CC BY
67
УДК 342.24
DOI 10.21685/2072-3016-2020-4-2
В. В. Гошуляк
ФАКТОРЫ, ВЛИЯЮЩИЕ НА ЗАКРЕПЛЕНИЕ ПРАВОВОГО СТАТУСА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация.
Актуальность и цели. Поправки в Конституцию Российской Федерации затронули в том числе и вопросы федеративного устройства. Они оказали влияние на формирование правового статуса субъектов Российской Федерации. Это в значительной степени актуализировало проблему исследования. Статья ставит своей целью выявление факторов, влияющих на закрепление правового статуса субъектов Российской Федерации.
Материалы и методы. Реализация исследовательских задач была достигнута на основе анализа Конституции РФ, конституционного законодательства РФ, уставов и конституций субъектов РФ. Методологический потенциал включает следующие методы исследования: сравнительно-правовой, логический, институциональный, формально-юридический, исторический.
Результаты. В статье рассмотрены типы федеративных государств, определено место России в данной типологии и влияние особенностей российского федерализма на правовой статус субъектов РФ.
Выводы. На основе проведенного исследования сделан вывод о том, что основными факторами, которые влияют на определение конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, являются принципы российского федерализма и правовые нормы, касающиеся российского федерализма, закрепленные в Конституции РФ, отнесение Российской Федерации к конституционным многонациональным федерациям централизованного типа, асимметричной моделью российского федерализма с ее корректировкой текущим законодательством в сторону симметричности.
Ключевые слова: федеративное устройство, федерализм, типология федеративных государств, конституционно-правовой статус.
V. V. Goshulyak
FACTORS INFLUENCING THE SUBJECTS' LEGAL STATUS OF THE RUSSIAN FEDERATION
Abstract.
Background. Amendments to the Constitution of the Russian Federation also touched upon issues of Federal structure. They influenced the formation of the legal status of the subjects of the Russian Federation. This is largely brought the problem of the study. The article aims to identify the factors that affect the consolidation of the legal status of the subjects of the Russian Federation.
Materials and methods. Implementation of the research tasks was achieved on the basis of analysis of the Constitution, the constitutional law of the Russian Fede-
© Гошуляк В. В., 2020. Данная статья доступна по условиям всемирной лицензии Creative Commons Attribution 4.0 International License (http://creativecommons.org/licenses/by/4.0/), которая дает разрешение на неограниченное использование, копирование на любые носители при условии указания авторства, источника и ссылки на лицензию Creative Commons, а также изменений, если таковые имеют место.
ration, charters and constitutions of subjects of the Russian Federation. The methodological potential includes the following research methods: comparative legal, logical, institutional, formal legal, historical.
Results. The article considers the types of Federal States, determines the place of Russia in this typology, and the influence of the features of Russian federalism on the legal status of the subjects of the Russian Federation.
Conclusions. Based on the conducted research, it is concluded that the main factors that influence the determination of the constitutional and legal status of the subjects of the Russian Federation are the principles of Russian federalism and legal norms concerning Russian federalism enshrined in the Constitution of the Russian Federation, the classification of the Russian Federation as a constitutional multinational federations of a centralized type, an asymmetric model of Russian federalism with its adjustment by current legislation towards symmetry.
Keywords: federal structure, federalism, typology of Federal States, constitutional and legal status.
В Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ правовой статус субъектов РФ устанавливается Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ. Мировой опыт федеративного устройства показывает, что статус субъектов федерации предопределяется тем, к какому виду федерации - централизованной или децентрализованной, конституционной, договорной - относится данное государство.
Решающую роль в определении правового статуса субъекта федерации в децентрализованных и договорных федерациях играют сами субъекты федерации, которые передают снизу ряд полномочий федеральному центру. В отличие от них в централизованных федерациях, наоборот, федеральный центр сверху передает ряд полномочий субъектам федерации.
Если взять за основу данную классификацию, то Российскую Федерацию можно отнести к конституционным централизованным федерациям, в которых главную роль играют федеральные органы государственной власти.
Следует отметить, что в России неоднократно предпринимались попытки реформирования федеративных отношений. Одной из последних стало заключение Федеративного договора 1992 г., что дало возможность некоторым исследователям сделать вывод о том, что Российская Федерация стала конституционно-договорной федерацией. «После заключения Федеративного договора изменилась модель российского федерализма; произошло преобразование федерации, построенной на принципах национальной автономии, в конституционно-договорную федерацию с охватом федеративными отношениями всех ее субъектов» [1, с. 17].
