CC BY
268
УДК 34 DOI 10.24412/2073-0454-2021-2-46-50
ББК 67 © ЕЮ. Зинченко, Е.Н. Хазов, 2021
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
КОНСТИТУЦИОННАЯ МОДЕЛЬ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
Елена Юрьевна Зинченко, профессор кафедры конституционного и муниципального права, кандидат юридических наук, профессор
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: [email protected]
Евгений Николаевич Хазов, профессор кафедры конституционного и муниципального права, доктор юридических наук, профессор
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: [email protected]
Аннотация. Рассматривается конституционная модель современного российского федерализма. Дается характеристика конституционно-правового статуса субъектов РФ их особенности, нормативного закрепления в Конституции Российской Федерации и конституционном законодательстве, а также обсуждаются проблемы в данной сфере, которые могут быть решены в рамках поправок, вносимых в Конституцию Российской Федерации.
Ключевые слова: государство, федеративное устройство, конституционно-правовой статус субъектов РФ, федеральные территории, предметы ведения, ответственность.
CONSTITUTIONAL MODEL OF MODERN RUSSIAN FEDERALISM
Elena Yu. Zinchenko, Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law, Candidate of Legal Sciences, Professor
Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after VYa. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12)
E-mail: [email protected]
Evgeny N. Khazov, Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law, Doctor of Legal Sciences, Professor Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after VYa. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12)
E-mail: [email protected]
Abstract. The constitutional model of modern Russian federalism is considered. The article describes the constitutional and legal status of the subjects of the Russian Federation, their peculiarities, the normative consolidation in the Constitution of the Russian Federation and constitutional legislation, and also discusses the problems in this area that can be solved within the framework of amendments to the Constitution of the Russian Federation.
Keywords: state, federal structure, constitutional and legal status of the subjects of the Russian Federation, federal territories, subjects of jurisdiction, responsibility.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Зинченко Е.Ю., Хазов Е.Н. Конституционная модель современного российского федерализма. Вестник Московского университета МВД России. 2021(2):46-50.
Федеративная природа современного российского государства является одной из основополагающих его характеристик, закрепленных непосредственно в его определении - в части 1 статьи 1 Конституции Рос-
сийской Федерации1.
Не останавливаясь подробно на основных консти-
1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 01.07.2020) . http://www.pravo.gov.ru.
туционно-правовых характеристиках и классификациях федераций (и дискуссиях о симметричной или асимметричной, конституционной или договорной, территориальной или национально-территориальной природе Российской Федерации), о которых написано большое количество научных работ отечественных исследователей-конституционалистов1, обратимся к новым тенденциям, актуальным трендам в развитии конституционной модели российского федерализма.
Прежде всего, отметим, что мы исходим из понимания федерализма не как некого «слепка» сложившейся схемы федеративного устройства, а как постоянного процесса реализации публичных функций и полномочий органов власти федерации и ее субъектов, а также муниципальных образований, направленного на сбалансированное (в том числе по финансовым, организационным и иным ресурсам) достижение общих целей, выражающихся в улучшении качества жизни граждан, гармонизации развития общества, укреплении безопасности государства [8].
Именно такое - центростремительное, интеграционное, а не центробежное - восприятие федерализма, на наш взгляд, прослеживается в конституционных и законодательных новациях на современном этапе развития конституционной модели российского федерализма.
1. Новая опция в территориальном устройстве - возможность создания федеральных территорий.
Базовые принципы федеративного устройства2, закрепленные в статье 5 Конституции Российской Федерации, характеризуют нашу страну как симметричную федерацию (хотя на практике она имеет элементы
1 См. подробнее, в частности: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 2000; Топорнин Б.Н. Федерализм: теория, институты отношения (сравнительно-правовое исследование). М.: Юрист, 2001; Добрынин Н.М. Новый федерализм: модели будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003; Он же. Федерализм: историко-методологические аспекты. Новосибирск, 2005; Глигич-Золотарева М.В. Теории и практика федерализма: системный подход. Новосибирск, 2009; Калиничева А.С. Симметричная и асимметричная модели федеративных отношений // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 14; Бутенко А.В. К вопросу о современной модели российского федерализма // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 10; Шайхеев Т.И. Российский федерализм: особенности конституционной модели и проблемы ее практической реализации // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 6; Гошуляк В.В. Конституционная модель российского федерализма в перспективе решений Венецианской комиссии // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 9 и др.
2 Как известно, к основам конституционного строя России относятся такие базовые принципы федерализма, как равноправный статус субъектов Российской Федерации и их равноправие между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, государственная целостность Российской Федерации, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации.
