CC BY
14УДК 323
Т. АЛЯБЬЕВА,
T. ALYABYEVA,
кандидат политических наук, доцент кафедры политологии и права Московского государственного областного университета e-mail: kuza-marfa@rambler.ru
candidate of political science, associate Professor of political science and law Moscow state
regional University's
Ключевые слова:
Keywords:
Russia, Russian Federation, centralisation, transformation, modernisation, decentralization, disintegration, regionalisation, Confederation, Federation
Россия, Российская Федерация, централизация,трансформация, модернизация, децентрализация, дезинтеграция, регионализация, конфедерация, федерация
КОМПЛЕКСНЫЙ АНАЛИЗ ТРАНСФОРМАЦИИ МОДЕЛИ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ И СТАТУСА РУКОВОДИТЕЛЯ РЕГИОНА В РОССИИ В ПОСТСОВЕТСКИЙ ПЕРИОД
«Чем больше территория, чем многочисленнее население, чем разнообразнее составляющие его народы, чем сложнее и нужнее державные задачи -тем труднее осуществить федеративную форму государства, тем выше и крепче должно быть правосознание в стране»
Иван Ильин
Статья посвящена анализу процесса модернизации федеративной модели Российской Федерации 1991-2017 гг. Работа опирается на анализ нормативной базы. Автор показывает изменение статуса руководителя региона в процессе централизации, унитаризации и структуризации федеративных отношений, раскрывает причины и последствия введения федерально-административных округов, должности полномочного представителя Президента, процесса укрупнения субъектов Российской Федерации и необходимости продолжения дальнейшего трансформационного процесса политико-территориального устройства России.
A COMPREHENSIVE ANALYSIS OF THE TRANSFORMATION OF THE MODEL OF FEDERATIVE RELATIONS AND THE STATUS OF REGIONAL GOVERNORS IN RUSSIA IN THE POST-SOVIET PERIOD
«The larger the territory, the more numerous the population, the more diverse its constituent peoples, the more complex and necessary the tasks of power -the more difficult to implement the Federal form of the state, the higher and stronger should be the sense of justice in the country»
Ivan Ilyin
The article is devoted to the analysis of the process of modernization of the Federal model of the Russian Federation 1991-2017. The Work is based on the analysis of the regulatory framework. The author shows the change in the status of the head of the region in the process of centralization, unitarization and structuring of Federal relations, reveals the causes and consequences of the introduction of Federal administrative districts, the position of the Plenipotentiary representative of the President, the process of consolidation of the subjects of the Russian Federation and the need to continue the further transformation process of political and territorial structure of Russia.
К истории вопроса
Вопросам формирования модели федеративного устройства, правового статуса и функций руководителя субъекта РФ уделяется большое внимание в отечественной и зарубежной науке [6, 22, 25, 32]. Интерес обусловлен тем, что модель федеративного устройства России требует дальнейшего совершенствования. Дискутируется вопрос о путях сохранения единства и целостности российского государства в связи с непрекращающимися попытками дезинтеграции России со стороны евроатлантических структур.
Распад СССР в 1991 г. создал условия и для распада РСФСР, что повлекло за собой увеличение объема полномочий руководителей регионов, сокращения влияния центра, дезинтеграцию федеративных отношений. Во многих регионах начал активно развиваться процесс суверенизации и регионализации (Татарстан, Башкортостан, Чечня, республики Северного Кавказа). В России восторжествовал центробежный вектор развития.
Политическая дезинтеграция усугублялась экономической политикой
центра. Указы Президента «О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР» 1991 г.1, постановления Правительства «О лицензировании и квотировании экспорта и импорта товаров (работ, услуг) на территории РФ» 1992 г.2 и «О введении экспортного тарифа на отдельные товары, вывозимые с территории РФ»3 юридически закрепили возможность сделки с иностранными государствами и предприятиями для любых юридических лиц России. Регионы получили экономическую самостоятельность в международном пространстве, способствовавшей развитию процесса их суверенизации. Фактически России вступила на стадию «полураспада».