После принятия Конституции РФ 1993 г. модель современного российского федерализма была изменена. В ней была реализована идея конституционной федерации [2, с. 21]. Согласно ей правовой статус субъектов федерации закрепляется сверху, в федеральной конституции, которая является основным законом федеративного государства. Вместе с ней правовой статус на основе конституционных норм определяется и в учредительных актах субъектов федерации, в их конституциях и уставах. При этом субъекты федерации не могут выходить за рамки конституционно-правового статуса субъектов РФ. Это указывает на производный от федеральной конституции характер правового статуса субъектов РФ, закрепленного в их конституциях и уставах. Здесь мы не можем вести речь об учредительности данных правовых норм.
Слагаемые конституционно-правового статуса субъектов федерации в научной литературе определяются по-разному. Наибольшее их число указано в монографии «Основы теории и практики федерализма». Среди них:
«1. Состояние субъектов федерации в федеративном государстве как составных частей данного государства. Все они входят в состав единого государства.
2. Субъекты федерации не могут в одностороннем порядке устанавливать свой правовой статус и выходить за рамки норм основного закона.
3. Все субъекты федерации наделяются собственными предметами ведения и полномочиями. Конституция определяет способы разграничения предметов ведения.
4. Субъекты федерации имеют свои учредительные акты. В России это конституции и уставы субъектов федерации.
5. Каждый субъект федерации устанавливает свою систему органов государственной власти.
6. Субъект федерации имеет свою территорию. Территория субъекта федерации не может быть изменена без согласия данного субъекта.
7. Федеративное государство предпринимает меры для обеспечения единства экономического пространства на всей территории государства.
8. В федеративных государствах обеспечивается единый правовой статус личности, независимо от места ее проживания.
9. В федеративных государствах существует единый государственный общественный порядок и единое ведение всех государственных дел.
10. Общая для всех федеративных государств система обороны и безопасности.
11. Субъектам федерации предоставляется право иметь международные связи с субъектами других федеративных государств и территориальными единицами унитарных государств.
12. Субъекты федерации наделяются правом налаживать взаимное сотрудничество друг с другом.
13. Субъекты федерации могут создаваться с учетом как территориального, так и национально-территориального принципов.
14. Субъекты федерации могут устанавливать свои государственные символы» [3, с. 16-39].
Перечисленные слагаемые правового статуса субъектов федерации являются наиболее полными, и с ними следует согласиться, поскольку они практически полностью аккумулировали в себе правовую теорию федерализма.
Н. А. Богданова при рассмотрении конституционно-правового статуса субъектов федерации дает его определение как «совокупности закрепленных в Конституции РФ характеристик каждого вида субъекта федерации. При этом конституционный статус субъектов федерации является общим для всех субъектов РФ. Он не поправляется, а только дополняется и конкретизируется нормами конституций и уставов субъектов РФ. Отсюда правовой статус субъекта РФ - базовое, более широкое понятие, включающее в себя закрепленный в Конституции РФ правовой статус, и закрепленный в конституциях и уставах субъектов РФ правовой статус» [4, с. 17].
Следует отметить, что ученые-конституционалисты по-разному характеризуют правовой статус субъекта федерации, В коллективной монографии, изданной Институтом государства и права РАН, можно найти следующие признаки правового статуса субъекта федерации:
«1) субъекты федерации есть системообразующие элементы федерации;
2) субъекты федерации образуют свои органы государственной власти;
3) субъекты федерации имеют свои предметы ведения и полномочия и обладают определенной степенью самостоятельности;
4) субъекты федерации участвуют в делах федеративного государства;
5) федеральный центр контролирует субъекты федерации и имеет право применить к ним федеральное принуждение;
6) субъекты федерации могут заключать договоры и соглашения с другими субъектами иностранных федераций или составными частями унитарных государств» [5, с. 72-77].
С. Н. Чернов выделяет такие элементы правового статуса субъектов федерации, как:
«1) статическая составляющая правового статуса, выражающая положение субъекта федерации как субъекта публичного права;
2) функциональная составляющая статуса субъекта федерации, характеризующаяся его предметами ведения и полномочиями;
3) юрисдикционная составляющая статуса, определяющаяся подконтрольностью субъекта федерации федеральному центру» [6, с. 157].
И. А. Умнова содержание статуса субъектов федерации видит в следующих его элементах: «принципы правового статуса, основные признаки государственности, права, обязанности и ответственность субъектов федерации» [7, с. 118].
