CC BY
92
В.А. Толстик
Толстик Владимир Алексеевич — доктор юридических наук, профессор, начальник кафедры теории и истории государства и права
Нижегородская академия МВД России
Коллизии и псевдоколлизии в праве: проблема разграничения
Проблема разграничения коллизий и псевдоколлизий в праве имеет, как представляется, не только теоретическое, но и большое практическое значение. В чем проявляется последнее? Прежде всего в том, что в сфере юридической практики для этих явлений должны использоваться различные механизмы правового реагирования. Для коллизий существуют механизмы устранения и преодоления. Для псевдоколлизий — иные инструменты1.
Кроме того, четкое разграничение коллизий и псевдоколлизий, с нашей точки зрения, позволит минимизировать в этой сфере проблему злоупотребления правом. Юридической практике известно немало случаев, когда наличие коллизионных правовых ситуаций давало возможность правоприменителям различного уровня в зависимости от собственной выгоды весьма конъюнктурно подходить к выбору правовой нормы, оправдывая таким образом ничем необоснованную свободу усмотрения: хочу применяю одну норму, хочу другую, хочу вообще не применяю ни ту ни другую.
Вполне очевидно, что первичным и непременным условием корректного решения проблемы разграничения коллизий и псевдоколлизий является определенность в объеме и содержании понятия «юридическая коллизия».
При этом в связи с суждениями, высказанными на пленарном заседании и круглом столе, анализ проблемы, заявленной в названии статьи, уместно предварить рядом значимых методологических положений.
Прежде всего следует отметить, что в науке никто не должен иметь монополии на единственно правильное понимание того или иного явления. Между тем, один из ученых выступавших на круглом столе (Денисенко В.В.) безапелляционно констатировал, что коллизии могут быть только между нормами права и только четырех видов.
Полагаем, такой подход противоречит принципам научного познания и здравому смыслу. Более того, есть еще одна опасность монополизации права на единственно правильное понимание природы того или иного явления. Предположим, члену экспертного совета ВАК поступает на экспертизу диссертация, в которой были исследованы коллизии не между нормами права, а их другие разновидности. Как поступит эксперт? Напишет в заключении, что концепция автора ненаучна или признает право автора на альтернативный подход? С точки зрения научный судьбы диссертанта, а возможно и науки, нериторический вопрос.
У ученого должна быть не монополия на истину в последней инстанции, а обязанность и квалификация осуществлять научное исследование в соответствии с научной методологией и прежде всего правилами формальной логики.
Можно коллизии как явление понимать по-разному. Конечно, можно. Особенно в тех случаях, когда речь идет о разных или относительно самостоятельных явлениях.
И повод для этого не только представления каждого отдельного ученого об анализируемом явлении, но и развернутый перечень тем, который был предложен еще в прошлом году организаторами конференции.
Перечень проблемной тематики помещен в программу. На что следует обратить внимание? Прежде всего на то, что тематика проблемных вопросов, помещенных в перечень значительно шире темы конференции. Последняя предполагает анализ коллизий законодательных, интерпретационных, правоприменительных актов и не более того.
Однако в перечне есть вопросы, прямо или косвенно ориентирующие потенциального участника конференции на исследование разнообразных видов юридических коллизий. В их числе:
— коллизии права и различных социальных норм (обычаев, религиозных моральных);
— коллизии права и принципов права (справедливости, гуманизма и т. п.);
— коллизии права и общественных, групповых и личных интересов;
— коллизии права и законов общественного развития, например, экономики;
— коллизии права и правового поведения.
1 При мнимых коллизиях противоречие между нормами права снимается посредством более внимательного изучения их предмета правового регулирования, субъектного состава, совокупности оснований их применения.
Понятно, что подобная ситуация не в полной мере коррелирует с темой конференции. С другой стороны, она верно отражает сложившиеся в юридической науке широкий и узкий подходы к пониманию юридических коллизий.
В широком смысле юридические коллизии это столкновение между правовыми явлениями и даже между правовыми явлениями и иными социальными явлениями.
В узком смысле юридические коллизии — столкновение между нормами права.
Итак, в настоящее время в юридической науке понятие «юридическая коллизия» используется для отражения различных явлений.
