CC BY
90
УДК 342.5
Ляпин Игорь Федорович
доктор юридических наук, профессор Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского
ПРОБЛЕМА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СКВОЗЬ ПРИЗМУ РЕШЕНИЙ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье анализируются постановления Конституционного Суда Российской Федерации, относящиеся к начальному периоду его деятельности, на предмет выявления конституционно-правовых основ процесса децентрализации государственной власти в Российской Федерации и определения роли Конституционного суда Российской Федерации в обозначенных процессах. Рассматриваются вопросы соотношения решений Конституционного суда Российской Федерации и положений Федеративного договора и ряд статей Конституции Российской Федерации. В работе проанализирована конституционная модель суверенитета, включающая в себя противоречия в вопросе о субъектах осуществления верховной власти в России. В статье рассматривается необходимость сохранения государственно-властной иерархии, обладающей чертами централизованного механизма. В частности, исполнительная власть субъектов входит в систему исполнительной власти Российской Федерации; субъекты Российской Федерации не вправе закреплять в своих актах основания и порядок приостановления и прекращения полномочий федеральных органов и должностных лиц. Рассматриваются решения Конституционного суда Российской Федерации, выполняющие преобразовательную функцию и являющиеся своеобразным гарантом конституционной модели децентрализации и возможной концентрации в России государственной власти.
В статье анализируется федеративное устройство России, которое служит, с одной стороны, обеспечению сохранения многообразия различных регионов при безусловном характере общефедерального единства, с другой стороны, такое устройство выступает способом рационального распределения компетенций и полномочий по горизонтали и вертикали. В свою очередь, распределение полномочий могло бы способствовать более тесному единству всех субъектов федерации, развитию их взаимосвязи и взаимозависимости.
Ключевые слова: децентрализация государственной власти, разделение полномочий, Федеративный договор, Конституция Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, субъекты федерации, суверенитет.
В вопросах укрепления конституционных основ современной российской государственности, определения приоритетов, Конституционному Суду РФ принадлежит особая роль.
В России, - считает судья Конституционного Суда РФ Н.С. Бондарь, - процессы демократизации, модернизации государственности - это, прежде всего поиск баланса централизации и децентрализации. Эффективность названных процессов непосредственно связана с действенностью публичной власти, оптимальностью ее конструкции, средств, способов, методов и форм осуществления на различных «этажах» публичной власти, с оптимальностью распределения полномочий и, соответственно, материально-финансовых возможностей между федеральной, региональной и муниципальной властью [2, с. 5].
Возможность возникновения социальных противоречий и острых конфликтов в существующей системе отношений власти должна быть уравновешена определенными механизмами. Судебно-конституционный контроль способствует реализации конституционной доктрины поступательного демократического изменения государственности. Организация и функционирование органов власти и управления, муниципальных образований, федеративные отношения занимают важное место в решениях Конституционного Суда РФ.
Только в течение первого периода своей деятельности (январь 1992 г. - сентябрь-октябрь
1993 г.) Конституционный Суд РФ рассмотрел около трех десятков дел, и более трети принятых им решений в той или иной мере касались федеративного устройства России и вытекающих из него проблем взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, субъектов Российской Федерации между собой, в т. ч. и реализации Федеративного договора от 31 марта 1992 г., блокирования дезинтеграционных процессов и утверждения общефедерального стандарта прав человека во всех субъектах Российской Федерации [1, с. 5]. И такое положение дел наблюдается на всех этапах становления и функционирования высшего органа судебной власти в стране, включая настоящее время.
Контент-анализ решений Конституционного Суда РФ свидетельствует о конкретизации конституционных основ российской модели децентрализации, выраженной в разных формах отказа от исключительной централизации государственной власти и практической реализации государственного строительства истинного федерализма, уважение к правовой природе наций и народов на самоопределение. При этом чрезвычайно важно иметь в виду, что решения Конституционного Суда РФ являются источником права, а формируемые им прецеденты имеют универсальное значение.
