CC BY
254
3. Lyuttser V.L. Defects of the Legislation on Local Government and Difficulties of Law Enforcement Arising //the Constitutional and Municipal Law. 2017. № 11. P. 48-56.
4. Bondar N.S., Chernyshov M.A. The Municipal Law and Practice of Its Realization in the City Self-government (on the example of Rostov-on-Don). Rostov N / fl: Publishing house of Rostov University, 1996. 246 p.
5. Zabolotskikh E.M. Questions of Local Value in Decisions of the Constitu-tional Court of the Russian Federation // the Constitutional and Municipal Law. 2017. № 3. P. 56-59.
6. Ebzeev B.S. Constitution. Constitutional State. Constitutional Court. M.: The Law and the Right, UNITY, 1997. 349 p.
УДК 342.24
Т.В. Заметина
РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ: РАЗВИТИЕ ИЛИ ИМИТАЦИЯ?
Введение: в статье анализируется развитие федеративных отношений в стране после принятия Конституции РФ 1993 г., отмечается сохраняющаяся актуальность проблем федерализма для современного Российского государства. Цель: рассмотреть проблемы и тенденции развития федеративных отношений за последние 25 лет. Методы: системный, формально-юридический, описания, сравнительно-правовой и диалектической логики. Результаты: анализ законодательства и практики реализации Конституции РФ показал, что в зависимости от этапов конституционного развития России менялись приоритеты выстраивания отношений между Федерацией и субъектами, и в этой сфере до сих пор сохраняются проблемы. Выводы: развитие федеративных отношений на современном этапе государство связывает с укреплением финансовой самостоятельности субъектов Федерации, совершенствованием разграничения полномочий между уровнями публичной власти и контроля за осуществлением переданных федеральных полномочий. В качестве тенденций федерализма выступают процесс конституционализации сферы федеративных отношений, а также создания федеральных государственных структур и институтов, призванных усилить централизованные начала построения Федерации и ее контроль за деятельностью субъектов, увеличение финансовой составляющей в отношениях Федерации и регионов, сохранение горизонтальной асимметрии субъектов и влияния национального фактора на федеративные отношения.
Ключевые слова: Конституция РФ, федерализм, федеративные отношения, принципы федерализма, финансовая самостоятельность субъектов Федерации, национальные отношения, горизонтальная асимметрия.
© Заметина Тамара Владимировна, 2018
Доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры конституционного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected] © Zametinа Tamara Vladimirovna, 2018 22 Doctor of Law, Associate professor, Professor of the Constitutional law department (Saratov State Law Academy)
T.V. Zametina
RUSSIAN FEDERALISM AT THE MODERN STAGE: STAGNATION OR SIMULATION?
Background: the article analyzes the development of the federal relations in the country after the adoption of the 1993 Constitution of the Russian Federation, notes the continuing relevance of the problems of federalism for the modern Russian state. Objective: to analyze the problems and trends in the development of the federal relations over the past 25 years. Methodology: systematic method, formal legal one, method of descriptions, comparative legal and dialectical logic methods. Results: the analysis of the legislation and practice of implementing the Constitution of the Russian Federation showed that, depending on the stages of the constitutional development of Russia, the priorities of constructing relations between the Federation and the subjects have changed, but problems still persist in this area. Conclusions: the state connects the development of the federative relations at the present stage with strengthening of the financial independence of the Federation subjects, the improvement of the division of powers between the levels of public authority and control over exercising the transferred federal powers. The tendencies of federalism are the process of constitutionalization of the sphere of federal relations, as well as the creation of Federal state structures and institutions designed to strengthen the centralized origins of the Federation and its control over the activities of the subjects, increasing the financial component in the relations of the Federation and the regions, preserving the horizontal asymmetry of the subjects and the influence of the national factor on the Federal relations.
Key-words: Constitution of the Russian Federation, federalism, federal relations, principles of federalism, financial independence of the subjects of the Federation, national relations, horizontal asymmetry.