Обоснованно ли это? Конечно, да. Но здесь требуется одно существенное уточнение. Когда мы понимаем юридическую коллизию в широком смысле слова и определяем ее как противоречие между правовыми явлениями либо правовыми и иными социальными явлениями особых проблем не возникает, поскольку все они действительно охватываются этим предельно общим понятием. Однако ситуация существенно меняется в тех случаях, когда предметом комплексного научного анализа становится конкретная разновидность юридической коллизии.
В этом не трудно убедиться, если для краткого сравнения взять, например, коллизии между нормами права и коллизии норм права и норм морали. Совершенно очевидно, что указанные коллизии отражают различные социальные явления. У этих понятий разный объем и разное содержание (то есть признаки), в их основе лежат разные причины, они подразделяются на разные виды и для них существуют различные механизмы разрешения.
Очевидно и то, что разные понятия должны по-разному называться. Известно, что одним из существенных признаков науки является наличие в ней понятийно-категориального и терминологического аппарата. Термин это имя понятия. К юридической терминологии в числе других предъявляются два важных требования: однозначность термина и единство терминологии. Требование однозначности предполагает употребление слова-термина в одном строго определенном значении. Единство терминологии фокусируется в двух правилах: нельзя одним термином наименовывать разные понятия; нельзя одно понятие наименовывать разными терминами1. Следовательно, разные явления, в том числе, когда они относятся к одному роду, должны обозначаться разными понятиями.
Опираясь на приведенные методологические положения, приходим к выводу, что проводить разграничение коллизий и псевдоколлизий можно только при строго определенном понимании определенной разновидности юридической коллизии. В противном случае исследование не будет корректным.
В настоящей статье речь будет идти о коллизиях применительно к коллизиям между нормами права (коллизии в праве).
Содержание понятия «коллизия в праве» выражается в его признаках. Коллизия (в праве) — это расхождение в содержании двух или более норм права, регулирующих одно и то же общественное отношение, на одной территории, распространяющееся на одних и тех же субъектов права и примени... •-'2 тельно к конкретной жизненной ситуации2.
Псевдоколлизия — это мнимая, ложная коллизия3. Иначе говоря, псевдоколлизия — это не коллизия. Псевдоколлизия будет иметь место тогда, когда в понятии, отражающем анализируемую ситуацию не будет хватать хотя бы одного признака присущего коллизии в праве.
В чем это может выражаться?
Во-первых, внешне противоречащие друг другу нормы (акты) могут быть предназначены для регулирования разнородных общественных отношений.
Типичным примером псевдоколлизии, когда одна из внешне противоречащих друг другу норм (актов) в принципе неприменима к данным отношениям является следующий. В соответствии с ч. 3 ст. 2 ГК РФ «к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством». Это означает, что независимо от юридической силы актов, которые находятся в мнимой коллизии по отношению друг к другу, применению будет подлежать тот, нормы которого установлены для регулирования именно этих отношений.
Во-вторых, внешне противоречащие друг другу нормы (акты) могут быть предназначены для регулирования однородных общественных отношений, но распространяющие свое действие на различные юридические факты (фактические составы).
1 См.: Толстик В.А. Юридическая терминология // Юридическая техника: курс лекций. Н. Новгород, 2013. С. 115, 125.
2 См.: Толстик В.А. Технико-юридические приемы выявления, устранения и преодоления формально-логических противоречий // Проблемы юридической техники: сборник статей / под. ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2000. С. 108—130; Толстик В.А. Иерархия источников права. Н. Новгород, 2002. С. 28.
3 Псевдо... (книжн.) Первая часть сложных слов со значением мнимый, ложный, напр. Псевдогаллюцинация, псевдогибрид, псевдонаучный, псевдоклассический, псевдоискусство. См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999. С. 630.
Такое различие может быть связано с различиями их объекта, объективной стороны, субъектного состава, элементов субъективной стороны. Применительно к конкретному юридическому факту будет действовать вполне определенная норма права. Поэтому в подобных случаях будут иметь место не коллизии, а псевдоколлизии. Перед правоприменителем в таких случаях стоит не проблема выбора из двух коллидирующих норм права, а проблема правильной правовой квалификации юридического дела.