Распад государства превратил бы Россию в ресурсного донора Западной Европы, что не отвечало интересам ни социума, ни государства. Для сохранения целостности и единства, политической и экономической независимости было необходимо: оптимизировать ослабшие связи центра и регионов; ликвидировать наметившиеся противоречия в федеральном и региональном законодательстве; различия в интересах общефедеральных и местных органов власти; сепаратистские
настроения, активизировавшиеся в связи со слабостью федерального центра; более четко очертить полномочия центра и субъектов федерации и др. Решение этих вопросов потребовало формирования новой модели федеративного устройства.
Отправной точкой в этом процессе стало заключение Федеративного договора 31 марта 1992 г., согласно которого все административно-территориальные единицы РСФСРС получили статус субъектов федерации, республики перестали быть автономными, некоторые автономные округа получили статус республик, произошло переименование многих регионов. Новые федеративные отношения были закреплены юридически.
Фактически договор включал три документа: «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации», «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Мо-
1 Указ Президента РСФСР от 15 ноября 1991 г. N 213 «О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР» [Электронный ресурс]. URL:http://www.consultant. ru/document/cons_ doc_ LAW_143/
2 Постановление Правительства РФ от 6 ноября 1992 г. N 854 «О лицензировании и квотировании экспорта и импорта товаров (работ, услуг) на территории Российской Федерации» (утратило силу). [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.rU/10104474/#ixzz4il610SSs
3 Постановление Правительства РФ от 31 декабря 1991 г. N 91 «О введении экспортного тарифа на отдельные товары, вывозимые с территории Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: СошиНа^.ги document/ cons_ doc_LAW_227
сквы и Санкт-Петербурга Российской Федерации» и «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации»4, опиравшихся на «Декларацию о государственном суверенитете РСФСР» от 12 июня 1990 г.5
Эти документы закрепили неравноправный характер федерации, существование разных типов субъектов РФ: республики (национально-государственные образования); края, области и города федерального значения (административно-территориальные) и автономные округа и автономную область (национально-территориальные). При этом сам термин «субъект федерации» не употреблялся в документе.
Республики получили статус «суверенных» государственных образований. Юридически было закреплено их право на разработку собственных конституций; возможность сецессии; принцип организации самоопределения; верховенство национального права над законодательством России; право самостоятельно приостанавливать действие законов РФ при выявлении противоречий национального
законодательства и российского; возможность заключать международные договора и решать вопросы войны и мира. Природные ресурсы, объявлялись собственностью республик. Таким образом, юридически было закреплено право на развитие конфедеративных отношений. Руководители республик могли позиционировать себя как руководителей независимого государства, а Россию — как иностранное образование. При этом не все субъекты РФ сразу подписали договор — среди них Татарстан, Чечня и др.
Автономные области и округа такого объема самостоятельности не получили. Края и области, города федерального значения, автономные области и автономные округа закрепили унитарные отношения с центром. Ряд автономных областей и округов стал частью краев и областей, сформировалась структура, напоминавшая по конфигурации «матрешку».
При этом ряд регионов, имевших преимущества в экономическом и сырьевом положении (Тюмень, Сибирь, Якутия, Дальний Восток, Тыва, Татарстан), а также сельскохозяйственные, приграничные, приморские, транзитные по-прежнему были заинтересованы в децентрализации политической и экономической сфер. Это выразилось в том, что в 1991—1993 гг.
