CC BY
450
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
Т. В. Заметина*
Конституционно-правовые основы федеративной ответственности**
В статье рассматривается проблема разграничения понятий публичноправовой ответственности, конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации, федеральной ответственности; анализируются нормативная база, объекты и субъекты федеральной ответственности. В качестве основополагающего принципа федеральной ответственности конституционной системы России рассматривается федерализм (ст. 5 Конституции Российской Федерации). Автор приходит к заключению, что федеральная ответственность - один из новых, динамично развивающихся институтов российского федерализма, призванного усилить конституционную ответственность субъектов государственной власти.
The article considers the problem of distinction between the concepts of public legal responsibility, constitutionally-legal responsibility of the subjects of the Russian Federation, Federal responsibility; analyzes the normative base, objects and subjects of Federal responsibility. As an underlying principle of the Federal responsibility of the constitutional system of Russia is considered federalism (article 5 of the Constitution of the Russian Federation). The author comes to the conclusion, that the Federal responsibility - one of the new, dynamically developing institutes of the Russian federalism, which is designed to strengthen the constitutional responsibility of the state authorities.
Ключевые слова: конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации, федеральная ответственность, субъекты федеральной ответственности, федеративное правонарушение.
Key words: the constitutional-legal responsibility of the subjects of the Federation, the Federal responsibility, the subjects of Federal responsibility, the Federal offence.
* Доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры конституционного и международного права Саратовской государственной юридической академии.
** Работа выполнена при финансовой поддержке РГНФ «проект №11-03-00344а Реализация конституционной политики в сфере модернизации федеративных отношений».
36
В условиях проводимых реформ, поиска эффективных форм взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления проблемы конституционно-правовых основ федеративной ответственности приобретают особое значение. Очевидно, что взаимная ответственность органов публичной власти является необходимым условием реализации принципа разделения властей как по горизонтали, так и по вертикали, выступает гарантией неизменности демократических основ и федеративных начал конституционного строя Российской Федерации.
Проблемы конституционно-правовой ответственности подверглись в науке конституционного права значительной разработке.
Для того чтобы исследовать понятие, сущность, принципы, основания, санкции и стадии федеративной ответственности, необходимо разграничить понятия «публично-правовая ответственность», «конституционноправовая ответственность», «социальная ответственность», «политическая ответственность» и «федеративная ответственность».
По мнению И.А. Умновой, категория «публично-правовая ответственность» шире понятия «государственно-правовая ответственность», поскольку публично-правовая ответственность по объекту и объективной стороне «охватывает не только отношения, регулируемые конституционным (государственным) правом, но и административным, финансовым, природоресурсным и иными отраслями права, связанными с регулированием компетенции законодательных и исполнительных органов государственной власти, их взаимоотношений с судебными и надзорными органами в процессе осуществления функций публичной власти».
Федеративная ответственность выступает разновидностью публичноправовой ответственности и соответственно конституционно-правовой ответственности (государственно-правовой ответственности).
В научной литературе используются различные дефиниции для определения конституционно-правовой ответственности, возникающей во внут-рифедеративных отношениях. Например, И.Н. Барциц вводит в научный оборот понятие «федеративная ответственность», которая, по его мнению, представляет собой «ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти», при этом ответственность субъектов Федерации понимается «как принуждение к исполнению требований федерального права в правоотношениях, каждая из сторон которых обязана отвечать за свои поступки перед другой стороной».
А.А. Кондрашев использует формулировку «конституционноправовая ответственность субъектов Федерации», понимая под ней «правовую связь (состояние), возникающую вследствие несоблюдения правовой нормы участниками конституционного правоотношения (между Федерацией и субъектам Федерации в лице уполномоченных органов)».
По нашему мнению, понятия «федеративная ответственность» и «конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации» не тождественны. Первое понятие по своему содержанию превышает второе, поскольку федеративная ответственность допускает и ситуацию ответственности Федерации в лице ее государственных органов и должностных лиц. Но в отдельных случаях, когда речь идет о федеративной ответственность субъектов Российской Федерации вполне допустимо использование в качестве синонима понятие «конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации». Что касается термина «конституционно-правовая ответственность во внутрифедеративных отношениях», то он по смыслу вполне адекватен понятию «федеративная ответственность».
На сегодняшний день, как отмечает С.И. Некрасов, «ответственность субъектов внутрифедеративных отношений носит односторонний характер - в действующем российском законодательстве отсутствуют нормы, предусматривающие конституционную ответственность федеральных органов государственной власти за невыполнение (ненадлежащее выполнение) своих обязанностей как субъектов внутрифедеративных правоотношений (равно как и за неправомерное нарушение прав и полномочий другой стороны - органов государственной власти субъектов РФ».