В этом контексте особое внимание следует обратить на проблемы правовой квалификации, возникающие при конкуренции общих, специальных и исключительных норм права1. Квалификация деяний при конкуренции общей и исключительной нормы либо специальной и исключительной нормы, как правило, особых проблем не вызывает. Исключительная норма делает изъятие из объема общей нормы и специальной нормы и с силу этого отменяет их действие применительно к собственному предмету правовой регламентации. Таким образом, можно сделать вывод, что во всех подобных случаях имеет место не коллизия, а псевдоколлизия соответствующих норм права.
Принципиально иным образом учеными и законодателем интерпретируется ситуация в процессе квалификации деяний при конкуренции общих и специальных норм. Проблема осложняется тем, что во всех таких случаях предполагается возможность одновременного действия на рассматриваемый юридический факт как общей, так и специальной норм права. В основе такого вывода — отношение подчинения, в котором находятся общая и специальная норма. По сути, аналогичную доктринальным представлениям позицию занимает и законодатель. Так, в ч. 3 ст. 17 УК РФ, закреплено правило: «Если преступление предусмотрено (выделено нами — В.Т.) общей и специальной нормами, совокупность преступлений отсутствует и уголовная ответственность наступает по специальной норме». Иначе говоря, законодатель исходит из того, что конкретное преступление одновременно регламентируется и общей и специальной нормами, но применению подлежит специальная. При таком подходе действительно обоснованно говорить о типичной коллизии в праве, которая должна разрешаться по общеправовому принципу и соответствующей норме УК РФ, в силу которых при конкуренции (коллизии) общей и специальной нормы применению подлежит специальная норма.
В данном случае уместно задаться вопросом, существуют ли принципиальные различия между отношениями общей и исключительной нормы и общей и специальной норм? Ранее было отмечено, что исключительная норма делает изъятие из общей нормы и, по сути, отменяет ее действие применительно к исключительному случаю (случаям). Разве не для этих же целей законодатель устанавливает специальные нормы? Положительный ответ на поставленный вопрос может быть обоснован исходным значением принципа римского права: «lex specialis derogat generali» (с лат.п—»«специальный закон отменяет (вытесняет) общий закон». Полагаем, что при анализе содержания данного принципа акцент следует делать на глаголе «отменяет». Специальный закон (норма) отменяет общий закон (норму), то есть делает его неприменимым к конкретным юридическим фактам, предусмотренным специальным законом (нормами права).
С этой точки зрения, никакой принципиальной разницы между отношениями общей и исключительной норм и специальной и исключительной норм нет и быть не может. Более того А.Ф. Черданцев обоснованно обратил внимание на относительность деления норм на общие и
специальные. Общие нормы относительно одних норм могут быть общими, а относительно других — специальными2.
Еще одним аргументом в пользу сформулированного вывода является тот факт, что в правоприменительной практике указанный принцип носит универсальный характер и, как правило, не знает исключений.
Именно по причине того, что общая норма не должна признаваться действующей (предусматривающий) конкретный юридический факт наряду со специальной нормой, в подобных случаях речь должна идти о существовании псевдоколлизии, а не коллизии.
Каким образом, средствами юридической техники может быть решена проблема «развода» общих и специальных норм применительно к конкретным отношениям? Отдельные варианты локального, ситуационного решения проблемы можно обнаружить в действующем административном законодательстве. Так, в примечании к ст. 5.63. «Нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» говорится: «Положения настоящей статьи не распространяются на административные правонарушения, предусмотренные статьей 14.9.1 настоящего Кодекса».
Комплексное решение проблемы видится в установлении общеправового правила, в силу которого общая норма (акт) не должна применятся для регулирования отношения, урегулированного специальной нормой. Оптимальной формой закрепления такого правила должен стать закон о нормативных правовых актах, который в Российской Федерации на федеральном уровне, к сожалению, до сих
1 Наиболее основательно этот вопрос проработан в уголовном праве. См., например: Кудрявцев В.Н. Общая тория квалификации преступлений. М., 1972; Кузнецова Н.Ф. Проблемы квалификации преступлений: лекции по спецкурсу «Основы квалификации преступлений» / науч. ред. В.Н. Кудрявцев. М.: Городец, 2007.
