CC BY
45
Уважаемые читатели!
Мы начинаем публикацию комментариев квалифицированных специалистов в области права к отдельным статьям наиболее значимых законодательных актов, принятых в последнее время.
Документы и статьи для комментирования редакция журнала выбирает по собственному усмотрению.
Если Вас заинтересует, как юристы трактуют какие-либо другие положения рассматриваемого документа или иные нормативные акты, просим Вас обращаться в редакцию журнала.
E-mail: [email protected]
Тел/факс: (095) 124-01-04, 124-04-22, 124-04-28
В этом номере предлагаем Вашему вниманию комментарий к статьям 2-5 Закона Российской Федерации «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» профессора Московской государственной юридической академии, кандидата юридических наук Гусева Руфина Константиновича.
Статья 2. Участники отношений, регулируемых настоящим Федеральным законом
1. Участниками отношений, регулируемых настоящим Федеральным законом, являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.
2. Права иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства, а также юридических лиц, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения определяются в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Комментарий.
Правосубъектность участников земельных отношений имеет определенные особенности. Составным элементом правосубъектности выступает наличие специальной земельной дееспособности. Специальную земельную дееспособность можно, в свою очередь, классифицировать по уровню, широте и полноте содержания передаваемых субъекту земельных отношений прав и возлагаемых на него обязанностей. Содержание полномочий участника земельных отношений по владению, пользованию и распоряжению земельными участками в земельном праве принято классифи-
цировать по титулу. Итак, исходя из объема полномочий, в соответствии со ст. 5 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) субъекты земельных отношений подразделяются на: собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов и обладателей сервитутов.
Самым высоким титулом и наиболее полным объемом полномочий наделен собственник земельного участка. Собственник имеет право владения, пользования и распоряжения земельным участком.
Арендатор земельного участка наделен правом не только владения и пользования земельным участком, но и следующими распорядительными полномочиями: отдать арендные права на земельный участок в залог; внести их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия собственника земельного участка при условии уведомления собственника. Арендатору предоставлено право передавать арендованный земельный участок в субъаренду в пределах срока договора аренды (ст. 22 ЗК РФ).
В соответствии с новым Земельным кодексом Российской Федерации несколько ограничеными в правах оказались землевладельцы - лица, владеющие земельным участком на праве пожизненного наследуемого владения. В соответствии со ст. 21
ЗК РФ за ними сохранилось право передачи земельного участка по наследству. Кроме того, они имеют право бесплатно приобрести земельный участок в собственность.
Лица, владеющие и пользующиеся земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного, срочного пользования именуются землепользователями в соответствии со ст. 5 ЗК РФ.
Наименьшим объемом полномочий по пользованию земельным участком согласно статьям 5 и 23 ЗК РФ наделен обладатель сервитута, т. е. лицо, имеющее ограниченное право пользования чужим земельным участком (сервитут).
Специальная земельная дееспособность юридического лица определяется статусом (положением) о юридическом лице (хозяйственном товариществе, производственном кооперативе, закрытом (открытом) акционерном обществе, государственном или муниципальном унитарном предприятии и т. п.).
Статья 3. Права иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства, а также юридических лиц, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения.
Иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды.
Комментарий.
Иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды.
Как свидетельствует содержание ст. 3 комментируемого Федерального закона права иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства, а также юридических лиц, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, в значительной степени ограничены в приобретении специальной земельной дееспособности. Ограничение прав перечисленных и подобного рода субъектов земельных отношений в сфере оборота земель сельскохозяйственного назначения коснулось, прежде всего, лишения их таких титулов прав, как: 1) право собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения; 2) права землепользования (владения и пользования земельным участком на условиях постоянного (бессрочного) пользования или на условиях безвозмездного, срочного пользования земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения; 3) права землевладения со стороны иностранных граждан, лиц без гражданства, владеющих и пользующихся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения из земель сельскохозяйственного назначения; 4) права обладания сервитутом, т. е. права ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитутом) иностранными гражданами, иностранными юридическими лицами, лицами без гражданства, а также юридическими лицами, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения.
На практике это означает, что все иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, имеющие правоустанавливающие документы на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения (договоры, свидетельства о праве собственности, акты органов государственного управления или органов местного само-
управления, акты органов государственной регистрации недвижимого имущества и сделок с ним на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения) в указанные рассматриваемым Федеральным законом сроки (в течение одного года) должны будут отчуждаться от собственности. Право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения, право безвозмездного срочного пользования на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения может быть прекращено принудительно на основании и в порядке, которые указаны в статьях 20, 21 и 24 ЗК РФ, а также в п. 2 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2000 года «О введение в действие Земельного кодекса Российской Федерации».
Иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также другие юридические лица, указанные в ст. 3 рассматриваемого Федерального закона права на приобретение земельного участка на условиях постоянного (бессрочного) пользования не имеют, следовательно, они должны перевести их на аренду до 1 января 2004 года. Иными словами, они должны заключить договор аренды земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения.
Разрешенным правом пользования земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения со стороны иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства, а также юридических лиц, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов является только право аренды.
Статья 4. Предельные размеры и требования к местоположению земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.
1. Минимальные размеры земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения могут быть установлены законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о землеустройстве.
Не допускается совершение сделок с земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, если в
результате таких сделок образуются новые земельные участки, размеры и местоположение которых не соответствуют требованиям, установленным настоящей статьей.
Не допускается выдел земельного участка в счет доли (долей) в праве общей собственности на земельный участок из состава искусственно орошаемых сельскохозяйственных угодий, если размер выделяемого в натуре (на местности) земельного участка меньше устанавливаемого субъектами Российской Федерации в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о землеустройстве предельного минимального размера земельного участка для мелиорированных земель.
2. Размер общей площади земельных участков сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного административно-территориального образования субъекта Российской Федерации и могут находиться одновременно в собственности гражданина, его близких родственников, а также юридических лиц, в которых данные гражданин или его близкие родственники имеют право распоряжаться более чем 50 процентами общего количества голосов, приходящихся на акции (вклады, доли), составляющие уставные (складочные) капиталы данных юридических лиц, устанавливается законом субъекта Российской Федерации.
Установленный законом субъекта Российской Федерации размер общей площади таких земельных участков сельскохозяйственных угодий не может быть менее чем 10 процентов общей площади сельскохозяйственных угодий в границах одного административно-территориального образования.
Комментарий.
1. Эти положения Федерального закона носят отсылочный характер.
Распределение земель сельскохозяйственного назначения по субъектам Российской Федерации является неравномерным. Вполне оправданно и с государственно-правовых позиций обоснованно, что правомочия по установлению минимальных размеров земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения переданы (де-
легированы) законодательным органам субъектов Российской Федерации.
В то же время необходимо отметить, что эти положения комментируемой статьи вступают в противоречия в части отсылки к законодательству Российской Федерации о землеустройстве. Законодательство Российской Федерации о землеустройстве имеет своим самостоятельным, обособленным предметом отношения по осуществлению землеустроительных действий (по выявлению качества земель, неиспользуемых земель, нарушенных земель, по инвентаризации земель на той или иной территории, по планированию и организации рационального использования (включая разработку предложений о рациональном использовании) земель, по определению земель, в границах которых гражданам и юридическим лицам могут быть предоставлены земельные участки, по межеванию земель и т. д.).
В процессе землеустройства, по нашему мнению, не могут и не должны определяться минимальные размеры земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, которые должны предоставляться гражданам или юридическим лицам, ибо это полномочие отнесено к компетенции законодательных органов власти субъектов Российской Федерации. Именно они могут законодательно определять минимальный размер предоставляемых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения и не минимальный размер вообще, а минимальный размер возможных для предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления.
Что касается установления запретов на совершение сделок с земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, в число которых входят и искусственно орошаемые сельскохозяйственные угодья, если в результате таких сделок образуются новые земельные участки, (надо полагать) размеры которых меньше установленного Законом минимума, то, по нашему мнению, эти положения в определенной мере вступают в сферу действия и более того в противоречие с нормами гражданского законодательства, в частности со
статьями 252, 260 и 261 Гражданского кодекса Российской Федерации. Решение о делимости или неделимости земельного участка может быть вынесено судебными органами. В то же время следует отметить, что в теории земельного права существует мнение о приоритете норм земельного законодательства над гражданским.
2. Размер общей площади земельных участков сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного административно-территориального образования субъекта Российской Федерации и могут одновременно находиться в собственности гражданина, его близких родственников, а также юридических лиц, в которых этот гражданин или его близкие родственники имеют право распоряжаться более чем 50 процентами общего количества голосов, приходящихся на акции (вклады, доли), составляющие уставные (складочные) капиталы данных юридических лиц, устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.