В рамках инициированного профессором В.Т. Кабышевым на страницах о
журнала «Вестник Саратовской государственной юридической академии» кон- К ституционного диалога [1, с. 12-21] хотелось бы рассмотреть один из ключевых С
вопросов, напрямую влиявших на состояние стабильности в стране накануне при- 1
рс
нятия Конституции 1993 г. и сохраняющего свою актуальность сейчас. Речь идет в
е
о вопросах национально-государственного, федеративного устройства России. |
Ориентируясь на общедемократические подходы правового регулирования, р Конституция 1993 г. открыла новый этап развития всех сфер жизни общества |
ч
и государства. Исключением из этого не стали межсубъектные федеративные К
о
отношения. По мнению В.Т. Кабышева, «находясь на переломном этапе истори- К ческого развития, Россия вступила на путь последовательной федерализации» [2, е с. 60-61]. Закрепив роль принципов федерализма в иерархии конституционных | ценностей, Конституция отнесла их к фундаментальным установлениям, основам №
<л
конституционного строя страны (Преамбула, ст. 1). Федеративному устройству 2 посвящена специальная гл. 3 Основного Закона. Идеями федерализма проник- 2 нуты многие положения Конституции, составляющие структурные (ст. 11, 65, 8 66, 77) и функциональные начала организации Российского государства (ст. 11, 71-73, 85, ч. 3 ст. 125 Конституции РФ).
Об актуальности проблем российского федерализма в постсоветский период и сопряженных с ними вопросов свидетельствует их отражение в программно-политических документах главы государства, определявшего основные проблемы и перспективы государственного развития. В Посланиях, в частности, 23
отражались проблемы обеспечения государственной целостности, создания финансово-экономических основ федерализма, разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами, реформирования верхней палаты парламента, создания федеральных округов и «укрупнения» субъектов Федерации, межнациональных отношений1.
Ученые по-разному оценивали и оценивают федеративное развитие России в постсоветский период. Например, по мнению И.А. Умновой, российская модель федерализма носит переходный характер «в ней сочетаются централизация и нецентрализация, дуалистические и кооперативные отношения» [3, с. 98]. М.В. Глигич-Золотарева считает, что на развитие современного российского федерализма оказывают влияние «многие традиции отечественного прото-федерализма» и для правовой системы российского федерализма характерна «неустойчивость структуры», «нечеткость и нестабильность системообразующих элементов и подсистем» [4, с. 13, 16]. Н.М. Добрынин отмечает такую тенденцию, как концентрация государственных полномочий в федеральном центре при возложении социальной ответственности за результаты их осуществления на региональный и местный уровень [5, с. 15].
Анализируя сферу федеративных отношений в постсоветский период и роль Конституции РФ 1993 г., можно выделить несколько направлений федеративного развития страны.
Первой тенденцией можно назвать процесс конституционализации сферы федеративных отношений вследствие системного воздействия принципов конституционного строя на формы, способы и содержание межсубъектных взаимодействий, взаимоотношения Федерации и ее субъектов, а также создания федеральных государственных структур и институтов, призванных усилить централизованные начала построения федерации и контроль Федерации за деятельностью ее субъектов.
Создание федеральных округов, решения органа конституционного контроля — Российского Конституционного Суда и деятельность полномочных представителей главы государства по приведению конституций (уставов), законодательства субъектов Федерации в соответствие с федеральной Конституцией и законодательством — способствовало выстраиванию единого правового пространства, определило ведущую роль Конституции как документа, возглавляющего иерархию нормативных актов в стране.
Если с момента подписания Федеративного договора (1992 г.) по 2002 г. отношения между Федерацией и отдельными субъектами строились на основе договоров, то впоследствии стала доминировать законодательная форма разграничения полномочий. Необходимость обеспечения верховенства Конституции обусловила отказ субъектов от несоответствующих ей соглашений.
По мнению Т.Я. Хабриевой, «современный период характеризуется усиливающейся дифференциацией государств с федеративным устройством», «нарастает тенденция сглаживания различий между федеративными и унитарными государствами» [6, с. 111].
1 См., например: Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ «Россия на рубеже эпох» 1999 г. // Российская газета. 1999. 31 марта; «России надо быть сильной и конкурентоспособной» 2002 г. // Российская газета. 2002. 19 апр.; Послание Президента РФ Федеральному 24 Собранию от 12 декабря 2012 г. // Российская газета. 2012. 13 дек. и др.
Укрепление исполнительной вертикали, деятельность полпредов Президента РФ в федеральных округах, создание Государственного Совета при Президенте РФ, изменение порядка формирования верхней палаты российского парламента, консолидация российских регионов вокруг федерального центра в целях реализации национальных проектов, разделение сфер ответственности уровней власти — эти и другие меры были призваны изменить принципы и характер взаимоотношений Федерации и субъектов, укрепить роль Центра в решении принципиальных вопросов политического и социально-экономического развития регионов. В то же время, как отмечает Б.С. Эбзеев для построения устойчивой федерации необходимо найти рациональный способ сочетания таких функций как децентрализация публичной власти и интеграция, поскольку «чрезмерная централизация публичной власти ведет к вырождению принципа федерализма» [7, с. 22].