Вместе с тем мы считаем справедливым утверждение Б.С. Эбзеева, С.Л. Краснорядцева, И.В. Левакина, В.И. Радченко о том, что «федеративная ответственность как разновидность государственно-правовой ответственности - ответственность обоюдная (субъектов перед Федерацией и Федерации перед субъектами)». По нашему мнению, конституционный смысл федеративной ответственности состоит как раз в том, что в отличие от уголовной, административной и других видов публично-правовой ответственности она носит не односторонний, а двусторонний, взаимный характер. Право Федерации применять меры воздействия в отношении субъектов Федерации обусловлено конституционным закреплением государственного суверенитета, который распространяется на всю территорию Российской Федерации, признанием верховенства Конституции РФ и федеральных законов, единством правового и экономического пространства страны. Право субъектов Федерации требовать привлечения к ответствен-
38
ности федеральные органы государственной власти, нарушающие закрепленное Конституцией РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, умаляющие гарантированную Конституцией РФ самостоятельность субъектов РФ, следует из признания населения субъекта Федерации источником власти на соответствующей территории и конституционного закрепления их равноправия, единого правового статуса человека и гражданина на территории Российской Федерации. Идею взаимной ответственности субъектов - участников федеративных отношений поддерживают также М.С. Матейкович и А.М. Фарукшин.
С.В. Нарутто считает, что «ответственность субъекта Федерации перед Российской Федерацией и перед другими субъектами РФ является структурным элементом его конституционно-правового статуса». Аналогичной точки зрения придерживается и А.А. Ливеровский.
С учетом того, что федеративная ответственность имеет двусторонний характер, может возникнуть вопрос, является ли ответственность органов государственной власти Российской Федерации (или ответственность Российской Федерации) перед субъектами необходимым элементом ее конституционно-правового статуса? Действующая Конституция РФ не дает однозначного ответа на этот вопрос, но исходя из общих принципов взаимоотношений Федерации и ее субъектов в демократическом государстве, следует положительно ответить на этот вопрос. В противном случае есть опасность построения централизованного ассиметричного унитарного государства, закамуфлированного под федерацию. Такое государство обречено периодически испытывать кризис федеративных отношений и попадать в ситуации противостояния центра и регионов, усиления националистических и сепаратистских настроений.
По мнению некоторых ученых, нормы, регламентирующие конституционно-правовую ответственность, образуют самостоятельный институт в рамках отрасли конституционного права. Подобное следует утверждать и в отношении системы взаимосогласованных конституционно-правовых норм о федеративной ответственности.
По нашему мнению, федеративную ответственность можно определить как наступление неблагоприятных последствий публично-правового характера для Федерации и ее субъектов за нарушение конституционных принципов российского федерализма и иных конституционно-правовых норм, регламентирующих взаимоотношения Федерации и субъектов Федерации.
В качестве общих принципов федеративной ответственности следует назвать принципы конституционного строя России, конституционные принципы российского федерализма (ст. 5 Конституции РФ). Вместе с тем из вышеуказанных особое значение приобретают следующие принципы:
1) верховенства Конституции РФ и федерального законодательства;
2) государственной целостности, территориального единства Федерации;
3) субсидиарности; 4) гласности в обосновании законности и реализации мер федеративной ответственности; 5) равноправия субъектов Федерации между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти; 6) разделения властей в обосновании законности и реализации мер федеративной ответственности; 7) коллегиальности в принятии решения о применении мер федеративного воздействия; 8) информационного обеспечения процесса реализации федеративной ответственности.
Согласно позиции Н.М. Колосовой, систему источников конституционной ответственности образуют Конституция РФ, конституции (уставы) субъектов Федерации, федеральные конституционные законы, конституционное законодательство, включая договоры. При анализе источников конституционной ответственности возникает вопрос: могут ли быть ее правовым основанием документы директивного, стратегического, программного характера (например, Концепция государственной национальной политики Российской Федерации, Основные положения региональной политики Российской Федерации и т. д.)? На наш взгляд, эти документы носят ориентирующий характер, связанный с установлением целей и задач, разработкой мероприятий для достижения целей, определением необходимых ресурсов. Поскольку в таких документах основания федеративной ответственности четко не сформулированы, конъюнктурное применение мер федеративного воздействия может подорвать государственное единство, нарушить конституционные принципы российского федерализма, конституционную законность в сфере федеративных отношений.
Важной составляющей конституционной ответственности является ее основание. По мнению Д.Т. Шон, основание конституционной ответственности - это действие или бездействие, которое причинило либо могло причинить ущерб народу, государству. Как справедливо отмечает
В.О. Лучин, «основанием ретроспективной конституционной ответственности выступает конституционный деликт». Это утверждение в полной мере распространяется и на федеративную ответственность. Поэтому далее в статье мы будем использовать понятие «внутрифедеративный деликт»,
40
который выступает разновидностью конституционного деликта, подчеркивает особенности правонарушений в области федеративных отношений и очерчивает сферу применения мер федерального воздействия.