4 Федеративный договор от 31 марта 1992 г. «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL:http://www.consultant.ru/document/ сош_ doc_LAW_120322/
5 Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 июня 1990 г. [Электронный ресурс]. и^:Ы1р://сошШ:Ш:юп. garant.ru/act/base/ 10200087/
края и области потребовали одинакового статуса с республиками. В этих регионах начался процесс принятия Конституций (Кировская, Тульская, Нижегородская, Архангельская и др. области). Новосибирская область предложила создать Сибирскую республику, донские и кубанские казаки потребовали создания Донской и Кубанской республик, была создана Уральская Республика с центром в Екатеринбурге, Вологодская область объявила о своем суверенитете и т.д. В 1992 г. общественность Кавказа открыто выступила с предложением сформировать на территории России конфедерацию самостоятельных государств. Все это способствовало, развитию процесса перераспределения прав, полномочий, экономического давления на центр, политической и экономической обособленности, регионализации, децентрализации и сепаратизма. В результате центр продолжал терять свое влияние. Начался процесс формирования качественно новых связей между субъектами РФ и центром. Ряд республик создали Совет глав республик, куда не вошли главы других образований (субъектов) России, что, безусловно, не устраивало последних. В ноябре 1992 г. 53 региона России сформировали «Союз губернаторов».
Таким образом, на правовой основе формировались два вектора развития для разных регионов России: от федерализма к конфедерации и от федерации к унитаризму при усилении конфедеративного направления. При этом Федеративный договор, вынужденный учитывать особые позиции, а
также декларации о государственном суверенитете, принятые автономными республиками в период 1990—1991 гг. (период получивший наименование «парад суверенитетов») не решил задачу объединения государства, но привел на некоторое время отношения центра и регионов в состояние равновесия и частичной стабилизации. Это была своеобразная форма компромисса между регионами и центром, важный шаг в сохранении единства России как государства. Россия из административно-конституционной федерации в составе СССР превратилась в договорную федерацию, в «квазифедерацию», в регионалистское государство, выстроенное на основе доктрины «двойного суверенитета».
Суверенизация регионов, благодаря формированию этноэлит и радикальных общественных движений (Конфедерация народов Кавказа, Татарский Меджлис и др.), стала базой для манипулирования этнотерритори-альной идентичностью. Активно шел процесс переименования республик: Республика Марий Эл (Марийская автономная область), Саха (Якутия) — (Якутская АССР), Хальм Тангч (Калмыкия) — (Калмыцкая Автономная республика).
Ситуацию усугубляло то, что в 1991—1993 гг. страна продолжала деградировать в политическом, макро- и микроэкономическом развитии: национальный доход России сократился на 25%, промышленное производство — на 20%, сельскохозяйственное — на 12%. Тем не менее, несмотря на сложность положения, федеративный центр смог сдержать эскалацию этно-
национальных конфликтов между отдельными регионами, которые начали осознавать необходимость усилении Центра для сдерживания межнациональных конфликтов.
Главы исполнительной и законодательной власти ряда субъектов РФ в августе 1993 г. через «Российскую газету» обратились к Президенту РФ с требованием об отмене экономических привилегий, данных отдельным республикам в составе России. Следующим шагом в формировании федеративной модели власти, формирования статуса глав субъектов РФ стало принятие Конституция РФ 1993 г., которая закрепила субъектный состав российского государства6, понятие субъекта федерации, главы субъекта федерации и их статус, распределение полномочий между Центром и регионами, вопросы совместного ведения. Важным юридическим решением было установление административно-территориального, а не национально-государственного принципа формирования российской федерации. Конституция рядом своих положений закрепила дальнейший вектор развития России: конституционно-договорную модель федерации, запрет на выход из федерации и на одностороннее изменение статуса субъекта Федерации. Тем самым были заложены принципы единой, централизованной федерации; Центр сохранил свой суверенитет и верховенство на всей территории страны, целост-
ность государства, единство системы государственной власти. Отношения центра и субъекта федерации теперь определялись двумя документами: Конституцией и договором между Центром и регионом при верховенстве Конституции.
Тем не менее, несмотря на положительный эффект, Конституция 1993 г. не смогла окончательно преодолеть сепаратистских тенденций, поскольку закрепила ассиметричный характер федерации, создав предпосылки для региональных различий в полномочиях и структуре регионов. Сохранились также несоответствия конституций и договоров республик (Сибирь, Тыва, Якутия, Башкортостан, Татарстан и др.) с Конституцией РФ.