Попыткой повысить эффективность руководства и функционирования регионов, путем объединения их ресурсных потенциалов можно считать процесс «укрупнения» субъектов Федерации, пик которого пришелся на 2004-2007 гг., и последние 10 лет процесс находится в стагнации.
Укреплению властной вертикали и Российского государства в целом послужило Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г., в котором орган конституционного контроля подчеркнул, что российская Конституция не устанавливает какой-либо иной государственный суверенитет, помимо суверенитета Российской Федерации. Последний исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ2.
Вторая тенденция — предпринимаемая федеральным Центром попытка минимизации, «вытеснения» политической, конъюнктурной составляющей в отношениях Федерации и регионов (при ее сохранении в «закулисной» форме), при одновременном увеличении правовой, организационной и финансовой составляющих. Последняя выражается в широком использовании финансовых рычагов влияния Федерации на собственных субъектов. Параллельно с управлением субъектами Федерации федеральный Центр осуществляет управление территориями, которые могут включать часть территории субъекта или территории нескольких субъектов Федерации.
Как отмечает В.Н. Лексин, федеральная власть способна повлиять на ситуацию в любом субъекте Федерации «путем прямого или косвенного изменения ресурсного потенциала территориального развития», при этом «ресурсные инструменты «федерального присутствия» — одни из самых эффектных, но не всегда самых эффективных» и об этом свидетельствует практика программно-целевой поддержки регионов [8, с. 149].
Анализ современного законодательства свидетельствует о том, что государство принимает меры поддержки определенных сфер деятельности (например, предпринимательской, инвестиционной, производственной) отдельных территорий и пространств (например, территории Приморского, Камчатского, Хабаровского
2 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 25, ст. 2728. 25
края, Сахалинской, Калининградской областей)3 в пределах Российской Федерации. Преференции предоставляются также особым экономическим зонам и кластерам, которые могут располагаться на территории одного или нескольких субъектов4 и зонам территориального развития в Российской Федерации, которые представляют собой часть территории российского субъекта5! Так, например, Постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2016 г. № 1415 утвержден перечень субъектов РФ, на территориях которых допускается создание зон территориального развития. Перечень включает в себя 20 субъектов Федерации (в т.ч. республики Адыгея, Алтай, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Ивановскую, Кировскую, Магаданскую и Мурманскую области, Еврейскую автономную область и др.)6. Субъекты вошли в перечень на основании расчета показателей, определяющих динамику состояния экономики субъектов, их бюджетной обеспеченности и качества жизни населения на протяжении 10 лет.
Данный подход реализуется в духе разработанного Правительством РФ проекта документа — Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г., целью которой является достижение устойчивого социально-экономического развития субъектов РФ7.
Таким образом, отказавшись от программно-целевого подхода поддержки отдельных субъектов Федерации, государство проводит политику создания «точек экономического роста» в виде территорий и пространств в пределах одного (нескольких) субъектов Федерации. Зачастую выбор субъектов обусловлен либо их развитой инфраструктурой, инвестиционной привлекательностью, либо особенностями географического, геополитического положения, либо, наоборот, отставанием социально-экономического развития регионов от общероссийских показателей. В связи с этим возникает вопрос: как будет соотноситься разрабатываемая Правительством РФ Стратегия пространственного развития Российской Федерации с конституционными принципами российского федерализма, в частности, принципом равноправия субъектов Федерации по вертикали и горизонтали? Не приведет ли стратегия управления «территориями» и «пространствами» к выхолащиванию федералистской составляющей конституционного развития и постепенному переходу к унитаристской концепции государства?
3 См.: Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток» !3: (в ред. от 3 июля 2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 29, ч. I, ст. 4338;
£ 2018. № 28, ст. 4145; Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 291-ФЗ «О специальных ад-
£ министративных районах на территориях Калининградской области и Приморского края» //
& Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. № 32, ч. I, ст. 5084.
| 4 По данным Министерства экономического развития, в России функционируют 25 особых
0 экономических зон, которые располагаются на территориях разных субъектов Российской >1 Федерации (Республика Татарстан, Калининградская, Липецкая, Ульяновская области и др. б См., например: Федеральный закон от 31 мая 1999 г. № 104-ФЗ «Об Особой экономической ° зоне в Магаданской области» //Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 23, ст. 2807; § Федеральный закон от 29 ноября 2014 г. № 377-ФЗ «О развитии Республики Крым и города " федерального значения Севастополя и свободной экономической зоне на территориях Респу-
1 блики Крым и города федерального значения Севастополя» (в ред. от 29 декабря 2017 г.) // Собр. § законодательства Рос. Федерации. 2014. № 48, ст. 6658; 2017. № 52, ч. I, ст. 7928.
