CC BY
86
Экономическая политика и хозяйственная практика
Научный вестник ЮИМ №1' 2015
УДК 332.1 ББК 65.04 Б 12
КОМПЛЕКС ГОСУДАРСТВЕННО-ВЛАСТНЫХ ВОЗДЕЙСТВИЙ НА ПРЕОБРАЗОВАНИЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ СРЕДЫ
(Рецензирована)
Бабаян Яна Валерьевна,
преподаватель кафедры менеджмента, маркетинга и предпринимательства Южного института менеджмента. г. Краснодар. Тел.: 8 (918) 989 91 30, е-mail: [email protected]
Аннотация. Основным акцентом предлагаемой статьи является разновекторный комплекс государственно-властных влияний в рамках институциональной динамики. До недавнего времени экономисты в сфере государственного управления акцентировали внимание на вопросах эффективности и принуждения в отношении выполнения приказов и распоряжений, однако понимание сущности политики государственной власти намного шире, оно включает и неформальные институты, и институциональные особенности отношений во властных иерархических структурах.
Ключевые слова: институты, институциональные особенности, преобразования, неформальные институты административные структуры, функционирование, политические факторы, институциональная теория.
COMPLEX FEDERAL GOVERNMENT IMPACTS ON CHANGES EDUCATION INSTITUTIONAL ENVIRONMENT
Babayan Yana Valerievna,
tutor of the Department of Management, Marketing and Entrepreneurship of the Southern Institute of Management, Krasnodar. Ph.: (918) 989 91 30, e-mail: [email protected]
Abstract. The Main focus of this paper is the multi-vector complex state power influences within the Institute of institutional dynamics. Until recently, economists in the field of public administration focused on questions of efficiency and coercion in respect of execution of orders and instructions, however, the understanding of the essence of the policy of state government is much broader, and it includes informal institutions, and the institutional features of relations in hierarchical power structures.
Keywords: institutions, institutional features, conversion, non-formal institutions administrative structure, functioning, political factors, institutional theory.
До недавнего времени экономисты в сфере государственного управления акцентировали внимание на вопросах эффективности и принуждения в отношении выполнения приказов и распоряжений, зафиксированных решениями властных структур, и ограничивались анализом формальных институтов государственности. Однако понимание сущности политики государственной власти намного шире, оно включает и неформальные институты, и институциональные особенности отношений во властных иерархических структурах. Именно этот разновекторный комплекс государственно-властных
влияний в рамках институциональной динамики является основным акцентом предлагаемой статьи.
При этом важно подчеркнуть, что, если под институциональными изменениями понимать сущностные преобразования социально-экономических институтов, то проблема усложняется тем, что высший государственный руководитель объективно должен делегировать свои полномочия руководителям более низкого уровня , что предусматривает построение не только вертикальных административных структур, но и таких институциональных элементов, как процесс законотворчества,
68
Научный вестник ЮИМ №1' 2015
Экономическая политика и хозяйственная практика
выполнение законов, судебная власть, неформальные нормы и т.п. [6]. Поэтому правительства часто не в состоянии выполнить лучшие рекомендации экономистов, а властные институции - распоряжения высших административных руководителей без отклонений.
Следует отметить, что главным предметом обсуждения является статус институтов, под которыми понимаются правила и способы их соблюдения как основы институциональных изменений. Некоторые ученые считают, что исходная позиция института - это формальные правила, регулирующие поведение экономических агентов, а в случае отсутствия такого легального сопровождения процесса контрактации и функционирования бизнеса возникают неформальные правила, которые заполняют ниши, не контролируемые законом [5]. Поэтому решение проблемы институциональных пустот лежит в практической плоскости создания законодательной базы, которая бы позволила максимально реализовать потенциал рынка, избежать институциональных ловушек и минимизировать нелегальную деятельность.
Исходя из вышеизложенного, можем конкретизировать ответы на такие принципиальные вопросы:
- каким образом и под влиянием каких политических факторов проходит процесс установления государственной властью правил, которые становятся фундаментом гражданского общества и осуществления частных трансакций;
- действуют ли правительства в соответствии с установленными правилами и как обеспечивается прозрачность, надежность и предсказуемость правительственной политики.
Отметим, что в связи с приведенными вопросами экономическую политику необходимо рассматривать как способность решать значительные по масштабам социальные проблемы на экономической почве, основной целью которой является поддержка максимально возможных темпов экономического роста с одновременным справедливым распределением ВВП [3, 7].