Для системы федеративных отношений, закрепленной в Конституции, был характерен выраженный дуализм: централизации и децентрализации, кооперативных и конкурентных отношений, национальным и территориальным принципами в структуре федерации, что сохраняло предпосылки для развития дезинтеграции, суверенизации и дезорганизации.
Политический сепаратизм подогревался политикой «бюджетного сепаратизма» республик, а также рядом неблагоприятных последствий проводимых в стране реформ: резким ухудшением социально-экономического положения населения; ростом протестных настроений, кризисом доверия общества к власти и др.
6 Конституция РФ. Гл. 3, ст. 65—66. [Электронный ресурс]. URL: http://www.constitution. ru/10003000/10003000-5.htm
Тем не менее, именно Конституция и Федеративный договор, а также договоры между центром и регионами помогли сохранить целостность государства, начали переориентацию центробежного вектора развития на центростремительный. В этих условиях требовалось создать условия для уравновешивания процессов централизации и децентрализации, разработать концепцию развития региональных отношений и совершенствовать национальную политику государства.
Федеральный центр начал с юридического ограничения полномочий регионов. В марте 1996 г. вышел Указ Президента РФ об утверждении «Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ». Целью данного документа было упорядочивание и систематизация договоров и соглашений по разграничению полномочий, определение и закрепление базовых положений и принципов. При Президенте была создана комиссия по реализации Положения. 15 июня 1996 г. Президент утвердил «Концепцию государственной национальной политики Российской Федерации», закрепившую принцип сохранения
исторически сформировавшей целости РФ, равноправия всех субъектов с федеративными органами государственной власти7.
Однако августовский дефолт 1998 г. прервал этот процесс, вновь угрожая развитием сепаратистских настроений в стране. Осенью того же года Центр в лице премьер-министра Е. Примакова стал активно восстанавливать вертикаль власти. 4 июля 1999 г. был принят закон, закрепивший8 разграничение полномочий регионов и центра, верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных, федеральных законов по отношению к юридической базе субъектов РФ, единство системы государственной власти РФ (ст. 3).
На повестке дня встала выработка концепции федеративного развития. Со своим видением устройства России выступили руководители регионов: Президент Татарстана М. Шаймиева, представитель администрации Свердловской области (Комиссия Э. Росселя), руководитель администрации Президента Д. Козака и др. Представители Татарстана и Свердловской области отстаивали необходимость договорной практики регулирования взаимоотношений Центра и регионов, которая доминировала в период с 1993 по 1998 гг. Поднимался
7 Концепция государственной национальной политики Российской Федерации // Указ Президента Российской Федерации от 15.06.1996 г. №909. [Электронный ресурс] URL: http:// www.kremlin.ru/acts/bank/9571
8 Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации». [Электронный ресурс] URL: http://base. garant.ru/180605/1/# friends#ixzz4kWk QOz7L Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ настоящий Федеральный закон признан утратившим силу.
вопрос и об укрупнении существующих субъектов, в связи с ассиметричным характером федерации.
Свои проекты федеративного развития представили ученые (вице-президенты Фонда ИНДЕМ М. Федотов, М. Краснов и др.), также настаивавшие на предоставлении больших полномочий регионам, что в конечном счете могло привести к дезорганизации Российской Федерации и ослаблению вертикали власти.
В свою очередь, комиссия Д. Козака при определении полномочий регионов свои аргументы основывала на принципе субсидиарности, характерном для ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти субъектов Российской Федерации» ... (ст. 32). Закон предусматривал строгую иерархию законодательных актов: Конституция — федеральные конституционные законы—федеральные законы—договоры и соглашения центра и регионов. Этот подход, фактически предполагавший унитаристско-центристский характер модели федерального развития, был принятза основу 6 октября 1999 г. был принят ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов и органов государственной власти субъектов РФ», ставший основным правовым источником для регулирования отношений между Центром и регионами.
Данный закон неоднократно дополнялся и изменялся впоследствии (в 2003, 2004 п.), усиливая центростремительный вектор в развитии федеративных отношений, сокращая полномочия руководителей субъектов РФ и возможности развития сепаратизма.