Многие из правовых позиций Конституционного Суда по вопросам децентрализации государственной власти восприняты не только Федератив-
© Ляпин И.Ф., 2016
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ¿V- № 4, 2016
207
ным договором, но и Конституцией Российской Федерации 1993 г., другие, принятые уже после ее вступления в силу, имеют значение официального толкования или, являясь казуальным толкованием конституционных норм, играют роль прецедентов обязательных для органов государственной власти.
В основе выявляющихся в рамках правоприменительной практики несоответствий между фундаментальными положениями Конституции Российской Федерации и конституциями или уставами ряда субъектов нередко лежит понятие суверенитета и составляющих его содержание суверенных прав, имеющих фундаментальное значение для понимания и последовательной реализации децен-трализационных процессов. Проблемным в этой связи является положение о государственном суверенитете, содержащееся в конституциях республик, а также в Федеративном договоре от 31 марта 1992 г., но отсутствующее в Конституции Российской Федерации.
В политических процессах, развивающихся в государстве, термином «суверенитет» оперируют как силы, ориентированные на дезинтеграцию страны и диффузию единой государственности, так и те, кто усматривает политический идеал в жестко централизованном и бюрократически организованном унитаризме [16]. Учитывая это, можно обратить внимание на следующее обстоятельство. Между отдельными положениями Основного Закона и Конституциями республик в составе федерации нет никакого противоречия. Конституция Российской Федерации ст. 5 ч. 2 признаёт за республиками статус государств. Это фактически констатирует признание их суверенитета, исходя из того, что он является неотъемлемым свойством любого государства. Наличие полномочий и прав, их объем в конечном счете определяют суверенитет государства.
Между тем, представления о суверенитете государства в последнее десятилетие претерпели существенную модификацию. Государственно-политическое развитие человечества взаимодействует с изменяющимся пониманием суверенитета, и в связи с этим меняется его теория и практика, появляются новеллы, соответствующие эпохе и новым потребностям.
Речь сегодня идет об отказе от абсолютизации суверенитета, несовместимого ни с правами народа в целом или отдельного человека, ни с правами самого государства.
Конституционная модель суверенитета заключает в себе противоречие в вопросе о субъектах осуществления верховной власти в России: с одной стороны, это федерация, с другой - толкование может выявить иных субъектов обладания суверенитетом. Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, в соответствии с Постановлением от 7 июня 2000 г. № 10-П, заключается
в том, что субъекты Российской Федерации не обладают государственным суверенитетом [12]. Вместе с тем, названное постановление определенности в статус республик в составе Российской Федерации не внесло, поскольку четко и однозначно урегулировать статус субъектов Российской Федерации возможно только конституционными нормами.
Нельзя не согласиться с Т.Г. Морщаковой, отмечающей, что целью Конституционного Суда РФ является выяснение юридического смысла тех правовых понятий, которые заложены в действующей Конституции. Именно поэтому постановление от 7 июня 2000 г. ничего «не отобрало» у субъектов Российской Федерации в пользу центральной власти. Самое важное в нем то, что оно подтверждает конституционные основы разграничения полномочий внутри Российской Федерации» [4].
Существующие права, присущие суверенитету, у республик, а также у краев, областей, автономных областей, автономных округов определены подготовленной и реализованной в Конституции Российской Федерации моделью федерализма. В процессе подготовки Основного Закона была согласована позиция представителей субъектов Российской Федерации, которая нашла своё отражение в ч. 4 ст. 5 Конституции: «Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны».
С учетом этого очень остро возникает проблема гарантий равноправия всех субъектов Российской Федерации в лице их органов государственной власти. Как подчеркивалось в постановлении Конституционного Суда РФ от 15 июля 1996 г. по делу о дорожных фондах [11], равноправие субъектов Российской Федерации между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти означает, в частности, единообразие конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и требует установления федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами федерации.