ш 5 См.: Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. № 392-ФЗ «О зонах территориального раз-
вития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. от 28 декабря 2013 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 49, ч. 5, ст. 7070.
6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. № 1, ч. I, ст. 160.
7 Проект разработан в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 20 августа 2015 г. № 870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля
26 ее реализации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 35, ст. 4989.
Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2016 г. № 445 (в ред. от 30 марта 2018 г.) утверждена государственная программа Российской Федерации «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами»8! целью которой обозначено содействие устойчивому исполнению бюджетов субъектов РФ и повышению качества управления государственными финансами субъектов РФ и муниципальными финансами. В качестве ожидаемых результатов реализации упомянутой государственной Программы называется увеличение количества субъектов РФ, не являющихся получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ.
Несмотря на предпринимаемые меры, некоторые субъекты Федерации на сегодняшний момент фактически являются «банкротами». Данные Министерства финансов РФ по состоянию на 1 января 2018 г. свидетельствуют о том, что субъекты Федерации накопили значительные долги, объем которых порой приближается к годовому доходу региональных бюджетов (лидерами по госдолгу являются Краснодарский край — 149 149 386.30 тыс. руб., Московская область — 97 310 995.22 тыс. руб., Республика Татарстан — 93 316 484.59 тыс. руб., Нижегородская область — 76 026 497.78 тыс. руб., Самарская область — 64 392 236.97 тыс. руб.)9! Вообще объем государственного долга субъектов РФ по состоянию на 1 сентября 2018 г. составляет 2 117 395 552. 54 тыс. руб. (для сравнения по состоянию на 1 января 2011 г. он был 1 095 993 101.33)11! Таким образом, за 7 лет государственный долг субъектов вырос почти вдвое, что говорит, в первую очередь, о низкой эффективности политики федерального центра в сфере бюджетного федерализма.
Подобная ситуация актуализирует также вопрос об ответственности самих субъектов Федерации за проведение заемной (долговой) политики. И данную ответственность субъекты должны нести не только и не столько перед Федерацией, сколько перед собственным населением, т.к. выплата процентов по государственному долгу неминуемо приведет к сокращению расходов регионального бюджета на социальные и иные нужды. Стагнация российской экономики в целом приводит к финансовой стагнации в субъектах Федерации.
По причине долгов, превышающих годовой доход бюджета субъекта, Федеральное казначейство ввело внешнее финансовое управление в Республике Хакасия и Костромской области. Теперь казначейство будет непосредственно контролировать расходы этих регионов, следить за их соответствием принятым ранее бюджетным обязательствам11. Очевидно, что это вынужденное ограничение самостоятельности субъектов Федерации в финансовой сфере, которое не было предусмотрено Конституцией РФ 1993 г.
Парадокс российского федерализма заключается в том, что первоначально (в 90-х гг.) излишняя самостоятельность субъектов Федерации, процесс суверенизации, деструктивные явления на Северном Кавказе, расширение договорного регулирования поставили под угрозу государственную целостность, существо-
8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 22, ст. 3224. 2018. № 15, ч. II, ст. 2132.
9 URL: https://www.mmfm.ru/ru/document/?id_4=121954&order_4=P_DATE&dir_4=DESC&is_ new_4=1&page_4=1&area_id=4&page_id=2104&popup=Y (дата обращения: 15.10.2018).
10 URL: https://www.minfin.ru/ru/statistics/subbud/sub_debt/ (дата обращения: 15.10.2018).
11 URL: https://www.vedomosti.ru/opinion/articles/2018/01/23/748622-prihodit-kaznacheistvo
(дата обращения: 15.10.2018). 27
вание самой федерации. Затем этап децентрализации закономерно сменился периодом централизации (создание федеральных округов, обеспечение единого правового пространства). Однако впоследствии финансовый кризис, введение экономических санкций из-за непризнания со стороны США и стран Запада факта вхождения Крыма и Севастополя в состав России, излишняя финансовая зависимость некоторых субъектов Федерации от Центра вновь поставили на повестку дня вопрос о повышении самостоятельности субъектов Федерации теперь уже в финансовой сфере. В XXI в. Российское государство стремится опираться на самостоятельные, самодостаточные регионы не в политическом, а в финансовом смысле.