Суверенитет РФ над ее субъектами был подтвержден и рядом решений Конституционного суда: Постановлением от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай»; положениями ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»9; определением от 27 июня 2000 г. № 92-О по запросу группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания России о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республик Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Северная Осетия — Алания и Татарстан10 и др. Отныне, если региональный законодатель по различным причинам не торопился вносить изменения в соответствующую нормативную базу в соответствии с федеральным законодательством, за него это мог сделать Центр11.
9 Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 25. Ст. 2728.
10 Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 29. Ст. 3117.
11 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 ноября 1997 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда» // СЗ РФ. 1997. 45. Ст. 5241.
Формирование централизованной, унитарного характера федерации, восстановление суверенитета РФ выразилось и в закреплении исключительной возможности полного или частичного перехода управления в регионе, в муниципалитете к федеральным органам власти при наличии определенных условий: экономических, географических, политических, при введении чрезвычайного, военного положения, при угрозе целостности и суверенитету РФ12; установлении прямого правления центра; приостановке действия актов органов государственной власти региона (исполнительных, представительных, судебных), местного самоуправления. В чрезвычайной ситуации центр имел право ввести даже временный орган управления. Так, на основании ФЗ № 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (с изм. на 2017 г.)13 полномочия региональных органов власти могли быть переданы федеральным.
Федеральный центр получил также право досрочно прекратить полно-
мочия, распустить законодательный (представительный) орган, отменить или приостановить действие любого нормативного акта, не соответствующего Конституции РФ и федеральному законодательству; потребовать приведения нормативного акта в соответствие с федеральным законо-дательством14. Министерство юстиции РФ получило право осуществлять юридическую экспертизу принятых в регионах нормативных актов.
Центр теперь мог проводить федеральную интервенцию в форме финансово-экономического воздействия на регион по представительству Правительства РФ и решению Арбитражного Суда РФ на срок до одного года, при которой формируется временное финансовое управление. Для введения временного финансового управления необходимо, чтобы задолженность региона в бюджет превысила 30%. Центр может даже временно ограничить статус субъекта или перевести регион в федеральную территорию [30]. Наконец, Центр, в лице Президента РФ, был правомочен ввести военное положение на территории России и
12 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 ноября 1997 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда» // СЗ РФ. 1997. № 45. Ст. 5241.
13 Федеральные конституционные законы: от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277; 2003. № 27. Ст. 2697; 2005. № 10. Ст. 753; от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» // СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.
14 Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205; 2002. № 19. Ст. 1792; 2003. № 27. Ст. 2709; 2004. № 50. Ст. 4950; 2006. № 1. Ст. 13, 14; № 31. Ст. 3427; 2007. № 1. Ст. 21; № 10. Ст. 1151; № 26. Ст. 3074; № 43. Ст. 5084; 2008. № 13. Ст. 1186; 2009. № 7. Ст. 772; № 14. Ст. 1576; № 48. Ст. 5711; № 51. Ст. 6156, 6163; № 52 (ч. 1). Ст. 6229, 6236.
на территории отдельного региона или части региона при агрессии против России или угрозе целостности конституционному строю.
Процесс централизации, обеспечение верховенства центра выразилось и в более активном вовлечении Центра в решение вопросов местного значения. Так, 24 июля 2007 г. между Российской Федерацией и республикой Татарстан был заключен договор, предусматривающий совместное решение экологических, природоресурсных, экономических вопросов.
На этом процесс коррекции федеративной модели не закончился. Новые формы регулирования отношений между Центром и регионами предполагали создание административно-федеральных округов, а новые методы — создание института полномочных представителей Президента15. Создание федеральных округов в качестве государственно-территориальных образований повлияли на функционирование всей системы управления: усилился контроль Центра за деятельностью региональных властей, ускорился процесс формирования единого экономического пространства и др. [7]. Фактически произошла реформа всей системы территориального управления, при сохранении национально-территориальных границ.
