Научная статья на тему 'Об уровнях правового регулирования валютно-финансовых отношений с участием субъектов предпринимательской деятельности АПК'

Об уровнях правового регулирования валютно-финансовых отношений с участием субъектов предпринимательской деятельности АПК Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
134
30
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Текст научной работы на тему «Об уровнях правового регулирования валютно-финансовых отношений с участием субъектов предпринимательской деятельности АПК»

- факторы экономического и материально-технического характера (низкая заработная плата персонала ИУ, отсутствие средств на закупку современного оборудования и т.д.);

- несовершенство уголовно-исполнительного законодательства, «отставание» ведомственного нормотворчества от федерального;

- слабо развитое правосознание у лиц, допускающих нарушения законности;

- другие причины.

Таким образом, добиться стопроцентного соблюдения законов в деятельности ИУ в настоящее время не представляется возможным. Главная задача контролирующих органов (прокуратуры, суда и вышестоящих над ИУ органов) заключается в том, чтобы в этой сложной ситуации без привлечения дополнительных денежных средств самостоятельно устранить максимальное количество нарушений законности в ИУ.

Как показывает статистика, основная часть нарушений уголовно-исполнительного законодательства в деятельности ИУ выявляется работниками прокуратуры. Не удивительно, что большая часть осужденных связывает свои надежды на восстановление нарушенных прав именно с этой формой контроля за соблюдением законности в деятельности ИУ.

1 Опрос проведен в январе 2004 г. среди 478 респондентов.

З.Ф. Сафин*

Об уровнях правового регулирования валютно-финансовых отношений с участием субъектов предпринимательской деятельности АПК

Одним из основополагающих вопросов при исследовании любого правового явления становится вопрос об источниках правового регулирования. Специфика правовых источников, их разработанность или - наоборот - их недостаточность влияет на развитие теоретической дискуссии о том или ином правовом институте.

Для удобства изложения в правовой науке используются различные классификации, позволяющие наглядно продемонстрировать специфику соответствующих правоотношений. Теория об источниках права на настоящий момент достаточно хорошо разработана. Этому способствовали и современные исследования на уровне докторских диссертаций, к которым можно отнести и работы В.А. Толстика, посвященные вопросам иерархии источников российского права1.

Под иерархией источников права В.А. Толстик понимает «обусловленное совокупностью факторов, выраженное в правовой форме и проявляющееся во взаимных связях расположение источников права на соответствующих уровнях вертикальной структуры законодательства»2. Поддерживая позицию автора о необходимости выработки категории «иерархии источников права», а также соглашаясь с самой формулировкой этой категории, данной В.А. Толстиком, анализ нами ограничен лишь вопросом об уровнях вертикальной структуры законодательства.

При этом уровень правового регулирования является той правовой категорией, которая отражает особенности применяемых правовых средств. Правовые средства в свою очередь охватывают как правовые акты, так и договоры. Категория «уровень правового регулирования» в последнее время становится предметом научных исследований. Примером могут служить и кандидатские диссертации. Так, например, Н.М. Козляева при анализе валютных отношений в предпринимательской сфере также использует данную категорию3. Вместе с тем нами с учетом целей и задач исследования предложен иной подход к использованию «уровня правового регулирования» и его классификации4.

Используемый в исследовании термин «правовое регулирование» получил достаточное развитие в работах современных российских ученых в области теории права. Нами воспринята

* Заведующий кафедрой гражданского права и процесса Казанского государственного университета, кандидат юридических наук.

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (27) 2005

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (27) 2005

формулировка, данная С. С. Алексеевым, согласно которой «правовое регулирование - это осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями»5. С.С. Алексеев обосновал вывод о предопределенности категории «механизм правового регулирования» общей системой правового регулирования. Как указывает С.С. Алексеев, механизм правового регулирования может быть определен как «взятая в единстве система правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное воздействие на общественные отношения»6.

Вопрос об уровнях правового регулирования валютно-финансовых отношений в АПК имеет значение и для понимания проблематики соотношения частных и публичных начал в правовом регулировании.

Сочетание (обеспечение баланса) интересов различных субъектов при правовом регулировании предпринимательской (хозяйственной) деятельности состоит в том, что путем правового регулирования государство через воздействие на материальные условия деятельности носителей частного интереса пытается сформировать у них интересы, совпадающие с интересами общества и государства.

При этом право закрепляет определенную иерархию интересов по их общественной значимости и стремится сформировать такую же иерархию интересов у субъектов предпринимательской (хозяйственной) деятельности.

Сочетание интересов различных субъектов проявляется и в том, что, обеспечивая охрану интересов одних субъектов, государство при помощи правового регулирования устанавливает пределы проявления интересов других субъектов, в т.ч. в виде недопустимости злоупотребления правом. Именно в этих пределах проявления интересов предпринимателей реализуется их самоуправление (саморегулирование).

Как отдельный способ сочетания интересов следует упомянуть и установление специального правового режима отдельных объектов (например, земли и иных природных ресурсов).