Таким образом, позитивная теория государства играет в институциональной теории ключевую роль, ведь именно государство обеспечивает выполнение фундаментальных правил, хотя, по нашему мнению, не следует полностью разграничивать науку на позитивную и нормативную. Рассматривая соотношение между структурными элементами этих наук, всегда нужно помнить об их различии. Экономическая политика должна иметь теоретическое обоснование, политические действия - теоретические доказательства, а силы и структуры, составляющие основу политических действий,
должны оцениваться с учетом возможности их использования и вероятных последствий.
Предложенное умозаключение позволяет сформулировать позитивную теорию власти в контексте институциональных изменений, согласно которой роль правительства начинается и эволюционирует для того, чтобы выполнять те задачи, с которыми рынки не справляются или, по крайней мере, не выполняют их хорошо. Лучше всего это объясняют необходимые правительственные меры по администрированию бюджета и фискальной политики: политика предоставления общественных благ и минимизация негативных экстерналий по отношению к окружающей среде; оптимизация налоговой и трансфертной политики для достижения как можно большего агрегированного благосостояния; создание условий для достижения максимально возможной занятости и нейтрализации нежелательного инфляционного влияния.
Анализ государственного управления предусматривает основательное исследование феномена институциональных преобразований. Т. Эггертссон так очерчивает их динамику в контексте общественного строя: общество, в котором отсутствуют законодательные, судебные и правовые органы и отсутствуют общие правила, - общество, в котором существуют общие правила, специфицирующие права собственности, законодательные органы и суды, но отсутствуют полиция или армия, а следовательно, выполнение законов имеет изолированный характер, - общество, в котором государство устанавливает правила и выполняет функции третейского суда во время конфликтов и обеспечивает исключительные права собственности [9].
Исходя из предложенного алгоритма, можно сделать вывод, что отличия между институциональными основаниями являются, скорее, состояниями, которые мы сравниваем, а не природным свойством, и если институты начинают подвергаться эрозии, то институциональные изменения представляются как политический процесс, когда под политикой понимается спектр взаимодействий и взаимовлияния государственных (властных) институций, общества и бизнеса. Конечно же, структура анализа институциональных изменений должна учитывать действия по государственному строительству, которые трактуются как политические решения или правила.
Таким образом, институциональная динамика определяется как непрерывный управленческий процесс в реальном времени, интегрирующий общепризнанные в обществе формальные правила и индивидуальные действия хозяйственных и политических субъектов разных уровней.
В подобных обстоятельствах необходимо обра-
69
Экономическая политика и хозяйственная практика
щать внимание на зависимость от предшествующего пути развития (path dependency), который может определяться тем, что потенциальные возможности выбора детерминированы прошлым и указанная зависимость означает только то, что последняя является отправной точкой для настоящего и долгосрочных изменений.
При исследовании институциональных изменений в государственном управлении нужно ориентироваться на следующие факторы:
- комплементарность и сетевые экстерналии институциональных форм приводят к тому, что институциональные изменения становятся инкрементными и зависимыми от предшествующего пути развития;
- институциональая структура обеспечивает стимулы, которые определяют навыки, знания и возможности, позволяющие получить максимальный результат;
- конкуренция вынуждает организации, то есть группы индивидов,
- связанные друг с другом общими целями, например, партии или парламент, формировать понимание альтернативных возможностей, то есть выбора, который изменяет институты.
Таким образом, конкуренция является ключевым фактором институциональных изменений. Последний фактор находит свое подтверждение в следующем выводе В. Гейца: именно отсутствие конкурентных основ привело к формированию такой системы капитализма в переходных экономиках, в том числе в Украине, когда их духовным фундаментом стало стремление к получению монопольного контроля над властью. Это привело к торможению массового развития предпринимательства и монопольного контроля над собственностью и ресурсами со стороны властей, в том числе авантюрного типа при попустительстве государства. Чтобы избежать такой «институциональной ловушки», усилия политических партий и других игроков политического рынка должны быть направлены на создание конкуренция будет только способствовать процессу изменений. При этом ключевой проблемой является создание условий для минимизации неопределенности политических трансакций. Именно неопределенность, возникающая вследствие невыполнения тех обязанностей, которые принимает на себя власть, особенно в условиях отсутствия цивилизованных рынков, проявляется в чрезмерных трансформационных и трансакционных издержках. Добавим, что политический рынок относят к категории наиболее несовершенных - из-за крайне асимметричного распределения информации. В частности, ожидаемые распределительные последствия и результаты большинства законодательных
Научный вестник ЮИМ №1' 2015
актов достаточно сложно оценить любому субъекту хозяйственной деятельности.