Развитие системы административно-федеральных округов продолжалось вплоть до последнего времени: из состава Южного Федерального округа
был выделен Северо-Кавказский ФО, в марте 2014 г. — образован Крымский ФО.
Одновременно процесс централизации, а также необходимость оптимизации социально-экономического развития различных регионов привели к объединению (укрупнении) ряда субъектов федерации. Процесс начался с подписания Президентом РФ В. Путина 26 марта 2004 г. ФКЗ «Об образовании в составе РФ нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». Процесс укрупнения прошли также Красноярский, Камчатский края и Иркутская область. К 1 марта 2008 г. в составе РФ было уже только 83 субъекта, в 2014 г. в результате вхождения в состав РФ полуострова Крым и г. Севастополь количество субъектов увеличилось до 85.
На повестке дня стоит объединение Москвы и Московской области, Санкт-Петербурга и Ленинградской области и другие регионы. Министерство экономического развития РФ разработало «Проект стратегии пространственного развития РФ» в соответствии с ФЗ-173 «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Таким образом, Федеративная модель РФ находится в процессе становления по сей день, охватывает большое количество изменений, в результате которых изменяются административно-территориальные
15 Указ Президента РФ от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе». [Электронный ресурс] URL: http://base.garant.ru/12119586/
структуры России, статус субъектов РФ [13]. Законодательное оформление данного процесса показало, что Центр вместе с регионами учел разнообразные интегративные варианты, в том числе «особого статуса» регионе, что укрепило федеративные связи внутри России. Укрупнение субъектов позволило решить сразу несколько проблем в строительстве федерации: приостановить рост региональных элит, уменьшить объем их независимости, оптимизировать и рационализировать управление страной в целом, уравновесить диспропорциональные составляющие в развитии регионов, ликвидировать систему «матрешки» в территориально-административной системе государства, усилить экономическую интеграцию.
В целом, укрупнение регионов предупреждает рост национального и территориального сепаратизма, трансформирует более развитые регионы в базу для развития менее развитых территорий.
Формирование новой унитаристской, централизованной модели федерализма сопровождалось изменением положения руководителей регионов, что отражает трансформацию регионального уровня власти. С 1992 по 1996 гг. существовала смешанная система функционирования исполнительной власти в регионах: главы республик
избирались, а главы краев, областей и автономных округов с 1993 г. назначались Президентом РФ; руководители Москвы и Санкт-Петербурга выбирались уже с 1991 г. Выборы губернаторов носили эпизодический характер. В 1996—2005 гг. во всех субъектах РФ была введена система прямых выборов глав субъектов РФ. При этом с 2001 г. руководители исполнительной и законодательной власти субъектов РФ были лишены права участвовать в работе Совета Федерации, что усилило влияние федерального Центра на членов верхней палаты Российского парламента, лишило глав субъектов возможности осуществлять самостоятельную политику [14].
К 2004 г. статус глав исполнительной и законодательной власти полностью изменился. Юридически закрепился новый порядок наделения полномочиями руководителя исполнительной власти субъекта РФ. Глава исполнительной власти теперь не избирался местным населением, а утверждался местным парламентом по представлению Президента РФ16. Кандидата на должность губернатора Президенту предлагал полномочный представитель в соответствующем федеральном округе. Таким образом, руководители регионов стали полностью подконтрольны центру, войдя в единую вертикаль власти РФ, где
16 Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». [Электронный ресурс] URL:docs/cntd.ru
были четко определены их функции и компетенции по уровням власти. Президент получил право отрешать главу региона, при определенных обстоятельствах, от должности, включая такое обоснование как «потеря доверия».
Усилилось и влияние Президента на законодательный орган субъекта РФ. При трехкратном отказе регионального парламента утвердить кандидатуру Президента на должность главы субъекта РФ, парламент мог быть распущен и назначены новые выборы представительного органа. В 2008—2012 гг. кандидатов на должность губернаторов Президенты стало представлять федеральное руководство партии, победившей на выборах. В целом, была сформирована достаточно эффективная система контроля за деятельностью губернаторов и повышен уровень лояльности и поддержки центра со стороны регионов.