Еще один способ касается разделения последствий сделок - на гражданско-правовые (т.е. для участников сделки) и на публично-правовые (т.е. для государственных органов, которые получают право по иному оценивать данные сделки либо отдельные их условия, например, в целях налогообложения или бухгалтерского учета).

За выработкой процедуры также стоят интересы. Например, чем более совершенна и открыта процедура принятия нормативных и индивидуальных актов, позволяющая учесть интересы всех заинтересованных в принимаемом решении лиц, тем меньше почва для злоупотреблений, т.е. для проявления субъективных интересов при принятии данного решения. Важное значение имеет и порядок проведения проверок предпринимателей со стороны государственных контролирующих органов. В качестве примера процедуры согласования частных интересов можно привести процедуру заключения договоров.

Кроме того, существуют определенные способы, используемые не на стадии правотворчества, как вышеперечисленные, а на стадиях реализации и применения права. Наиболее значимые из этих способов касаются создания или участия в создании юридических лиц со стороны государства, создание юридическими лицами объединений как некоммерческих организаций с целью представления и защиты их интересов, а также путем разрешения коллизий между нормами права при выборе нормы права для применения.

Таким образом, можно выделить следующие способы обеспечения сочетания интересов при правовом регулировании предпринимательской (хозяйственной) деятельности:

1. выстраивание иерархии интересов субъектов предпринимательской (хозяйственной) деятельности;

2. установление пределов реализации интересов, в т.ч. в виде недопустимости злоупотребления правом;

3. установление специального правового режима отдельных объектов;

4. разделение последствий сделок на гражданско-правовые и публично-правовые;

5. выработка процедурного механизма реализации и применения правовых норм;

6. создание юридических лиц определенных организационно-правовых форм;

7. выработка принципов разрешения коллизий в праве.

С учетом целей и задач представленного исследования (гражданско-правовой/ предпринимательский характер анализируемых правоотношений в АПК), можно выделить следующие уровни правового регулирования валютно-финансовых отношений в агропромышленном комплексе:

(1) международно-правовой и конституционный;

(2) уровень общего федерального регулирования;

(3) уровень специального федерального регулирования;

(4) уровень общего регулирования в субъектах Российской Федерации;

(5) договорное правовое регулирование.

В качестве примера детализируем первый из указанных уровней правового регулирования.

Международно-правовой и конституционный уровень правового регулирования1. Данный уровень правового регулирования охватывает международно-правовые акты и Конституцию РФ8. К международно-правовым актам можно отнести также и соответствующие межгосударственные соглашения в области валютно-финансовых отношений: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Азербайджанской Республики о сотрудничестве и взаимной помощи в области валютного и экспортного контроля (Москва, 3 июля 1997 г.) 9, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан о сотрудничестве и взаимной помощи в области валютного и экспортного контроля (Душанбе, 12 февраля 1997 г.) 10, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Молдова о сотрудничестве и взаимной помощи в области валютного и экспортного контроля (Москва, 8 октября 1996 г.) 11, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Киргизской Республики о сотрудничестве и взаимной помощи в области валютного и экспортного контроля (Москва, 28 марта 1996 г.) 12, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Грузия о сотрудничестве и взаимной помощи в области валютного и экспортного контроля (Тбилиси, 15 сентября 1995 г.) 13, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Белоруссия о сотрудничестве и взаимной помощи в области валютного и экспортного контроля (Москва, 12 июля 1995 г.) 14.

Значение международно-правового уровня правового регулирования для гражданского права предопределено ст. 7 Гражданского Кодекса Российской Федерации, где установлен принцип приоритета положений международного договора перед национальным гражданским законодательством.

Вопросы о соотношении гражданского законодательства и норм международного права, за исключением международных договоров, являются новыми для российского гражданского права. В основной своей части они воспроизводят текст п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации. Прежде всего это относится к общепризнанным принципам и нормам международного права, находящимся за пределами международных договоров Российской Федерации, содержащих нормы гражданского права.

Общепризнанные принципы и нормы международного права, равным образом как и международные договоры РФ, являются составной частью правовой системы РФ. При этом они, разумеется, не утрачивают свой международно-правовой статус, продолжая оставаться в рамках общего международного права.

Включение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров в правовую систему РФ и в ее подсистему гражданского права может осуществляться двояким способом: путем принятия закона, трансформирующего общепризнанные принципы и нормы международного права, положения международных договоров в нормы отечественного права, и путем молчаливого признания законодателем существования данных принципов, норм и положений договоров в системе российского права.

Действие общепризнанных принципов и норм международного права в гражданском праве подчиняется общим правилам, установленным гражданским законодательством РФ.

Гражданским Кодексом Российской Федерации установлены специальные правила, касающиеся применения международных договоров РФ. Предусматривается презумпция непосредственного применения международных договоров РФ, ратифицированных или введенных в действие в ином порядке, установленном законом. Издание внутригосударственного акта по применению содержащихся в международном договоре правил и норм требуется лишь в случаях, когда это прямо вытекает из самого договора.

Кроме того, закрепляется приоритет в применении правил международного договора перед нормами гражданского законодательства и иными нормативными актами, если последние вступают в противоречие с договором.

