседания, также всецело определяется Президентом. Президент США нечасто созывает Кабинет для решения сложных политических вопросов. Обычно он заранее определяет, какое решение следует юридически оформить, и проводит заседание кабинета, чтобы довести свою позицию до сведения государственного аппарата и общественности. С другой стороны, кабинет слишком мал для того, чтобы обеспечивать разработку политического курса2.
Теперь остановимся непосредственно на вопросах ответственности министров и секретарей перед Конгрессом и Сенатом США.
Оговоримся сразу: в США, Мексике, Бразилии, и других президентских республиках, куда можно отнести большинство государств Латинской Америки, отсутствует институт парламентского недоверия кабинету министров или правительству.
В США, а также в странах Латинской Америки формой парламентской ответственности высших должностных лицах департаментов исполнительной власти является импичмент, то есть процедура судебного или парламентского обвинения в совершении уголовного политического деликта, применяемого к чиновникам разного ранга вплоть до главы государства с целью дальнейшего отстранения от занимаемой должности. Возможно, по нашему мнению, об импичменте вести речь как о форме ответственности, выражаемой в недоверии, то есть данная процедура обладает всеми признаками конституционно-правовой ответственности и выступает как конституционная санкция. Как верно замечает М. Статкевичюс, «развитие института импичмента показало, что он становится формой конституционной (конституционно-правовой) ответственности. Правда,
1 Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. - М.: Юрид. лит., 1994. - С. 128.
2 Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. - М.: Юстицинформ, 2003.
конституции современных государств не определяют характера импичмента как конституционной ответственности - это объект теоретического исследования. Выводы исследователей о том, что импичмент есть форма конституционной ответственности, основаны на включении данного института в предмет регулирования конституций»1.
Импичмент как форма правительственной ответственности не имеет большого практического значения. В государствах с парламентарным и смешанным режимом государственного правления членов правительства проще лишить должности в порядке парламентского вотума недоверия или дискреционным решением главы государства, нежели путем многослойной процедуры импичмента. Даже в президентских республиках импичмент министра - редчайшее явление. В Соединенных Штатах Америки, например, за всю историю государства только один министр был привлечен к процедуре импичмента2. Импичмент в США также применялся несколько раз к судьям и чиновникам более низкого уровня. Всего в истории США Сенатом были отрешены от должности 7 судей, а выдвигались обвинения в отношении 11. Кроме того, в США импичмент может выноситься законодательными собраниями на уровне штатов в отношении должностных лиц этих штатов, что было сделано в отношении губернатора штата Иллинойс Рода Благоевича, который был уличен в получении взятки.
Следует, однако, заметить, что в США, Мексике, Бразилии нет четких законодательных критериев, а вместе с тем и судебной практики для применения такой процедуры, как импичмент. Однако процедура импичмента формально распространяется не только на членов Кабинета министров США, но и практически на всех гражданских федеральных служащих, судей, в том числе министров, за нарушение Конституции и других законов. Данная ситуация однако является редкой и в основном характерной чертой ответственности в США. Важно, отметить, что после отстранения от должности министра или иного должностного лица дальнейшее судебное преследование осуществляется на общих основаниях и не входит в систему конституционной ответственности, а относится к уголовной или гражданской. Поэтому составы уголовных правонарушений в Соединенных Штатах Америки, а также Мексике не включаются в основания наступления конституционной ответственности.
По Конституции США все гражданские должностные лица Соединенных Штатов могут быть отстранены от должности после осуждения в порядке импичмента за государственную измену, взяточничество или другие серьезные преступления и мисдиминоры (статья 2, раздел IV). Вместе с тем признаки государственной измены раскрываются в Конституции США. Таковыми является: ведение войны против США или присоединение к
1 Статкевичус М. Перспективы развития импичмента в современном демократическом государстве // Конституционное и муниципальное право. - 2004. - № 6. - С. 22.
2 См. Шеян А.Н. Институт правительственной ответственности в России: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2007. - С. 36.
врагам, оказание врагам помощи и поддержки, аналогично признаки взяточничества четко и однозначно определены в законах США. В отношении же «других серьезных преступлений» и «мисдиминоров» ясность отсутствует, хоть в уголовном законодательстве Америки мисдиминоры -это менее тяжкие преступления, караемые на срок до одного года. Однако «серьезные преступления» применяются как в отношении мисдиминоров, так и в отношении любых иных уголовных преступлений. Поэтому почти каждое деяние со стороны высших должностных лиц в США попадает под действие уголовного законодательства. Это порождает формальный повод со стороны парламента организовать процедуру импичмента любого должностного лица, входящего как в Кабинет министров, а также и самого Президента США, что было сделано в отношении Билла Клинтона в 19981999 годах по делу о лжесвидетельстве и препятствии правосудию в связи с историей Моники Левински.
Аналогичные процедуры отстранения от должности членов правительства или кабинета министров существует и в других странах.
Таким образом, в США высшие должностные лица департаментов исполнительной власти за свою деятельность несут в первую очередь политическую ответственность, суть которой состоит в том, что они обязаны уйти в отставку при выражении импичмента или вотума недоверия со стороны Конгресса США. Во всех остальных случаях высшие должностные лица, относящиеся к Кабинету министров в США, отвечают непосредственно перед Президентом.
Несомненно, Кабинет министров в США является лишь рабочим и совещательным органом при Президенте США и не может выступать независимым субъектом конституционно-правовой ответственности перед Палатой представителей и Сенатом США. В таком случае невозможно говорить об ответственности министров, советников, секретарей и иных должностных лиц, назначаемых Президентом США, которые не обладают, с юридической точки зрения, конституционными полномочиями и, по существу, представляет собой президентскую администрацию некоего совещательного органа при главе государства. Аналогичное положение существует в Мексике, Бразилии и большинстве стран Латинской Америки, а также в некоторых колониях и зависимых территориях Карибского бассейна (Пуэрто-Рико), где исполнительная власть полностью концентрируется в руках главы государства. Как верно замечает А.Г Орлов, во многих станах Латинской Америки члены кабинета министров фактически не обладают никакой самостоятельностью, а сам кабинет выполняет лишь функции консультативного органа при президенте1.
Таким образом, сравнивая организацию работы исполнительной власти в США и России, следует сказать, что как такового правительства
1 Орлов А.Г. Высшие органы государственной власти стран Латинской Америки. - М., 2001. - С. 16.
в США, в отличие от России, не существует. В соответствии с российским законодательством, Председатель российского Правительства назначается Государственной Думой РФ. Он предлагает Президенту кандидатуры на должность федеральных министров, а также определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. Российское Правительство, в отличие от кабинета в США, слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Однако Президент в России может в любое время отправить Правительство в отставку, поменять министров или председателя Правительства, что в некотором роде схоже с полномочиями Президента США.
Библиографический список
1. Миниш А.А. Принцип разделения властей в конституционной системе США. - М.: Наука, 1984.
2. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. - М.: Юстицинформ, 2003.
3. ОрловА.Г. Высшие органы государственной власти стран Латинской Америки. - М., 2001.
4. Правительства в зарубежных странах / под ред. А.Н. Козырина, Е.К. Глушко. - М.: Ось-89, 2009.
5. Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. -М.: Юридическая литература, 1994.
6. Статкевичус М. Перспективы развития импичмента в современном демократическом государстве // Конституционное и муниципальное право. -2004. - № 6.
7. Шеян А.Н. Институт правительственной ответственности в России: дис ... канд. юрид. наук. - М., 2007.