В 2013 г. прямые выборы могли быть заменены на процедуру голосования в парламенте. По этому пути пошел ряд регионов (Дагестан, Северная Осетия, Карачаево-Черкесия, Кабардино-Балкария). В 2015 г. от прямых выборов отказались Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округах. В целом, вплоть до настоящего времени продолжает функционировать смешанная система формирования исполнительной власти в регионах: губернаторы могут как избираться в ходе прямых выборов, так и назначаться местными парламентами. В обоих случаях кандидаты на должность губернатора представляются, как правило, политическими парти-
ями. Но законодательно закреплен и механизм самовыдвижения. Выдвижение кандидата должны поддержать от 5 до 10 % депутатов представительных органов муниципальных образований и избранных на местных выборах глав городов [33], т.е. существует так называемый «муниципальный фильтр». Как следствие, механизм преемственности в отношениях Центра и регионов был оптимизирован, а губернаторы увеличили возможность влиять на местные элиты.
Важным аспектом в централизации федеративных отношений было приведение в 2009 г. Конституций и Уставов субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ. В первую очередь, это касалось Татарстана, Тывы, Башкортостана, Республики Саха (Якутия), Чеченской Республики и др. В результате были окончательно ликвидированы так называемые «спящие правовые конструкции», фиксирующие сепаратистские положения: о республиканском гражданстве, о государственном суверенитете, право на введение военного положения и т.д.
Политические решения закреплялись экономической и финансовой интеграцией, разработкой программ регионального экономического инновационного развития, поддержкой депрессивных регионов, политикой выравнивания уровней социально-экономического развития различных регионов, ликвидацией торговых барьеров между ними, развитием института федеральной интервенции, помощи федерального центра при чрезвычайных ситуациях [2, 3, 4, 9, 17, 16, 20, 26].
Таким образом, можно констатировать, что к 2017 г. сформировалась исполнительная, управляемая, административная форма федерализма, при которой разграничение полномочий Центра и регионов находится в руках федеральных органов власти; субъекты РФ не обладают исключительными собственными полномочиями, которые не могут быть изъяты или приостановлены Центром. Процесс реализации полномочий государственной власти контролируется исполнительными органами федерального уровня. Трансформация федеративной модели России выразилась, прежде всего, в развитии процесса централизации и унитаризации и создании единой «вертикали» власти.
Сложившаяся унитарно-центра-листская модель федерализма базируется на сочетании двух принципов: этнонационального и территориального, отражает полиэтнический характера российского общества [24]. Учитывая сложный национальный фактор, она объединяет несколько типов федерализма: конкурентного, институционального, кооперативного, исполнительного, системного и технократического.
В настоящее время Российская Федерация в плане административно-территориального устройства представляет собой сложную конструкцию, объединяющую несколько уровней, интегрирующей многообразие субъектов и их форм государственности и административного устройства.
Данная модель федерализма, в целом, отвечает историческим особенностям российской государственности, основными из которых являются: соединение национально-государственного и административно территориального принципа образования модели федерализма; функционирование авторитарно-демократической политической системы; наличие самой большой в мире территории и самого большого количества субъектов; неравноправный характер субъектов федерации (юридически закрепленный различный статус субъектов РФ); асимметричный характер; наличие различных религиозных концессий, языков и психотипов.
Вместе с тем, несмотря на достигнутые положительные результаты на этом пути, процесс регионального развития России требует дальнейшего теоретического осмысления.
Список литературы
1. Абдулатипов РГ, Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М.: Республика, 1994.
2. Анненкова В.Г. Федеральное вмешательство как способ обеспечения территориального единства // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 1.
3. Барциц И.Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер // Государство и право. 2001. № 5. С. 21.
4. Виноградов ВА. Федеральное вмешательство: проблемы теории и правовое регулирование // Законодательство и экономика. 2004. № 7.