асимметрии, например, в части правового статуса республик, а также существенной специфики городов федерального значения). При этом до принятия конституционных поправок, вступивших в силу 4 июля 2020 года, схема федеративного устройства предполагала, что вся территория страны покрывается территориями субъектов Федерации. Однако в настоящее время введена конституционная возможность существования федеральных территорий - территориальных единиц с особым статусом. Имея достаточно широкое распространение в иностранных федеративных государствах3, для России этот институт является принципиальной новацией, ранее нашей Конституцией не предусмотренной [17].
Согласно новой редакции части 1 статьи 67 Конституции Российской Федерации на территории Российской Федерации в соответствии с федеральным законом могут быть созданы федеральные территории. Организация публичной власти на федеральных территориях устанавливается указанным федеральным законом.
Анализ формулировки приведенных конституционных норм позволяет сделать вывод, что возможно принятие не общего закона о федеральных территориях, их статусе и организации публичной власти, а конкретных федеральных законов по каждой создаваемой федеральной территории. В настоящее время складывается именно такой прецедент: в Государственную Думу внесен проект федерального закона «О федеральной территории «Сириус»4.
Важным вопросом в контексте темы о развитии модели российского федерализма является вопрос о том, «изымается» ли территория, которая становится федеральной, из территории соответствующего субъекта Российской Федерации (в случае с «Сириусом» -из Краснодарского края) или остается в ее составе и лишь «уходит» из-под юрисдикции органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Анализ текста указанного внесенного законопроекта
3 См. подробнее, например: Праскова С.В. О федеральных территориальных единицах // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 12. С. 1543-1551.
4 Проект федерального закона № 1051718-7 «О федеральной территории «Сириус» - внесен в Государственную Думу 9 ноября 2020 года сенатором Российской Федерации А.А. Клишасом и депутатом Государственной Думы П.В. Крашенинниковым, размещен в системе СОЗД на официальном интернет-сайте Государственной Думы.
В законопроекте предусматривается, что «федеральной территорией «Сириус» признается имеющее общегосударственное стратегическое значение публично-правовое образование, в котором в соответствии с данным Федеральным законом в целях обеспечения комплексного устойчивого социально-экономического и инновационного развития территории, повышения ее инвестиционной привлекательности, необходимости сохранения олимпийского спортивного, культурного и природного наследия, создания благоприятных условий для выявления, самореализации и развития талантов, реализации приоритетов научно-технологического развития Российской Федерации устанавливаются особенности организации публичной власти и осуществления экономической и иной деятельности».
и приложений 1 и 2 к нему, в которых приводятся картографическое и текстовое описания территории «Сириуса», позволяет прийти к выводу, что предлагается второй вариант - просто выведение из-под юрисдикции региональной власти. Однако полагаем, что это следует более четко и однозначно прописать в предлагаемых нормах, а также дать четкий ответ на вопрос, каким образом федеральная территория, находящаяся на территории субъекта Российской Федерации, должна быть отражена в его конституции или уставе (в рассматриваемом случае - в Уставе Краснодарского края).
В целом отметим, что появление федеральных территорий (а в дальнейшем возможно создание какого угодно их количества) ставит и перед российской юридической наукой, и перед законодателем задачу глубокой проработки их правовой и организационной природы и всех необходимых механизмов, которые позволят органично встроить их особенности в систему российского законодательства (разных отраслей, в том числе бюджетного, налогового и т.д.) и систему федеративных отношений.
2. Усиление «вертикальных связей» и «горизонтальной координации» в рамках единой системы публичной власти.
Помимо оставшейся неизменной нормы части 2 статьи 77 федеральной Конституции, согласно которой в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, в основном законе также появилось положение о том, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории (часть 3 статьи 132 Конституции Российской Федерации). Также предусмотрено, что особенности осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и на других территориях могут устанавливаться федеральным законом (часть 3 статьи 131 Конституции Российской Федерации) [15].
Обновленные конституционные нормы дают основание в правовую концепцию федерализма на современном этапе в большей степени включать и уровень местного самоуправления, механизмы его взаимодействия с двумя уровнями государственной власти. Согласимся с А.В. Бутенко, который пишет, что «авторами при рассмотрении современных
моделей федерализма вопросу о взаимоотношениях центральной власти с местным самоуправлением не уделяется внимания. Однако местное самоуправление является третьим уровнем, которым реализуются публично-властные полномочия, в том числе и в отношении центральной власти, поэтому не принимать его во внимание - значит совершать ошибку» [1].
Реализация названного конституционного новшества предполагает, на наш взгляд, развитие механизмов координации усилий органов власти всех уровней, консолидации используемых ресурсов (не нарушающих, конечно, принцип бюджетной самостоятельности публично-правовых образований).