Интересным представляется дело о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 г. «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» [7]. Признав указанный Закон соответствующим Конституции Российской Федерации 1978 г. с внесенными в нее позднее дополнениями и изменениями, Конституционный Суд РФ одновременно указывает, что нахождение автономного округа в крае или области, равно как и выход из их состава, не влияет на его конституционно-правовой статус, закрепленный Конституцией и Федеративным договором, а также на национально-государственное устройство и субъектный со-
став Российской Федерации. Позднее в определении от 17 июля 1996 г. об отложении рассмотрения дела о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области Конституционный Суд РФ указывает на возможность и необходимость урегулирования отношений между Тюменской областью и входящими в ее состав Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами на основе федерального закона и договоров между органами государственной власти заинтересованных субъектов, адресовав соответствующие требования как федеральному парламенту, так и органам государственной власти Тюменской области и входящих в ее состав автономных округов [5].
Федеративный строй обеспечивает фактически две функции. Первая связана, прежде всего, с наличием национальной государственности различных этносов и исторически сложившимся многонациональным составом населения. Вторая обусловлена необходимостью повышения эффективности управления, возможности рационализации структур власти в интересах конституционного строя и развития демократических институтов.
Федеративное устройство России служит, с одной стороны, сохранению многообразия различных регионов при приоритетном характере общефедерального единства, с другой стороны, такое устройство выступает способом эффективного распределения компетенции и полномочий не только по горизонтали, но и по вертикали. Законодательные, исполнительные и судебные полномочия делятся между федерацией в целом и ее субъектами, причем само это деление должно быть осуществлено таким образом, чтобы реализация своих полномочий одной частью государственного механизма на уровне федерации связывалась с активизацией деятельности другой его части, - во всех субъектах федерации, что в свою очередь могло бы способствовать более тесному единству всех субъектов федерации, развитию их взаимосвязей и взаимозависимости.
Однако ни подписание в 1992 г. Федеративного договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и соответствующими органами субъектов федерации, ни последующее включение этого договора отдельной частью в Конституцию не могут автоматически привести к преодолению десятилетиями складывавшейся тенденции жесткой централизации всех сторон государственной власти и соответствующих стереотипов мышления и поведения федеральных органов. В связи с этим Конституционный Суд РФ занимает решительную позицию, защищая интересы территорий от притязаний федеральной власти решать входящие в их компетенцию вопросы.
Показательным в этом плане является постановление Конституционного Суда РФ от 2 апре-
ля 1993 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 29 декабря 1991 г. «О дополнительных полномочиях органов управления г. Москвы на период проведения радикальной экономической реформы» [6], совместного постановления Президента Российской Федерации и Председателя Верховного Совета Российской Федерации от 3 января 1992 года «Об административно-территориальном делении города Москвы» [14], Указа Президента Российской Федерации от 12 января 1992 г. «Об обеспечении ускоренной приватизации муниципальной собственности города Москвы» [15], ст. 10 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» [3].
В этом постановлении Конституционный Суд РФ указывает на несоответствие Конституции Российской Федерации решения федеральными органами государственной власти вопросов административно-территориального деления г. Москвы, т. к. они подлежат внутреннему правовому регулированию города Москвы.
Тем самым Конституционный Суд РФ держит курс на наполнение российской модели децентрализации реальной социально-правовой практикой, что находит подтверждение в его решениях, в т. ч. от 7 июня 1993 г., касающегося Челябинской области, от 10 сентября 1993 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 15 августа 1992 г. «Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации», значение которых заключается в упразднении укоренившейся в течение десятилетий практики централизованного решения вопросов организации государственной власти на территории областей и краев Российской Федерации, управления собственностью и т. д. [8].
Следует отметить, что в основе федеративного устройства России лежит, прежде всего, ее государственная целостность и единство системы государственной власти (ст. 5 Конституции РФ). Вопрос о разграничении компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов решен в ст.ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ. В свою очередь ст. 136 Конституции РФ предусматривает, что поправки к главам 3-8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Отсюда следует, что никакие новые договоры не могут изменить или отменить конституционные установления по разграничению предметов ведения и полномочий Российской Федерации (федеральных органов) и ее субъектов (органов субъектов Федерации).
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ¿V- № 4, 2016
209
Положение о возможности договорного разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации не уравнивает субъектов этих договоров и не меняет их конституционного статуса.