Эти положения комментируемой статьи содержат отсылку к нормам законодательства субъектов Российской Федерации. Следует заметить, что более чем в 30 субъектах Российской Федерации приняты общие законы о земле, в которых устанавливаются определенные ограничения и допуски в обороте земель сельскохозяйственного назначения. Кроме того, этими же или отдельными законами субъектов Российской Федерации устанавливаются предельные размеры земельных участков, предоставляемых для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства. Однако самостоятельные законы, регулирующие размеры общей площади земельных участков сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного административно-территориального образования субъекта Российской Федерации и которые могут одновременно находится в собственности гражданина, его близких родственников, а также юридических лиц, в которых данные гражданин или его близкие родственники имеют право распоряжаться более чем 50 процентами общего количества голосов, приходящихся на акции (вклады, доли), составляющие уставные (складочные) капиталы данных юридических лиц, к настоящему времени не приняты. Они будут проком-
ментированы на основе складывающейся практики в будущем.
Комментируя этот пункт, целесообразно обратить внимание и на еще один спорный момент положения, поскольку в нем речь идет о размерах общей площади земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения на территории одного административно-территориального образования субъекта Российской Федерации.
Общеизвестно, что на территории субъекта Российской Федерации могут находиться различные административно-территориальные образования города (республиканского, краевого и районного подчинения), поселковые, сельские и другие муниципальные образования и даже закрытые административно-территориальные образования. В ведении городских, поселковых и сельских муниципальных образований могут находиться земли сельскохозяйственного назначения, расположенные за пределами внешней границы населенного пункта (черты города, поселка, села). В связи с этим в тексте Федерального закона следовало бы уточнить, какое административно-территориальное образование имеется в виду. По всей вероятности, Федеральный закон, используя эту правовую категорию, имеет в виду районное административно-территориальное образование.
Сомнение вызывает положение п. 2 ст. 4 Ч. 2 Федерального закона. К числу важнейших задач, решаемых Федеральным законом, относится ограничение возможностей для создания крупных латифундий во избежании сосредоточения земель сельскохозяйственного назначения в руках одно-го-двух предпринимателей, что может оказать отрицательное влияние, скажем, на развитие крестьянских (фермерских) хозяйств и других мелких сельскохозяйственных товаропроизводителей. Поэтому сомнение вызывает целесообразность установления в каждом субъекте минимального размера земельных участков сельскохозяйственных угодий в виде 10 процентов от общей площади сельскохозяйственных угодий в границах одного административно-территориального образования. Будет ли установление такой нормы выполнять положительную конструктивную нагрузку на уровне закона субъекта Российской Федерации, покажет время.
Статья 5. Обязанность лица произвести отчуждение земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения или доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, которые не могут ему принадлежать на праве собственности.
1. В случае, если в собственности лица по основаниям, допускаемым законом, оказались земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения или доля в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения и это влечет за собой нарушение требований статей 3 и 4 настоящего Федерального закона, такие земельный участок или доля должны быть отчуждены собственником. Отчуждение земельного участка или доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, приобретенных до вступления в силу настоящего Федерального закона, должно быть осуществлено в течение года со дня вступления в силу настоящего Федерального закона. Земельные участки или доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, приобретенные после вступления в силу настоящего Федерального закона, подлежат отчуждению в течение года со дня возникновения права собственности на эти земельные участки или доли в праве общей собственности на земельный участок либо в течение года со дня, когда собственник узнал или обязан был узнать об обстоятельствах, которые повлекли за собой нарушение требований статьи 3 настоящего Федерального закона.
В случае, если при нарушении требований статьи 4 настоящего Федерального закона собственник не произведет в течение срока, установленного настоящим пунктом, отчуждение земельного участка или доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, учреждение юстиции, осуществляющее государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, обязано в письменной форме
известить об этом орган государственной власти субъекта Российской Федерации.
2. Орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение месяца со дня, когда ему стало известно о нарушении требований статей 3 и 4 настоящего Федерального закона, обязан обратиться в суд с заявлением о понуждении такого собственника к продаже земельного участка или доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения на торгах (конкурсах, аукционах).
3. В случае отсутствия лица, изъявившего желание приобрести земельный участок или долю в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, эти земельный участок или долю должен приобрести субъект Российской Федерации либо в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления по начальной цене предмета торгов.
Комментарий.