Этой же цели служило «раскассирование» ст. 72 Конституции РФ 1993 г. Изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»12 позволили сформулировать вопросы по предметам совместного ведения, подлежащие финансированию самостоятельно за счет региональных бюджетных средств. При этом В.В. Невинский справедливо отмечает, что «федеральное регулирование в сфере совместного ведения имеет ярко выраженную тенденцию к всеохватывающему, детальному (а не «рамочному») правовому регулированию» [9, с. 587], что не способствует реализации первоначально заложенных в Конституции 1993 г. идей федеративного устройства.
Третья тенденция — сохранение горизонтальной асимметрии субъектов Федерации и влияния национального фактора на федеративные отношения. Поиск путей построения Федерации накануне принятия Конституции РФ 1993 г. осуществлялся в условиях роста национального самосознания, активизации региональных элит и движений. Видовое разнообразие субъектов Федерации, закрепление отдельных атрибутов государственности за республиками установлено Конституцией и реализовано на практике, поэтому реформирование данной сферы с целью создания однопорядковых элементов федеративной системы может вызвать волну неприятия в республиках и других регионах.
Необходимо отметить, что разработанный в 1990 г. коллективом кафедры государственного права Саратовского юридического института им. Д.И. Курского (руководитель — профессор В.Т. Кабышев) проект Российской Конституции, получивший название «саратовского» проекта [10, с. 9-58] ориентировался на построение симметричной Федерации, состоящей из однопорядковых субъектов — республик, в основу образования которых должны быть положены национально-территориальный и территориальный (региональный) принципы (ст. 66 проекта). При этом закреплялась принадлежность суверенитета не республикам, а народам.
Воссоединение Крыма и Севастополя с Российской Федерацией — выдающееся событие XXI в. в истории постсоветской России, связанное с восстановлением исторической справедливости и влияния русского языка, культуры на части территории постсоветского пространства [11]. Появление в России двух новых субъектов Федерации — Республики Крым и города федерального значения Севастополя — будет способствовать сохранению такой тенденции, как ее горизонтальная асимметричность. Однако, по справедливому замечанию Б.С Эбзее-
28
12 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 27, ч. 2, ст. 2709.
ва, «как бы ни были велики асимметрия и рамки самостоятельности субъектов РФ, последние входят в объединенную федеральной Конституцией систему общегосударственных отношений» [12, с. 486], т.е. должно быть гарантировано верховенство федеральной Конституции России 1993 г.
Оптимальный субъектный состав Российской Федерации — это, в первую очередь, совокупность, укрупненных на основе добровольного волеизъявления населения, экономически самодостаточных территориальных образований, способных к эффективному взаимодействию между собой и органами государственной власти Федерации.
Воздействие этнического принципа на российскую модель федеративного устройства не только исторически обусловлено, но и юридически закреплено действующей Конституцией, провозгласившей российский многонациональный народ в качестве источника власти. Часть российских субъектов построены по национально-государственному или национально-территориальному типу. Несмотря на утвержденную Стратегию государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года1т!в этой сфере сохраняются проблемы.
31 октября 2016 г. в Астрахани на заседании Совета по межнациональным отношениям Президент РФ назвал вопросы, требующие своего решения, среди которых: формирование российской идентичности, подготовка специалистов в сфере межэтнических и межконфессиональных отношений и разработка соответствующего профессионального стандарта, выстраивание эффективного взаимодействия государственных структур, реализующих национальную политику в государстве, развитие законодательства в этой сфере, социокультурная адаптация мигрантов, поддержка некоммерческих формирований, ориентированных на межнациональное сотрудничество1^ На выездном заседании Совета по межнациональным отношениям в Ханты-Мансийске В.В. Путин отметил необходимость обновления Стратегии государственной национальной политики РФ и подчеркнул, что все социально-экономические планы должны учитывать культурные, исторические, национальные особенности регионов [13].