Краткий анализ научных работ показывает, что в науке конституционного права существуют различные точки зрения по исследуемым вопросам. Это можно объяснить отсутствием определения субъекта федерации и его конституционно-правового статуса. Вместе с тем формулировку данного понятия можно вывести из общего смысла конституционных норм, которые закрепили основные слагаемые правового статуса субъектов федерации.
В этой связи необходимо четко разграничить термины «правовой статус субъекта федерации» и «конституционно-правовой статус субъекта федерации». Следует отметить, что оба эти термина употребляются в Конституции РФ. Так в ч. 1 и 2 ст. 66 Конституции РФ закреплено положение о том, что статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики; статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией РФ и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. В ст. 137 Конституции РФ устанавливается, что изменения в ст. 65 Конституции РФ, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.
На основе анализа указанных статей Конституции РФ в их взаимосвязи можно сделать вывод о том, что, употребляя термин «правовой статус», Конституция РФ отнесла его закрепление к Конституции РФ, а также к конституции (уставу) субъекта федерации. Употребляя термин «конституционно-правовой статус», Конституция РФ закрепила положение о том, что он устанавливается только в самой Конституции РФ. Следовательно, понятие «правовой статус субъекта федерации» является общим, более широким. Таким образом, под правовым статусом субъекта федерации следует понимать те основы его правового положения, которые урегулированы на федеральном уровне и уровне субъекта федерации, в то время как конституционно-правовой статус субъекта федерации регулируется только на федеральном уровне одним источником права - Конституцией РФ. Отсюда конституционно-правовой статус субъекта федерации является составной частью правового статуса субъекта федерации.
Категория «статус субъекта права» является предметом исследования и в теории права. Под ним понимается «совокупность, система, комплекс основных прав и обязанностей, которые принадлежат субъектам права, независимо от их участия в конкретных правоотношениях» [8, с. 86].
Руководствуясь данным определением, можно сделать следующий вывод. Конституционно-правовой статус субъекта федерации есть установленные нормами Конституции РФ и конституционным законодательством права, обязанности и ответственность субъекта федерации. Под правовым статусом субъекта федерации следует понимать совокупность установленных Конституцией РФ, учредительными актами субъекта федерации прав, обязанностей и ответственности субъекта федерации.
Различные точки зрения ученых по вопросам правового статуса субъекта федерации есть не что иное, как слагаемые правового статуса субъекта федерации, выражающие содержание, а не определение данного термина.
На правовое положение субъекта федерации также оказывает влияние фактор симметричности или асимметричности федерации. В федерациях симметричного типа все ее субъекты имеют одинаковый правовой статус. Как правило, в таких федерациях все субъекты являются субъектами федерации одного вида. В ассиметричных федерациях, напротив, субъекты федерации имеют разный правовой статус и могут быть представлены их различными видами. Используя такой подход, Российскую Федерацию можно отнести к федерациям ассиметричного типа. Часть 1 ст. 5 Конституции РФ установила шесть видов субъектов РФ - республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. В свою очередь их можно объединить в три группы субъектов федерации: республики, не обладающие государственным суверенитетом; национально-территориальные образования (автономные округа, автономная область); государственно-территориальные образования (края, области, города федерального значения).
Вместе с тем следует подчеркнуть и тот факт, что анализируемая статья Конституции РФ провозгласила равноправие субъектов РФ, независимо от их видов. Однако это не означает, что правовой статус различных видов субъектов РФ равный. Здесь равноправие не распространяется на правовое положение субъекта федерации, а только указывает на равенство субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным центром. Отсюда равноправие субъектов
федерации - это только одна из составляющих правового статуса субъекта РФ наряду с другими составляющими. К сожалению, как отмечается в научной литературе, «асимметрия автоматически порождает не всегда обоснованную дифференциацию правового регулирования разных видов субъектов РФ, что противоречит конституционному принципу равноправия субъектов РФ» [4, с. 69]. Кроме того, «соблюдение принципа равноправия субъектов РФ становится проблематичным при наличии шести их видов» [9, с. 22].
Следовательно, равноправие субъектов РФ в реальности не столь очевидно. Республики в соответствии с Конституцией РФ являются государствами, обладающими всей полнотой государственной власти вне пределов предметов ведения Российской Федерации и компетенции Российской Федерации по предметам совместного ведения. Республики в составе федерации есть форма национальной государственности, воплощающая самоопределение соответствующих наций. Автономные округа и автономная область также являются субъектами федерации, созданными по национальному признаку. Однако их конституционно-правовой статус отличается от конституционно-правового статуса республик гораздо меньшим объемом прав. Свой особый статус имеют и автономные округа, которые находятся в составе края или области. В то же время Чукотский автономный округ не входит в состав другого субъекта федерации, а следовательно, обладает практически тем же статусом, что и другие субъекты РФ. Еврейская автономная область также существует самостоятельно, вне другого субъекта федерации [10, с. 21].