Центральным институтом такой координации, исходя из обновленных конституционных норм, послужит Государственный Совет Российской Федерации.
Согласно принятому федеральному закону об этом органе1 Государственный Совет является конституционным государственным органом, формируемым Президентом Российской Федерации в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства [6].
Не случайно именно в этом новом Федеральном законе в развитие конституционных норм закрепляется определение понятия единой системы публичной власти, под которой понимаются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности, осуществляющие в конституционно установленных пределах на основе принципов согласованного функционирования и устанавливаемого на основании Конституции Российской Федерации и в соответствии с законодательством организационно-правового, функционального и финансово-бюджетного взаимодействия, в том числе по вопросам передачи полномочий между уровнями публичной власти, свою деятельность в целях соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий для социально-экономического развития государства [7].
Это представляет собой, по сути, квинтэссенцию взаимоотношений между публично-правовыми образованиями в рамках современного российского федерализма. Образно говоря, эпоха децентрализации
1 Проект федерального закона № 1036217-7 «О Государственном Совете Российской Федерации» был внесен в Государственную Думу Президентом Российской Федерации 14 октября 2020 года, принят в третьем чтении Государственной Думой 25 ноября 2020 года, одобрен Советом Федерации 2 декабря 2020 года, размещен в системе СОЗД на официальном интернет-сайте Государственной Думы.
функций и полномочий сменяется эпохой федеративной централизации, которая, не посягая на природу равноправных и самостоятельных в конституционных рамках субъектов Федерации, предполагает гораздо большую консолидацию и скоординированность функций, полномочий и обеспечивающих их реализацию ресурсов Федерации, регионов и муниципалитетов.
3. Развитие инструментов бюджетного федерализма.
Важной составной частью федеративных отношений является бюджетный федерализм1.
В последние годы наблюдается развитие механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Совершенствуются порядок и сроки предоставления бюджетам регионов и муниципалитетов из федерального бюджета бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счете бюджета. Значимым нововведением 2020 года является возможность предоставления «горизонтальных» бюджетных кредитов из бюджета субъекта Российской Федерации бюджету другого субъекта Российской Федерации на срок до трех лет, а также «горизонтальных» бюджетных кредитов из бюджета одного муниципального образования бюджету другого муниципального образования, входящих в состав одного субъекта Российской Федерации.
Эти и другие инструменты служат повышению бюджетной обеспеченности публично-правовых образований и совместному эффективному исполнению ими социально-значимых функций и полномочий [11].
Таким образом, конституционная модель российского федерализма, сохраняя прежние базовые контуры, на современном этапе своего развития значительно совершенствуется.
Представляется важным высказать следующее предложение: по нашему мнению, необходимо усиливать координацию стратегического планирования, осуществляемого на всех трех уровнях публичной власти в соответствии с Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации»2.
Стратегии, программы, прогнозы и другие документы стратегического планирования субъектов Российской Федерации должны быть в большей степени скорреспондированы с документами федерального уровня, а также при их подготовке следует в большей мере учитывать аналогичные документы соседних ре-
9.
1 См. подробнее, например: Лагутин И.Б. Особенности региональных бюджетных отношений и развитие российской модели бюджетного федерализма // Финансовое право. 2012. № 8. С. 15-18.
2 Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 30.06.2014.
гионов.
В свою очередь документы стратегического планирования, принимаемые в муниципалитетах, должны «взаимоувязываться» по целям, задачам и ключевым ориентирам с документами соответствующих субъектов Российской Федерации, а также при их подготовке следует в большей мере учитывать аналогичные документы соседних муниципальных образований.
Реализация этого предложения позволит усилить положительные эффекты вышеназванных новых тенденций развития модели российского федерализма, будет способствовать социально-экономическому развитию регионов и муниципалитетов и в целом - гармонизации федеративных отношений.
Литература
1. Бутенко А.В. К вопросу о современной модели российского федерализма // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 10. С. 25-29.
2. Гошуляк В.В. Конституционная модель российского федерализма в перспективе решений Венецианской комиссии // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 9.
3. Глигич-Золотарева М.В. Теории и практика федерализма: системный подход. Новосибирск, 2009.
4. Добрынин Н.М. Новый федерализм: модели будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003.
5. Добрынин Н.М. Федерализм: историко-мето-дологические аспекты. Новосибирск, 2005.
6. Зинченко Е.Ю., Хазов Е.Н. Проблемы реализации конституционных норм в современной России в свете новых конституционных поправок. В сборнике: Конституционализм и правоохранительная деятельность. Материалы всероссийской научно-практической конференции. Составитель С.Ю. Андрейцо. 2020. С. 76-81.