5. Владимирова В.В. Актуальные проблемы федерализма: вопросы теории и практики. Учебное пособие. М.: ГУУ, 2004.
6. Гегамян А. Стратегия расчленения России вступает в горячую фазу [Электронный ресурс]. URL: http://www.regnum.ru/news/fd-abroad/ armenia/1364780.html
7. Демьяненко ЮА. Роль федеральных округов в системе субъектного состава России: неконституционное закрепление // Право и политика. ЕврАзЮж. 2012. № 9 (52).
8. Добрынин Н. Системные свойства федерации // Федерализм. 2010. №4 (60).
9. ДомринА.Н. Федеральная интервенция: особенности правового регулирования в зарубежных странах // Журнал российского права. 1998. № 3.
10. Жидких ВА. Федерализм как форма государственного устройства // Власть. 2009. № 7.
11. Захаров А. А. «Исполнительный федерализм» в современной России // Полис. 2000. № 4.
12. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М.: Норма, 2001.
13. Колмогорова Д.М. Федеративный процесс и укрупнение российских регионов. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук. Пермь. 2008.
14. Коломийцев Е.С. Российский федерализм в контексте обеспечения территориальной целостности государства: политические технологии реформ // Теория и практика общественного развития. 2014. № 2.
15. Конюхова ИА. Структура Российской Федерации: современное состояние и перспективы совершенствования // Государство и право. 2007. № 2.
16. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М.: Городец, 2004.
17. Кондрашев АА. Конституционно-правовые способы федерального принуждения: проблемы теории и реализации в Конституции РФ // Государство и право. 2002. № 2.
18. Кремль не намерен продлевать федеративный договор с Татарстаном [Электронный ресурс]. URL: https://news.rambler.ru/video/37365837/?utm_ content=news&utm_ medium=read_more&utm_source=copylink
19. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Реформы и регионы: Системный анализ процессов реформирования региональной экономики, становления федерализма и местного самоуправления. М.: URSS. 2012.
20. Ливеровский АА. Федеральное вмешательство // Журнал российского права. 2002. № 9.
21. Лысенко В.Н. Развитие федеративных отношений в современной России. М., 1995.
22. От развала СССР к расчленению России: Гарвардский и Хьюстонский проекты [Электронный ресурс]. URL: http://www.pravda-tv.ru/2009/11/28/2678/ot-razvala-sssr-k-raschleneniyu-rossii-garvardskij-i-xyustonskij-proekty
23. Паин ЭА. Динамика этнополитической ситуации в современной России // Полития. 2004. № 2.
24. Путин В.В. Россия: национальный вопрос // Независимая газета. 2012. 23 января.
25. Россия глазами Запада [Электронный ресурс]. URL: http://kapital-rus.ru
26. Собянин С.С. Основные способы федерального вмешательства: мировой опыт и российская практика // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 11.
27. Стародубцев С.В. Политико-правовая транзитивность российского регионального управления. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Ростов-на-Дону. 2009.
28. Султыгов А.Х. Этнополитический конфликт: определение, причины, динамика // Вестник Московского университета. Серия Политические науки. 2004. № 6.
29. Титаренко ВА. О развитии федерализма и реалиях социально-политического процесса в субъекте Российской Федерации // Социально-гуманитарные знания. 2003. № 4.
30. Усс А.В., Безруков А.В., Кондрашев АА. Проблемы образования субъектов Российской Федерации и изменения их конституционно-правового статуса // Журнал российского права. 2004. № 7.
31. Фарукшин М.Х. Сочетание симметрии и асимметрии как принцип федерализма. Социально-гуманитарные знания. 2004. № 3.
32. Хьюстонский проект разделения и уничтожения России [Электронный ресурс]. URL: https://seosait.com/ xyustonskij-proekt-plan-razdeleniya-i-unichtozheniya-rossii/
33. Шкель Т. К выборам готовы [Электронный ресурс]. URL: http://www. rg.ru/2012/05/04/gubernator.html