Подчеркнем, что чем более сложной является реализация закона, тем в более выигрышной ситуации оказываются экономические агенты, которые уже заняли соответствующую экономическую нишу. Например, председатели колхозов, сохранившие контроль над землей и сельскохозяйственной техникой, имели возможность помешать фермерам заняться частным хозяйством, закрыв им доступ к ресурсам. Этот факт свидетельствует о непрозрачности политического процесса, пока не созданы соответствующие институциональные условия и существуют мощные корыстные интересы, противодействующие реформам. Согласно теории Д. Норта, априори будем иметь ситуацию, когда кто-то от власти будет противиться любым изменениям, лишающим его привилегий. Эти провластные группы имеют сильные мотивы формирования коалиций для лоббирования продолжения предшествующей политики [4]. Такое положение может продолжаться достаточно долго, несмотря на значительные трансакционные издержки, наносящие вред экономике страны. Властная бюрократия имеет собственные организационные ресурсы, мотивы и политические рычаги, чтобы долгое время противодействовать реальным реформам.
Отечественный институционалист С. Архиереев подтверждает это положение введением в анализ проблем государственной политики категории бюрократической ренты, которая, по мнению ученого, существенно отличается от ренты политической [1]. Если политическая рента возникает у лобби-стов-законодателей при принятии законов, выгодных подконтрольному и «дружескому» бизнесу, то бюрократическая - это, по сути, часть трансакционных издержек, которые непосредственно направляются на обеспечение функционирования государственных структур управления. Процесс институциональных изменений - явление динамичное с нестабильными ограничениями, которые как минимум частично, а чаще полностью вводятся государственными институциями, поскольку они являются центральным агентом политического процесса, когда другие участники пытаются манипулировать правилами для достижения собственных интересов.
В свою очередь, государственная политика эволюционирует в ответ на изменение осознанных обществом неформальных возможностей и требований, которые могут быть следствием как технологического прогресса, так и культурно-мировоззренческих факторов восприятия действительности. Как результат эти разновекторные направления превращаются в новые задачи политического про-
70
Научный вестник ЮИМ №1' 2015
цесса, которые определяются институтами и приводят к институциональным изменениям. Следовательно, любой политический акт можем рассматривать не только как выбор, максимизирующий общественное благосостояние, но и как эпизод или состояние политической игры в пределах существующего набора правил и институтов. Однако конституции и кодексы нужно воспринимать не только как неоспоримые «библейские тексты», написанные в идеальных условиях нулевых трансакционных издержек, когда ех ante отсутствуют какие бы то ни было конфликты, но и как такие, которые определяются институциональной теорией как неполные контракты и заставляют действовать в непредвиденных обстоятельствах. Поэтому желательно рассматривать этот процесс контрактации, скорее, как подпадающий под категорию многостороннего, а не единичного или исключительного. Такое видение динамики институциональных изменений предполагает отказ от традиционной нормативной цели - определение оптимума институционального равновесия - и ставит в качестве исходного фактора необходимость анализа идентификации институциональных проблем и возможные пути улучшения институциональной среды. При этом в трактовке вопросов сферы влияния государства особое значение приобретают такие, как конфигурация прав собственности, процессы контрактации и правового принуждения.
Вообще, реальная правовая система является интегрирующим фактором для трех предыдущих структурных элементов. Это особенно очевидно при исследовании проблем определения и принудительного утверждения прав собственности, например, в коузовском примере дискуссии между кондитером и дантистом.
Для обозначения общепринятого в цивилизованных экономиках механизма спецификации прав собственности мы должны дать ответы на такие принципиальные вопросы: существует ли в данной экономической системе государственная власть, способная гарантировать надежную защиту прав собственности; как характеризуется беспристрастность бюрократического аппарата в ходе осуществления процесса присвоения-отчуждения прав собственности?
Как показали отечественные реалии, значительное распространение неправовых практик является одним из наиболее сложных вопросов институциональных изменений, По мнению российских ученых Т. Заславской и М. Шабановой, корни этой проблемы кроются в имеющемся противоречии между правовыми механизмами реализации правил, аннотируемыми государством, и неформальными нормами, укоренившимися в
Экономическая политика и хозяйственная практика
культуре данного социума. Несогласованность отмеченных системообразующих составляющих приводит к негативным проявлениям в ходе институциональных преобразований [2,10]. Основными причинами такого несоответствия в конфигурации отечественных базовых институтов являются:
- массовое нарушение властями имущественных прав субъектов хозяйственной деятельности;
отсутствие влиятельных противодействующих рычагов в ответ на нарушение прав собственности и норм контроля за бизнесовым поведением;
- нестабильность, постоянное внесение изменений в формальные правила, а следовательно, их трансформация в неформальные, что, в конечном итоге, приводит к их нелегальной институционализации;
- принятие некачественных и неэффективных законов и нормативных актов, в том числе порождающих коррупционные действия работников государственных институций;
- использование государственных силовых структур для противодействия представителям оппозиции существующему политическому режиму.