2 См.: Черданцев А.Ф. Толкование права и договора. М., 2003. С. 170.
пор не принят. При таком подходе о конкуренции (коллизии) речь идти не будет, а задача правоприменителя будет состоять в том, чтобы во всех подобных случаях применялась специальная норма.
Вместе с тем, даже закрепление указанного правила в законе «О нормативных правовых актах» не сможет в полном объеме решить проблему не только общих и специальных норм, но и общих, специальных и исключительных норм. Объективным основанием для этого будет являться наличие в законодательстве правовой неопределенности, связанной наряду с прочими причинами с использованием (в ряде случаев оправданным) неопределенных правовых понятий, например, оценочных понятий. Когда у совместимых понятий нет резкого объема и ясного содержания, неизбежно возникает проблема их коллизионности. Ее решение в последовательном (но, к сожалению, ограниченном) повышении формальной определенности в правовом регулировании общественных отношений.
В-третьих, внешне противоречащие друг другу нормы (акты) могут быть предназначены для действия на различной территории, и следовательно, на каждой определенной территории должна действовать только одна норма права.
В большинстве случаев особых проблем при определении территориального действия той или иной нормы не возникает. Некоторые сложности могут возникать в тех случаях, когда одна из норм имеет экстерриториальное действие. Во всех подобных случаях правоприменитель обязан выяснить, подлежат ли применению к данному отношению обе нормы или применению подлежит только одна. В последнем случае будет иметь место псевдоколлизия, в первом — собственно коллизия. Соответственно различными должны быть способы правового реагирования на такие ситуации.
В-четвертых, внешне противоречащие друг другу нормы (акты) могут быть предназначены для регулирования общественных отношений в разные временные периоды.
В числе базовых причин возникновения временных (темпоральных) коллизий в юридической науке обычно называют: изменение законодательства, динамику общественных отношений и ошибки законодателя, связанные с нарушением правил юридической техники.
Вследствие действия указанных причин могут возникать не только коллизии, но псевдоколлизии. В каких наиболее сложных случаях может возникать проблема разграничения коллизий и псевдоколлизий? Полагаем, что здесь следует указать прежде всего на три «узких места».
1. При изменении законодательства1 в случаях, когда законодатель недостаточно корректно урегулировал вопрос утраты юридической силы старого закона и вступление в действие нового. Наиболее корректный способ прекращения действия нормативных правовых актов — прямая отмена. Больше всего проблем возникает при так называемой фактической отмене. Не случайно отдельные ученые (Н.А. Власенко и другие) предлагают полностью отказаться от использования такого способа прекращения действия нормативного правового акта.
2. При обратной силе закона (ретроактивности), когда внешне формально применимыми к конкретному отношению могут оказаться и старый закон и новый, имеющий обратную силу для данного случая.
3. При переживании закона (ультраактивности), когда внешне формально применимыми к конкретному отношению могут оказаться и новый закон и старый, продолжающий действовать для до-урегулирования конкретных отношений.
Полагаем, что спорные ситуации, прямо или косвенно указывающие на временные (темпоральные) коллизии, так же как и в случае с общими и специальными нормами, должны разрешаться посредством грамотного использованием средств юридической техники.
В- пятых, одна из внешне противоречащих друг другу норм права может быть незаконной, и с этой точки зрения, в принципе неприменимой для регламентации конкретной ситуации.
Для квалификации нормативного правового акта как законного он должен соответствовать ряду как общих, так и специальных требований. В юридической литературе в числе общих требований законности правовых актов выделяют четыре группы:
— требования к субъекту, издающему правовой акт;
— требования к форме акта;
— требования к содержанию акта;
— требования к процедуре издания акта2.
Правовой акт соответствующий предъявляемым требованиям должен признаваться законным, не соответствующий — незаконным. Однако не на всякий незаконный правовой акт распространяется
1 Частое и необоснованное изменение законодательства противоречит закономерности устойчивого правового регулирования общественных отношений и вследствие этого вносит дезорганизацию в процесс правового регулирования и ведет к ослаблению правопорядка. Подробнее об этом см.: Толстик В.А. Изменение законодательства: проблемы теории и пока непринятые новеллы в полицейское законодательство // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2016. № 3 (35). С. 232—235.