В Конституции сохраняется государственно-властная иерархия, обладающая чертами централизованного механизма. В частности, исполнительная власть субъектов Российской Федерации входит в единую систему исполнительной власти Российской Федерации; субъекты Российской Федерации не праве закреплять в своих актах основания и порядок приостановления и прекращения полномочий федеральных органов и должностных лиц, включая полномочия судей; правовые акты субъектов Российской Федерации об установлении своей системы органов государственной власти должны соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации; назначение и освобождение от должности руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти не нуждаются в согласовании с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и т. д. Вместе с тем, нет иерархической соподчиненности между последними, они равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
Следовательно, Конституция РФ занимает доминирующее положение в регулировании государственного устройства страны. При этом решения Конституционного Суда РФ, выполняя преобразовательную функцию, являются своеобразным гарантом конституционной модели децентрализации в России государственной власти.
Библиографический список
1. Баглай М.В. Некоторые актуальные проблемы конституционного правосудия в России // Конституционное правосудие: вестник Конференции органов конституционного контроля стран молодой демократии. - Ереван: Центр конституционного права Республики Армения. - 1998. - Вып. 1. -238 с.
2. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие. Конституционали-зация муниципальной демократии в России. - М.: Норма, 2008. - 592 с.
3. Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 года «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации». Ст. 621. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_374/ (дата обращения 07.06.2016).
4. Обзор материалов заседания Консультативного совета председателей органов конституционного (уставного) контроля в Российской Федерации. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://e-baikal.ru/news?record_id=20705 (дата обращения 10.05.2016).
5. Определение Конституционного Суда РФ от 17 июля 1996 г. № 73-О «Об отложении рассмотрения дела о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области». - Ст. 3837. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=ARB;n=4400 (дата обращения 04.06.2016).
6. Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 1993 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 29 декабря 1991 года "О дополнительных полномочиях органов управления г. Москвы на период проведения радикальной экономической реформы"». - Ст. 621. [Электронный ресурс]. -Режим доступа: :http://www.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi?req=doc;base=ARB;n=4389 (дата обращения 12.07.2016).
7. Постановление Конституционного Суда РФ от 11 мая 1993 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 года "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации"». - Ст. 1083. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant. ru/cons/CGI/online.cgi?req=doc;base=ARB;n=4390 (дата обращения 16.07.2016).
8. Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 1993 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности постановления Верховного Совета Российской Федерации от 16 апреля 1993 года...» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc &base=EXP&n=291890&dst=100001 (дата обращения 25.06.2016).
9. Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 января 1993 года «О толковании пункта 2 постановления Седьмого Съезда народных депутатов Российской Федерации "О главах администраций"» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant. ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=EXP;n=236864 (дата обращения 22.07.2016).
10. Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 15 апреля 1993 года «О порядке применения Закона РСФСР "О некоторых вопросах правового регулирования деятельности краевых, областных Советов народных депутатов" и Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации"» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant. ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=EXP;n=225488 (дата обращения 29.06.2016).
11. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1996 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности п. 1 ст. 1 и п. 4 ст. 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года "О дорожных фондах в Российской Федерации"» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_11018/ (дата обращения 29.06.2016).
12. Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_27571/ (дата обращения 11.07.2016).
13. Решение Челябинского областного Совета народных депутатов от 21 января 1993 года «О решении малого Совета от 14 января 1993 года № 1 "О дне выборов главы областной администрации"»
[Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ba se=EXP&n=291890&dst=100001 (дата обращения 115.07.2016).
14. Совместное постановление Президента Российской Федерации и Председателя Верховного Совета Российской Федерации от 3 января 1992 года «Об административно-территориальном делении города Москвы» - Ст. 621. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=ARB;n=4389 (дата обращения 15.07.2016).
15. Указ Президента Российской Федерации от 12 января 1992 года «Об обеспечении ускоренной приватизации муниципальной собственности в г. Москве» - Ст. 621. [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_252/2011a123b16a58aa919bb52261 df7e3ee94ca6e3/ (дата обращения 19.07.2016).
16. Эбзеев Б.С. Российский федерализм: историческое развитие и современность // Право и политика. - 2000. - № 1.
Вестник КГУ им. H.A. Некрасова № 4, 2016
211