7. Зинченко Е.Ю., Хазов Е.Н. Деятельность органов публичной власти в рамках предстоящей конституционной реформы в современной России // Международный журнал конституционного и государственного права. 2020. № 3. С. 38-42.
8. Зинченко Е.Ю., Хазов Е.Н. Теоретико-правовые аспекты обеспечения государственной и общественной безопасности России. В сборнике: Войска национальной гвардии в системе обеспечения государственной и общественной безопасности. 2019. С. 75-80. Калиничева А.С. Симметричная и асимметричная модели федеративных отношений // Конституционное и муниципальное право.
2008. № 14.
10. Лагутин И.Б. Особенности региональных бюджетных отношений и развитие российской модели бюджетного федерализма // Финансовое право. 2012. № 8. С. 15-18.
11. Лучин В.О., Эбзеев Б.С., Хазов Е.Н. и др. Конституционное право России. Под научной редакцией В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева; под общей редакцией Е.Н. Хазова, Н.П. Чепурновой, А.С. Прудникова. Москва, 2020.
12. Праскова С.В. О федеральных территориальных единицах // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 12. С. 1543-1551.
13. Топорнин Б.Н. Федерализм: теория, институты отношения (сравнительно-правовое исследование). М.: Юрист, 2001.
14. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 2000.
15. Хазов Е.Н., Зинченко Е.Ю., Померлян А.Н. и др. Внесение изменений в Конституцию Российской Федерации (конституционные по-правки-2020) / Новосибирск, 2020.
16. Шайхеев Т.И. Российский федерализм: особенности конституционной модели и проблемы ее практической реализации // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 6.
17. Эбзеев Б.С., Лучин В.О., Белоновский В.Н. и др. Актуальные проблемы конституционного права России. 2-е изд., перераб. и доп. Москва, 2019.
References
1. Butenko A.V. On the question of the modern model of Russian federalism // Constitutional and Municipal Law. 2012. No. 10. pp. 25-29.
2. Goshulyak V.V. The constitutional model ofRussian federalism in the perspective of the decisions of the Venice Commission // Constitutional and Municipal Law. 2019. № 9.
3. Gligich-Zolotareva M.V. Theory and practice of federalism: a systematic approach. Novosibirsk,
2009.
4. Dobrynin N.M. New federalism: models of the future state structure of the Russian Federation. Novosibirsk, 2003.
5. Dobrynin N.M. Federalism: historical and
methodological aspects. Novosibirsk, 2005.
6. Zinchenko E.Yu., Khazov E.N. Problems of implementation of constitutional norms in modern Russia in the light of new constitutional amendments. In the collection: Constitutionalism and law enforcement. Materials of the All-Russian scientific and practical conference. Compiled by S. Y. Andreyzo. 2020. pp. 76-81.
7. Zinchenko E.Yu., Khazov E.N. Activity of public authorities in the framework of the upcoming constitutional reform in modern Russia // International Journal of Constitutional and State Law. 2020. No. 3. pp. 38-42.
8. Zinchenko E.Yu., Khazov E.N. Theoretical and legal aspects of ensuring state and public security in Russia. In the collection: National Guard troops in the system of ensuring state and public security. 2019. pp. 75-80.
9. Kalinicheva A.S. Symmetric and asymmetric models of federal relations // Constitutional and Municipal law. 2008. No. 14.
10. Lagutin I.B. Features of regional budget relations and the development of the Russian model of budget federalism. 2012. No. 8. pp. 15-18.
11. Luchin V.O., Ebzeev B.S., Khazov E.N., etc. Constitutional Law of Russia. Under the scientific editorship of V.O. Luchin, B.S. Ebzeev; under the general editorship of E.N. Khazov, N.P. Chepurnova, A.S. Prudnikov. Moscow, 2020.
12. Praskova S.V. On federal territorial units // Actual problems of Russian law. 2013. No. 12. pp. 15431551.
13. Topornin B.N. Federalism: theory, institutions of relations (comparative legal research). Moscow: Yurist, 2001.
14. Umnova I.A. Constitutional foundations of modern Russian federalism. Moscow: Delo, 2000.
15. Khazov E.N., Zinchenko E.Yu., Pomerlian A.N., etc. Introduction of amendments to the Constitution of the Russian Federation (constitutional amendments-2020) / Novosibirsk, 2020.
16. Shaikheev T.I. Russian federalism: features of the constitutional model and problems of its practical implementation // State power and local self-government. 2015. No. 6.
17. Ebzeev B.S., Luchin V.O., Belonovsky V.N., etc. Actual problems of the constitutional law of Russia. 2nd ed., reprint. and add. Moscow, 2019.