2 Подробно о характеристике приведенных требований см.: Паршина Т.В. Судебный контроль за законностью правовых актов (общеправовой анализ): дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2005. С. 33—45.
действие презумпции законности1. В юридической науке незаконные правовые акты принято делить на ничтожные и оспоримые.
Ничтожными признаются акты, юридическая несостоятельность которых настолько очевидна, что они не подлежат исполнению2.
Презумпция законности на ничтожные акты не распространяется. Они не порождают юридических последствий, служащие не вправе их исполнять и, более того, несут ответственность за их исполнение. Ничтожный акт не существует как акт власти с момента его издания.
Применительно к нормативным правовым актам объективным критерием их ничтожности может и должно являться прямое указание закона на недействительность (неприменимость) того или иного акта. Типичным примером ничтожного акта является нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти не зарегистрированный в Министерстве юстиции (в том случае, когда такая регистрация для данного акта является обязательной). Так, в соответствии с п. 10 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»: «Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров»3. Данное положение в части, касающейся государственной регистрации соответствующих нормативных правовых актов, конкретизировано в п. 10 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ 13 августа 1997 года. «Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера»4. Это императивное требование. Поэтому отсутствие факта регистрации того или иного нормативного правового акта федеральных органов исполнительной власти в Министерстве юстиции России, равно как и факта официального опубликования делает такой акт не просто незаконным. Он ничтожен. В п. 19 указанных правил установлено, что федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования. При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут5.
Незаконность оспоримых актов не очевидна. Поэтому на них в полной мере распространяется действие презумпции законности. Любые сомнения относительно незаконности таких актов не могут служить достаточным основанием для их неприменения. Они должны применяться до тех пор, пока их незаконность будет доказана в установленном законом порядке.
Приведем два типичных примера. В первом случае Федеральное Собрание Российской Федерации принимает федеральный закон по вопросам, которые относятся к исключительному ведению субъектов Российской Федерации. Во втором случае законодательный орган власти субъекта Российской Федерации принимает закон по вопросам, отнесенным к исключительному ведению Российской Федерации. И в первом, и во втором случае имеет место коллизия компетенции и, соответственно, псевдоколлизия соответствующих законов. Очевидно, что ни Федеральное Собрание, ни соответствующий орган законодательной власти субъекта Российской Федерации не вправе вторгаться в «чужую» сферу регулирования. При этом акты, принятые в нарушение компетенции, не должны применяться.
Однако вывод о незаконности любого из таких актов может сделать соответствующая судебная инстанция.
В ч. 3 ст. 3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено: «Если орган государственной власти субъекта Российской Федерации полагает, что федеральный закон не соответствует Конституции Российской Федерации,
1 Толстик В.А. Презумпция законности нормативных актов // Юридическая техника. 2010. № 4. С. 546—551.
2 См.: Бахрах Б.Н. Административное право России: учебник для вузов. М., 2000. С. 296.
3 Собрание законодательства РФ. 1996. № 22, ст. 2663.
4 Собрание законодательства РФ. 1997. № 33, ст. 3895.
5 См. там же.
нормативный правовой акт федерального органа государственной власти не соответствует положениям Конституции Российской Федерации, федеральных законов или договоров о разграничении полномочий, устанавливающим разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, спор о компетенции либо вопрос о соответствии федерального закона Конституции Российской Федерации, соответствии нормативного правового акта федерального органа государственной власти Конституции Российской Федерации, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, нормативного правового акта федерального органа государственной власти или отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, противоречащих соответствующим положениям федерального закона, нормативного правового акта федерального органа государственной власти, не допускается».
В случае принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, противоречащих соответствующим положениям федерального закона, нормативного правового акта федерального органа государственной власти акты субъекта Российской Федерации должны признаваться незаконными до вступления в силу соответствующего решения суда.
Сказанное позволяет сделать вывод о высоком научном и практическом значении проблемы разграничения коллизий и псевдоколлизий. Предложенный алгоритм дифференциации данных явлений может выступать надежной основой для решения практических задач в процессе правоприменительной деятельности. Вместе с тем, целый ряд отдельных аспектов разграничения нуждается в дополнительной доктринальной проработке и последующем внесении соответствующих корректив в законодательство.