Объектом внутрифедеративного деликта являются конституционные основы федеративных отношений. Если конкретизировать это положение, то можно сказать, что в качестве объектов внутрифедеративного деликта выступают: конституционные принципы российского федерализма (государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов, равноправие субъектов Российской Федерации); принципы организации и деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации; полномочия федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления; основы взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; формы взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации; общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
Объективная сторона внутрифедеративного деликта характеризует особенности его внешнего выражения. По мнению В.А. Виноградова, объективная сторона «является описанием самого деяния и тех последствий, которые причиняют вред объекту конституционного деликта». Объективная сторона выражается в виде противоправного деяния (действия или бездействия) субъекта федеративной ответственности. Если субъект федеративной ответственности вторгается в сферу полномочий другого участника федеративных отношений, нарушает конституционные принципы российского федерализма, ограничивает закрепленные Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов Федерации, иными нормативными актами права субъектов федеративных отношений, не реализует обязанности по созданию условий включенности субъектов Федерации в общефедеральный законотворческий процесс и т. д., то его поведение противоправно и влечет за собой применение мер федеративной ответственности.
Т.В. Гошуляк утверждает, что «основанием конституционноправовой ответственности во внутрифедеративных отношениях может
41
быть только нарушение либо неисполнение норм федерального законодательства». Решение, действие (бездействие) органа государственной власти, как правило, сопровождается принятием акта, оформляющего это решение, поэтому формализация решения, противоречащего принципам российского федерализма, с одной стороны, является выражением и продолжением незаконных действий государственного органа, а с другой -сигнализирует о его неконституционности.
Характеризуя субъектов внутрифедеративных деликтов, следует отметить, что к таковым, по нашему мнению, относятся не только Федерация, субъекты Федерации как коллективные публично-правовые образования, но также законодательные и исполнительные, контрольные и иные федеральные и региональные органы государственной власти, органы местного самоуправления и должностные лица всех уровней власти, участвующие в реализации конституционных принципов российского федерализма. Что касается Президента РФ, Государственной Думы, Правительства РФ, то они могут выступать субъектами федеративной ответственности не во всех случаях отрешения от должности, роспуска, отставки, а только в связи с нарушением ими конституционных основ федеративного устройства России, принципов российского федерализма.
Субъекты федеративной ответственности потенциально совпадают с субъектами федеративных отношений, но на практике это происходит не всегда. Очевидно, что этнические общности как коллективные субъекты конституционного права, федеративных и национальных отношений (например, в случае реализации права народов на самоопределение), не могут быть субъектами федеративной ответственности, испытывать на себе применение мер федерального воздействия. Народ Российской Федерации, как коллективный источник власти, носитель государственного суверенитета, конституирующий Российскую Федерацию, тоже не может быть субъектом федеративной ответственности.
Не является верным, на наш взгляд, утверждение Е.В. Шатохина о том, что государство - не субъект конституционно-правовой ответственности и с точки зрения конституционно-правовой ответственности оно должно рассматриваться исключительно как система органов, которые, в свою очередь, и являются самостоятельными субъектами конституционно-правовой ответственности. Как отмечает Н.В. Бутусова, «есть все основания для выделения ответственности государства по отношению к обществу, народу, человеку и гражданину в качестве самостоятельного элемента его конституционно-правового статуса». Государство, а применительно к институту
42
федеративной ответственности - Федерация, в целом определяет политику в области взаимоотношений с субъектами Федерации и несет ответственность за деятельность федеральных органов государственной власти. В случае конституционного правонарушения в сфере федеративных отношений в правовом акте компетентного судебного органа государственной власти должна быть признана неконституционность действий Федерации в лице соответствующих федеральных органов государственной власти и должностных лиц и возложена обязанность по восстановлению прежнего положения, существовавшего до нарушения, и компенсации причиненного вреда. Признание ответственности Федерации за гармоничное функционирование федеративных отношений следует из конституционной обязанности государства обеспечить незыблемость демократических, федеративных начал конституционного строя и обусловлено особенностями конституиро-вания Федерации - равноправного объединения субъектов Федерации. Федерация как масштабная публично-правовая структура не является неким искусственным и инородным образованием, ее территорию составляют территории субъектов Федерации.
Что касается субъективной стороны внутрифедеративного деликта, то необходимо учитывать общие положения о конституционно-правовой ответственности. Мы придерживаемся позиции В.О. Лучина, который обращает внимание на особенности вины в конституционном праве. Она не сводится к традиционному пониманию психического отношения субъекта к деянию, а «ассоциируется главным образом с наличием у субъекта возможности надлежащим образом исполнить конституционные обязанности и непринятием им всех необходимых мер для того, чтобы не допустить конституционного правонарушения». Подобное утверждение справедливо и для федеративной ответственности. Коллегиальный характер принятия решений в сфере федеративных отношений не исключает возможность наступления санкций федеративной ответственности для государственных органов и должностных лиц.
Федеративная ответственность - один из новых, динамичных институтов российского федерализма, который призван укрепить конституционную ответственность и дисциплину разноуровневых субъектов федеративных отношений, стабилизировать характер внутрифедеративных взаимодействий.