1. Ст. 5 Ч. 1 рассматриваемого Федерального Закона содержит сложную юридическую конструкцию правовой нормы, в которой можно выделить все три составные части (гипотеза, диспозиция и санкция), причем в не традиционной для правовой нормы последовательности.
Начнем с того, что в ней имеет место общий принцип действия последней нормы, имеется в виду вновь принятого, комментируемого Федерального закона.
Статьями 3 и 4 рассматриваемого Федерального закона было установлено новое правило, ограничивающее право иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства, а также юридических лиц, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения.
Для перечисленных физических и юридических лиц был установлен запрет на приобретение земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения на титуле права собственности, и разрешено иметь земельный участок из земель сель-
скохозяйственного назначения только на праве аренды.
Это обстоятельство послужило основанием установления по существу своему специальных мер принуждения, специальной земельно-правовой ответственности в виде принудительного отчуждения земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения.
Диспозицию этой правовой нормы можно изложить следующим образом: если в собственности иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства, а также в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц и лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, то такие земельные участки или доля в праве общей собственности должна быть отчуж-дена собственником.
При этом Закон предусматривает довольно-таки длительный срок для добровольной реализации предписаний Закона. Отчуждение земельного участка или доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, приобретенных до вступления в силу Федерального закона должно быть осуществлено в течение года со дня вступления в силу. На наш взгляд, закрепление этого положения представляет собой возможность инициативного несения позитивной ответственности.
Равные требования (по отчуждению) представляются и собственникам земельных участков или долей в праве общей собственности, перечисленным в статьях 3 и 4 Закона, которые приобрели это право после вступления в силу настоящего Федерального закона. Однако течение срока для отчуждения (в течение одного года) исчисляется не со дня вступления Федерального закона в юридическую силу, а с того момента, когда собственник узнал или обязан был узнать об обстоятельствах, которые повлекли за собой нарушение требований статей 3 и 4 настоящего Федерального закона.
И в первом и во втором определенных Законом случаях не исключается возможность юридической перерегистрации права собственности и доли в праве общей собст-
венности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения со стороны субъектов, указанных в статьях 3 и 4 Федерального закона, на право аренды земельного участка.
2. Далее в ст. 5 рассматриваемого Федерального закона закрепляется процессуальный порядок применения принудительных мер по отчуждению земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения. В случаях, если при нарушении ст. 4 Закона собственник в течение одного года не произведет отчуждения земельного участка или доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, тогда на учреждение юстиции, осуществляющее государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, возлагается обязанность в письменной форме оповестить об этом орган государственной власти субъекта Российской Федерации, т. е. Правительство Российской Федерации или администрацию субъекта Российской Федерации.
В этом плане, по нашему мнению, должна повышаться роль органов прокуратуры в обеспечении установленного земельного правопорядка при осуществлении надзора за исполнением земельного законодательства и, соответственно, принимать меры прокурорского реагирования в случаях выявления фактов нарушения требований Закона не только со стороны собственников земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, но и со стороны учреждений юстиции, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Явный недостаток этой нормы Закона выражается в том, что для учреждения юстиции, осуществляющего государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, не установлено конкретного срока, в течение которого оно должно известить орган государственной власти субъек-
та Российской Федерации о нарушении требований Федерального закона.
Как свидетельствует содержание ст. 5 Ч. 2 Федерального закона применение мер принудительного воздействия носит весьма сложный процессуальный характер. В ней, в частности, закреплено положение о том, что орган государственной власти субъекта Российской Федерации (таковыми в настоящее время выступают Правительство Российской Федерации или администрация субъекта Российской Федерации) в течение месяца со дня, когда ему стало известно о нарушении требований статей 3 и 4 Федерального закона (т. е. со дня получения письменного извещения учреждения юстиции, осуществляющего государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним), обязан обратиться в суд с заявлением о понуждении такого собственника к продаже земельного участка или доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения на торгах (конкурсах, аукционах).
3. В случаях отсутствия лица, изъявившего желание приобрести земельный участок или долю в праве общей собственности на земельный участок, действует общий принцип оборота земель сельскохозяйственного назначения, закрепленный в ст. 1 Ч. 4 Федерального закона о преимущественном праве субъекта Российской Федерации или в случае, установленном законом субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения.
Таким образом, этот земельный участок должен приобрести субъект Российской Федерации, а в случаях, установленных субъектом Российской Федерации - орган местного самоуправления, иными словами, административно-территориальное образование в лице районной муниципальной администрации.