По критерию содержания полномочий регионального и национального сообществ в научной литературе все федерации мира классифицируются на многонациональные и территориальные [11, с. 51]. «Многонациональным федерациям приходится выполнять функцию решения национального вопроса. Российский федерализм здесь не представляет собой исключения, поскольку в своем государственном строительстве он вынужден учитывать национальный фактор при определении правого статуса субъектов федерации» [2, с. 7]. Отсюда «задачей российского государства необходимо считать сохранение этничности всех народов, его населяющих, развитие самобытности национальных культур, что соответствует историческим традициям российского народа» [12, с. 61].
На определение правового статуса субъектов РФ решающее влияние оказывают основы конституционного строя Российской Федерации и закрепленные в них принципы российского федерализма, а именно: государственная целостность Российской Федерации; единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; равноправие и самоопределение народов России; равноправие субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации.
Указанные принципы российского федерализма в их взаимосвязи со статьями Конституции РФ относительно российского федерализма влияют и на другие слагаемые правового статуса субъектов РФ. Среди них следующие:
1) отсутствие государственного суверенитета у субъектов РФ (ч. 1 ст. 4 Конституции РФ);
2) наличие территории субъекта РФ (ч. 1 ст. 67 Конституции РФ);
3) самостоятельное образование субъектами РФ собственных органов государственной власти (ч. 2 ст. 11 Конституции РФ);
4) наличие конституции (устава) субъекта РФ и собственного законодательства, принятого по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и по предметам собственного ведения (ст. 5, 72, 73, 76 Конституции РФ);
5) наличие компетенции субъектов РФ в предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ);
6) наличие собственных предметов ведения субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ);
7) ответственность субъектов РФ за нарушение Конституции РФ и федерального законодательства (ст. 15).
Приведенные выше слагаемые конституционно-правового статуса субъектов федерации распространяются в равной степени на все субъекты РФ независимо от их видов. Следует отметить, что конституционно-правовой статус краев, областей, городов федерального значения ограничивается только этими слагаемыми правового статуса. Все они являются государственно-территориальными образованиями Российской Федерации.
В отличие от них республики дополнительно являются государствами, имеют свои конституции (ч. 2 ст. 5 Конституции РФ) и государственные языки (ч. 2 ст. Конституции РФ).
Особенность конституционно-правового статуса автономных округов состоит в том, что они могут входить в состав края (области) (ч. 4 ст. 66 Конституции РФ). Этим воспользовалась Еврейская автономная область, которая ранее входила в состав Хабаровского края, но вышла из его состава и вошла непосредственно в состав Российской Федерации. В соответствии с ч. 3 ст. 66 Конституции РФ может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе. Относительно других видов субъектов федерации принятие федерального закона не предусматривается.
Все это вместе взятое свидетельствует о том, что конституционная модель современного российского федерализма является ассиметричной. Однако в последующем посредством принятия федеральных законов законодатель с учетом конституционного принципа равноправия субъектов РФ скорректировал модель российского федерализма в сторону ее симметричности. Подтверждением этого вывода может служить федеральный закон от 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» [13]. В нем определена международная правосубъектность субъектов РФ независимо от их видов.
Другие федеральные законы, принятые в соответствии со ст. 72 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, также определяют равную компетенцию субъектов РФ по каждому предмету совместного ведения. Следовательно, конституционная асимметричная модель российского федерализма скорректирована в сторону симметричности.
Таким образом, основными факторами, которые влияют на определение конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, являются принципы российского федерализма и правовые нормы, касающие-
ся российского федерализма, закрепленные в Конституции РФ, отнесение
Российской Федерации к конституционным многонациональным федерациям
централизованного типа, асимметричной моделью российского федерализма
с ее корректировкой текущим законодательством в сторону симметричности.
Библиографический список
1. Чертков, А. Н. Договорный аспект разграничения полномочий в Российской Федерации: история и современность / А. Н. Чертков, О. В. Кистринова // Журнал российского права. - 2014. - № 8. - С. 16-24.
2. Степанова, А. А. Национальный принцип и федеративное устройство России / А. А. Степанова // Государственная власть и местное самоуправление. - 2014. -№ 8. - С. 3-8.
3. Основы теории и практики федерализма. - Лейвен, 1999. - 233 с.