На наш взгляд, для решения этих и других вопросов в совершенствовании, в частности, нуждаются положения Стратегии о механизме ее реализации, определения форм взаимодействия структур власти и гражданских формирований, процедур общественного контроля за осуществлением государственной национальной политики и реализацией Стратегии. Отдельного внимания заслуживает государственная национальная политика в новых субъектах России — Республике Крым и г. Севастополе, особенно в части решения проблем депортированных народов и финансового обеспечения национально-культурного развития народов, проживающих на этих территориях.
Анализируя состояние федеративных отношений и вопросы их правовой регламентации, нельзя не отметить и существование некоторых проблем в этой сфере, среди которых:
1. Недостатки конституционного регулирования (в частности, противоречия, дублирование отдельных положений ст. 71, 72, несовершенство ч. 1 и 4 ст. 5,
13 См.: Указ Президента РФ от 19 декабря 2012 г. № 1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 52, ст. 7477.
14 URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/53173 (дата обращения: 15.10.2018). 29
ч. 3 ст. 11 Конституции и др.). Об этом писали многие ученые-государствоведы, в частности, Ю.В. Ким [14, с. 218], М.С. Саликов [15, с. 298, 301], И.Н. Сенякин [16, с. 285], В.С. Шевцов [17, с. 22, 23] и др.
2. Отсутствие научного обоснования соподчиненности, приоритетности принципов федерализма (ст. 5 Конституции РФ). Если исходить из их закрепления в тексте Конституции, то ведущим принципом можно считать государственную целостность. Вместе с тем очевидно, что централизация как один из способов обеспечения государственной целостности не должна подрывать основы равноправных взаимоотношений Федерации и субъектов Федерации и препятствовать реализации других принципов федерализма.
3. Нормы действующей Конституции 1993 г. преимущественно направлены на регламентацию федеративных отношений в режиме их нормального функционирования. На практике же может возникнуть конфликтная ситуация в отношениях между Федерацией и субъектами Федерации или между субъектами Федерации. Какими нормами и принципами, кроме указанных в ст. 5 Конституции РФ, следует руководствоваться в этом случае? Очевидно, что в этом случае нужно учитывать общие принципы разрешения разногласий между органами власти, часть из которых относится к принципам конституционного строя (законность, демократизм, принцип разделения властей, гласность и т.д.). Кроме того, для эффективного разрешения конфликтных ситуаций необходимы и специальные принципы регулирования споров между Федерацией и субъектами Федерации, среди которых принцип согласования интересов Российской Федерации и интересов субъектов РФ, принцип восстановления нарушенных
§ прав, которые не получили своего конституционно-правового закрепления. л. 4. Отсутствие законодательной или иной официальной расшифровки тако-
го го конституционного принципа российского федерализма, как принцип «са-ц моопределения народов». На сегодняшний день реализация этого принципа на | практике затруднена, поскольку законодательно регламентированных процедур | самоопределения народов в государственных формах (кроме уже существующих) £ фактически нет. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г.
о
| № 6-ФКЗ «О порядке принятия и образования в составе Российской Федерации
у
| нового субъекта Российской Федерации» (в ред. от 31 октября 2005 г.)1Е|допускает
2 только один вариант изменения состава субъектов Федерации — их объединение.
| Остается в «спящем» состоянии и ч. 5 ст. 66 Конституции, согласно которой ста-
| тус российского субъекта может быть изменен по взаимному согласию Российской
| Федерации и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным
2 законом (соответствующий закон до сих пор не принят).
§ 5. Важным моментом развития федеративных отношений в стране можно
ш
? считать продолжение работы по уточнению границ между субъектами РФ. Так, <3 например, в октябре 2018 г. Чечня и Ингушетия закрепили административную | границу, которая не была четко определена и оформлена еще после распада
о
Чечено-Ингушской АССР с 1991 г. Законодательные органы власти двух субъектов приняли закон об установлении границы на основании договора, подписанного между главами этих субъектов Федерации [18]. До сих пор до конца не урегулированы вопросы по спорным территориям между Ивановской и Нижегородской областями (Сокольский район), Амурской областью и Еврейской
30
15 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 52, ч. 1, ст. 4916; 2005. № 45, ст. 4581.
автономной областью (поселок Заречное), Ленинградской областью и Санкт-Петербургом, Калмыкией и Астраханской областью16 и др.
6. По-прежнему актуальны такие вопросы, как минимализм инициативы региональных органов государственной власти в постановке и решении общефедеративных проблем, отсутствие пропорциональности между переданными полномочиями и ответственностью органов государственной власти различных уровней, недостаточная проработанность научного и методологического обеспечения осуществления принципов российского федерализма, необходимость развития института федеративной ответственности и др.