Все отмеченные факторы, вызывающие искривление и торможение государственной политикой прогрессивных институциональных изменений, желательно рассматривать через призму нравственных аспектов. Логика ключевых положений концепции Р. Коуза относительно возможной безусловной способности максимизировать полезность в условиях рынка несовершенна и неприемлема. Ведь, исходя из коузовских утверждений, в одних случаях закон можно будет применить в отношении нарушителей прав собственности, а в других - власть полностью будет игнорировать незаконные действия, даже те, которые влекут за собой уголовную ответственность [7].
Поэтому речь должна идти о таком укладе, который гармонизировал бы соотношение власти, управления и собственности в рамках архитектоники экономической системы. Этот вывод подтверждается тем, что никто не может гарантировать, что государственная институция, - соединив однажды монополию на власть, не будет использовать ее по собственному усмотрению. Ведь невозможно в принципе изначальное гражданское соглашение, которое могло бы полностью детализировать и конкретизировать действия правительства или парламента.
Процесс институциональных изменений - это комплексная игра с довольно разноплановыми группами, многими игроками и мотивационными схемами, подвергающимися влиянию информационных асимметрий.
Таким образом, при разработке политического
71
Экономическая политика и хозяйственная практика
Научный вестник ЮИМ №1' 2015
курса власти необходимо учитывать не только его позитивную историческую детерминированность, но и вероятные неэффективные последствия, связанные, в первую очередь, с трансакционными издержками «бюрократических провалов». Поэтому институциональный новатор всегда должен думать о том, чтобы институт, возникающий в процессе изменений, по крайней мере, не увеличивал трансакционные издержки контрольно-распределительной и наблюдательной функций государства. В подобном случае государственные институты будут эволюционировать с учетом потенциально возможного негативного поведения бюрократического аппарата и клановых интересов политиков. Особую опасность вызывает отсутствие четкой границы между политическим и рыночным сегментами когда принадлежность к власти дает возможность влиять на перераспределение собственности, как государственной так и частной. Этот факт подтверждается политикой властных структур, которая осуществляется в период независимости Украины и которая еще не получила достаточного научного внимания именно с позиций теории институциональных изменений.
Таким образом, акцент на принятой модели развития экономики страны допускает приоритет государственной политики при условии релевантных ограничений, когда трансформация политической структуры является предпосылкой институциональных изменений, а не наоборот. В конечном итоге это определяет место всех ветвей власти в государственном обществе и их институциональные
ограничения. Именно такая концептуальная позиция не только гарантирует стабильный экономический рост, но и защищает основные права человека.
ИСТОЧНИКИ:
1. Архиереев С.И. Трансакционные издержки и неравенство в условиях рыночной трансформации. - Харьков, 2000. - С. 131, 132.
2. Заславская Т., Шабанова М. Трансформационный процесс в России и институционализация неправовых практик // Истоки. Экономика в контексте истории и культуры. - М., 2012. - С. 233.
3. Колодко Г. Институты, политика и экономический рост // Вопросы экономики. - 2014. - № 7. - С. 45.
4. Норт Д. Пять тезисов об институциональных изменениях // Квартальный бюллетень клуба экономистов. -2009. - Вып. 4. - С. 9, 11.
5. Олейник А. «Институциональные ловушки» постприватизационного периода в России // Вопросы экономики. - 2044. - № 6. - С.82.
6. Радаев В. В. Институциональная динамика рынков и легализация бизнеса // Истоки. Экономика в контексте истории и культуры. - М., 2004. - С. 266.
7. Р.К. Коуз. Проблема социальных издержек (1960 г.). Вехи экономической мысли. Теория потребительского поведения и спроса. Т.1. Под ред. В.М.Гальперина. -СПб.: Экономическая школа, 2012. - 345 с.
8. Хашева З.М. Функциональное преобразование внутренней среды экономической системы региона // Региональная экономика: теория и практика. - 2013. - № 39. - С. 2-8.
9. Эггертссон Т. Экономическое поведение и институты. - М., 2011. - С. 75.
10. Khasheva Z.M. Economy of the North Caucasus: problems, diagnosis, prospects. Сollectivemonograph / OktaiMamedov (Editor). Berlin, 2014.
72