4. Богданова, Н. А. Равноправие субъектов Российской Федерации: некоторые проблемы и решения / Н. А. Богданова // Правовой статус субъектов современной федерации: российский и зарубежный опыт. - Барнаул, 1997. - С. 67-71.
5. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / отв. ред. Б. Н. Топорнин. - Москва, 2001. - 374 с.
6. Чернов, С. Н. Конституционно-правовой статус Республики Карелия / С. Н. Чернов. - Санкт-Петербург, 2003. - 377 с.
7. Конституционное право субъектов Российской Федерации. - Москва, 2002. - 864 с.
8. Алексеев, С. С. Государство и право: Начальный курс / С. С. Алексеев. -Москва, 1993. - 175 с.
9. Данько, А. А. Коллизионный федерализм в России: проблемы симметрии и асимметрии / А. А. Данько // Конституционное и муниципальное право. - 2015. -№ 10. - С. 22-26.
10. Калиничева, А. С. Симметричная и ассиметричная модели федеративных отношений / А. С. Калиничева // Конституционное и муниципальное право. -2008. - № 14. - С. 21-24.
11. Ирхин, И. В. Концепция федерализма и практика ее воплощения в современном мире / И. В. Ирхин // Конституционное и муниципальное право. - 2013. -№ 3. - С. 51-55.
12. Нарутто, С. В. Единство и многообразие российского федерализма / С. В. На-рутто // Актуальные проблемы российского права. - 2017. - № 9. - С. 56-67.
13. Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 2. - Ст. 231.
References
1. Chertkov A. N., Kistrinova O. V. Zhurnal rossiyskogo prava [Journal of Russian Law]. 2014, no. 8, pp. 16-24. [In Russian]
2. Stepanova A. A. Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie [State power and local government]. 2014, no. 8, pp. 3-8. [In Russian]
3. Osnovy teorii i praktiki federalizma [Fundamentals of theory and practice of federalism]. Leyven, 1999, 233 p. [In Russian]
4. Bogdanova N. A. Pravovoy status sub"ektov sovremennoy federatsii: rossiyskiy i zaru-bezhnyy opyt [The legal status of the subjects of the contemporary federation: Russian and foreign experience]. Barnaul, 1997, pp. 67-71. [In Russian]
5. Federalizm: teoriya, instituty, otnosheniya (sravnitel'no-pravovoe issledovanie) [Federalism: theory, institutions, relations (comparative legal study)]. Execut. ed. B. N. To-pornin. Moscow, 2001, 374 p. [In Russian]
6. Chernov S. N. Konstitutsionno-pravovoy status Respubliki Kareliya [Constitutional and legal status of the Republic of Karelia]. Saint-Petersburg, 2003, 377 p. [In Russian]
7. Konstitutsionnoe pravo sub"ektov Rossiyskoy Federatsii [Constitutional law of the subjects of the Russian Federation]. Moscow, 2002, 864 p. [In Russian]
8. Alekseev S. S. Gosudarstvo i pravo: Nachal'nyy kurs [State and law: Basic course]. Moscow, 1993, 175 p. [In Russian]
9. Dan'ko A. A. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo [Constitutional and municipal law]. 2015, no. 10, pp. 22-26. [In Russian]
10. Kalinicheva A. S. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo [Constitutional and municipal law]. 2008, no. 14, pp. 21-24. [In Russian]
11. Irkhin I. V. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo [Constitutional and municipal law]. 2013, no. 3, pp. 51-55. [In Russian]
12. Narutto S. V. Aktual'nye problemy rossiyskogoprava [Actual problems of Russian law]. 2017, no. 9, pp. 56-67. [In Russian]
13. Sobranie zakonodatel'stva Rossiyskoy Federatsii [Collected laws of the Russian Federation]. 1999, no. 2, art. 231. [In Russian]
Гошуляк Виталий Владимирович
доктор юридических наук, доктор исторических наук, профессор, декан юридического факультета, Пензенский государственный университет (Россия, г. Пенза, ул. Красная, 40)
E-mail: [email protected]
Goshulyak Vitaliy Vladimirovich Doctor of juridical sciences, doctor of historical sciences, professor, dean of the faculty of law, Penza State University (40 Krasnaya street, Penza, Russia)
Образец цитирования:
Гошуляк, В. В. Факторы, влияющие на закрепление правового статуса субъектов Российской Федерации / В. В. Гошуляк // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. - 2020. - № 4 (56). -С. 17-25. - БОТ 10.21685/2072-3016-2020-4-2.