Подводя итог, необходимо отметить, что действующая Конституция 1993 г., несмотря на ее недостатки, закрепила принципы российского федерализма, заложила основы стратегического партнерства Федерации и ее субъектов. По справедливому замечанию В.Д. Зорькина, необходимо выявлять актуальное значение правового смысла, заложенного в тексте Конституции РФ в свете современных социально-правовых реалий, «стремясь глубже понимать, раскрывать и постоянно развивать правовой потенциал нашего Основного Закона» [19]. Преодоление тенденции дезинтеграции, укрепление государственной целостности и суверенитета позволило сохранить федерацию, создать условия для ее функционирования и развития. Эффективная модель российского федерализма — это организация федеративных отношений в государстве в соответствии с положениями действующей Конституции, соблюдение прав человека и народов, укрепление финансовых основ российского федерализма.
Библиографический список
1. Кабышев В.Т. Конституционный диалог // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2017. № 5 (118). С. 12-21.
2. Кабышев В.Т. Российский федерализм: конституционные основы, тенденции развития // С Конституцией по жизни: Избранные научные труды. М.: Формула права, 2013. 320 с.
3. Умнова ИА. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 1998. 280 с.
4. Глигич-ЗолотареваМ.В. Конституционно-правовые основы российского федерализма: проблемы теории, методологии и практики: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Тюмень, 2009. 42 с.
5. Добрынин Н.М. Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства Российской Федерации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Тюмень, 2004. 57 с.
6. Хабриева Т.Я. Современные проблемы самоопределения этносов : сравнительно-правовое исследование. М.: Институт законодательства и справнительного правоведения при Правительстве РФ, 2010. 288 с.
7. Эбзеев Б.С. Актуальные проблемы реализации Конституции России 1993 года // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2018. № 1 (120). С. 20-27.
8. Лексин В.Н. Федеративная Россия и ее региональная политика. М.: ИНФРА-М., 2008. 352 с.
9. Невинский В.В. «Преобразование» конституционных основ российского федерализма: избранные аспекты» // Основы конституционного строя. Обеспечение достоинства личности. Конституционные принципы публичной власти: Избранные научные труды. М.: Формула права, 2012. 752 с.
16 См.: Искусство кройки границ. URL: /https://www.vedomosti.ru/opinion/articles/2018/ 09/27/782138 (дата обращения: 15.10.2018).
10. Саратовский проект Конституции России / предисл. В.Т. Кабышева. М.: ООО «Формула права», 2006. 64 с.
11. Кабышев В.Т., Заметина Т.В. Россия — Крым — Севастополь: конституционно-правовое исследование. М.: Издательский дом «Городец», 2016. 226 с.
12. Эбзеев Б.С. Введение в Конституцию России. М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. 560 с.
13. Замахина Т. Стратегия единства // Российская газета. 2018. 29 окт.
14. Ким Ю.В. Федеративный режим. М.: Формула права, 2007. 255 с.
15. Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург: Изд-во Уральской гос. юрид. академии, Гуманитарный университет, 1998. 636 с.
16. Сенякин И.Н. Федерализм как принцип российского законодательства. Саратов: Изд-во Саратовской государственной академии права, 2007. 502 с.
17. Шевцов В.С. Федерализм и Россия (История. Проблемы. Перспективы). Т. 2. М.: Элит, 2008. 499 с.
18. Чечня и Ингушетия закрепили административную границу // Аргументы и факты. 2018. 4 окт.
19. Зорькин В.Д. Буква и дух Конституции // Российская газета. 2018. 10 окт.
References
1. Kabyshev V.T. Constitutional Dialogue. Vestnik of the Saratov State Law Academy. 2017. № 5 (118). P. 12-21.
2. Kabyshev V.T. Russian Federalism: Constitutional Bases, Tendencies of Development // With the Constitution in Life: Selected scientific works. Moscow: Formula Prava, 2013. 320 р.
3. Umnova I.I. Constitutional Foundations of Modern Russian Federalism. M.: Delo, 1998. 280 p.
2 4. Gligich-Zolotareva M.V. Constitutional and Legal Foundations of Russian Federal-
? ism: Problems of Theory, Methodology and Practice: extended abstract of. dis. ... doc. of Я law. Tyumen, 2009.
o, 5. Dobrynin N.M. The New Federalism: a Conceptual Model of a State System of the
i Russian Federation: extended abstract of dis. ... doc. of law. Tyumen, 2004. I 6. Modern Problems of Self-determination of Ethnic Groups: Comparative Legal Re-
i search. M.: Institute of legislation and reference law under the Government of the Russian
'1 Federation, 2010. 288 p.
i 1
й 7. Ebzeev B.S. Actual Problems of Implementation of the Constitution of Russia of 1993
| // Vestnik of the Saratov State Law Academy. 2018. No. 1 (120). P. 20-27. | 8. Lexin V.N. Federal Russia and Its Regional Policy. M.: INFRA-M., 2008. 352 p. | 9. Nevinsky V.V. «Transformation» of the Constitutional Foundations of Russian Fed-
i eralism: Selected Aspects» // Fundamentals of the Constitutional System. Ensuring the
I Dignity of and Individual. Constitutional Principles of Public Authority: Selected scientific
8 works. M.: Formula of law, 2012. 752 p.
0 10. Saratov Draft of the Constitution of Russia / Foreword. V.T. Kaby-Sheva. M.: For-
1 mula Prava LLC, 2006. 64 p.
§ 11. Kabyshev V.T., Zametina T.V. Russia — Crimea — Sevastopol: the Constitutionally legal Research. M.: Publishing house «Gorodets», 2016. 226 p.
s 12. Ebzeev B.S. Introduction to the Constitution of Russia. M.: Norm: IN-FRA-M, 2013.
Ф
560 р.
13. Zamakhina T. Unity Strategy // Rossiyskaya Gazeta. 2018. 29 Oct.
14. Kim Yu.V. Federal Regime. Moscow: Formula Prava, 2007. 255 p.
15. Salikov M.S. Comparative Federalism of the USA and Russia. Ekaterinburg: Publishing house of the Ural State Law Academy, Humanitarian University, 1998. 636 p.
16. Senyakin I.N. Federalism as a Principle of the Russian law. Saratov: Publishing 32 house of the Saratov State Law Academy, 2007. 502 p.
17. Shevtsov VS. Federalism and Russia (History. Problems. Perspectives). Vol. 2. M.: Elite, 2008. 499 p.
18. Chechnya and Ingushetia Have Consolidated the Administrative Boundary Line // Arguments and facts. 2018. 4 Oct.
19. Zorkin V.D. Letter and Spirit of the Constitution // Rossiyskaya Gazeta. 2018. 10 Oct.
УДК 342.4
Ю.И. Скуратов
О НЕКОТОРЫХ ИТОГАХ КОНСТИТУЦИОННОГО ДИАЛОГА НА ПЛОЩАДКЕ ВЕСТНИКА САРАТОВСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ АКАДЕМИИ
Введение: в статье анализируются теоретико-методологические проблемы российского конституционализма, обсуждавшихся в ходе конституционного диалога и имеющие определяющее значение для перспектив конституционной реформы в России. Независимо от того, в каком направлении пойдет адаптация Конституции РФ к новым социально-экономическим и политическим реалиям (внесение разовых поправок в Конституцию или радикальное ее обновление), она должна базироваться на определенных ценностных установках, иметь философско-мировоззренческую основу. Цель: подвести предварительные итоги «конституционного диалога», развернутого на страницах Вестника Саратовской государственной юридической академии, посвященного 25-летию принятия Конституции России. Методы: исторический, социологический, системного анализа, сравнительного права и государствоведения, формально-юридический. Результаты: определены основные векторы дискуссии по вопросу о политическом и юридическом значении Конституции России 1993 г., сформулированы и обобщены теоретические положения, гипотезы, внесшие элементы новизны в общую концепцию российского конституционализма, обозначены ключевые факторы, определяющие перспективы развития конституционной системы России на ближайшую перспективу. Выводы: важнейшей задачей современного конституционного развития России является обеспечение цивилизационной идентичности страны, ее саморазвитие в собственных культурных формах на основе оптимального сочетания правовой преемственности, новеллизации и учета зарубежного законодательного опыта.
Ключевые слова: развитие Конституции, национальная идентичность Конституции, конституционно-правовая преемственность, фактическая и юридическая конституция, конституционные поправки и пересмотр Конституции, права человека.
© Скуратов Юрий Ильич, 2018
Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин (Российский государственный социальный университет), заслуженный юрист РФ © Skuratov Yuri Ilich, 2018
Doctor of Law, Professor, Head of the State and legal disciplines department of Russian State Social University law faculty, Honored Lawyer of the Russian Federation 33