Особого внимания в рамках упомянутого третьего уровня правового регулирования (уровень общего регулирования в субъектах Российской Федерации) заслуживает проблематика валютнофинансовых отношений в сфере агропромышленного комплекса с учетом вопроса о взаимоотношении между центром (федеральной властью) и субъектами РФ.

Существенным подспорьем в законодательной базе могут стать положения, заложенные в Федеральном законе от 8 декабря 2003 г. №164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»15, где говорится о распределении компетенции между Федерацией и

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (27) 2005

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (27) 2005

ее субъектами в рассматриваемом вопросе, о распространении сферы действия на не охваченные прежде формы экономического сотрудничества. Здесь выдвигаются требования координации валютно-финансовых отношений в сфере АПК, призванные более четко определить компетенцию Федерации и ее субъектов по новым предметам ведения.

Рассматриваемый вопрос усугубляется еще и тем обстоятельством, что известный Указ Президента РФ «О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР» от 15 ноября 1991 г.16 по форме и по существу ликвидировал прежние взаимоотношения между Центром и субъектами Федерации, например, монополию государства, открыв любому юридическому и физическому лицу безграничный выход на внешние рынки. Тем самым роль государственного регулирования в рассматриваемом аспекте свелась к минимальному контролю, о чем свидетельствует колоссальная утечка капитала за границу. За годы реформ, по информации из независимых источников, в 90-е гг. из Российской Федерации на Запад утекло по легальным и нелегальным каналам от 200 до 700 млрд. долларов.

По нашему мнению, из всего набора полномочий, которые предоставлены субъектам валютнофинансовых отношений РФ на базе Федерального закона «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», к функциям Федерации следует отнести следующие:

- формирование концепции и стратегии внешних экономических связей и основных принципов внешнеэкономической политики страны;

- государственное регулирование внешнеэкономической деятельности, включая финансовое, валютное, кредитное, таможенно-тарифное и нетарифное регулирование;

- обеспечение экспортного, импортного и валютного контроля;

- разработка и проведение общегосударственной политики привлечения иностранных инвестиций;

- разработка основных принципов концессионной политики, соглашений об упоминавшемся ранее разделе продукции, других видов международного экономического сотрудничества.

С другой стороны, вопросы непосредственного привлечения иностранных инвестиций в тот или другой регион страны, создания совместных или иностранных предприятий (фирм), предоставления конкретных концессий, заключения и претворения в жизнь соглашений о разделе продукции, предоставления субъектами Российской Федерации займов иностранным государствам и их административно-территориальным единицам должны находиться в сфере совместного ведения. Это будет соответствовать положениям Конституции РФ, касающимся вопросов владения, пользования, распоряжения землей, недрами и другими природными ресурсами и предметами совместного ведения, о чем речь шла выше.

Кроме того, законодатель должен провести максимальное разграничение полномочий в сфере совместного ведения на базе разработанных им принципов. Как нам представляется, одним из них может стать определение компетенции по функциям, которые смогут выполнять либо, наоборот, не смогут выполнять органы власти Федерации и ее субъектов. Иначе говоря, речь идет о совершенно конкретных видах деятельности. Например, если субъекты Федерации призваны способствовать притоку иностранных инвестиций и развитию совместного предпринимательства на своей территории, участвуя в создании промышленной, социальной и транспортной инфраструктуры, а также предоставляя для этих целей землю в аренду, то их полномочия, очевидно, будут тесно привязаны именно к этим функциям.

В компетенцию субъектов Федерации, помимо этого, может также входить функция, связанная с выдачей (с одобрения соответствующего федерального органа) лицензий на эксплуатацию природных ресурсов. Что касается федеральных органов власти, то, очевидно, одной из функций при осуществлении внешнеэкономических связей может стать контроль над соблюдением положений Конституции РФ и федеральных законов.

С методологической точки зрения принципы разграничения можно изложить по-иному: вопросы, которые более эффективно решаются на уровне субъекта Федерации, должны находиться в его компетенции; если же они лучше решаются на федеральном уровне, то логичнее передать их Центру.

По нашему мнению, законодателю предстоит определить порядок координации внешнеэкономической деятельности субъектов Российской Федерации по вопросам совместного ведения, поскольку в действующем законодательстве прописаны лишь основы координации их внешнеторговой деятельности. Необходимость включения данного раздела в новую правовую норму объясняется тем, что Федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ 17 вызвал большое число замечаний у верхней палаты российского парламента. Совет Федерации высказал несогласие с некоторыми его положениями. В частности, было отмечено, что в указанном законе отсутствует четкое юридическое

определение понятия «координация», а вся схема выстроена вокруг вторичного понятия, которым является «соглашение субъекта Российской Федерации с иностранными партнерами».

Отмеченная выше координация, на наш взгляд, должна осуществляться путем согласования с субъектами Федерации всех программ или решений по рассматриваемым вопросам, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые должны нести солидарную ответственность за каждое отдельное направление внешнеэкономических связей. Органы исполнительной власти субъектов Федерации, со своей стороны, обязаны информировать указанные федеральные органы обо всех действиях и планах в сфере внешнеэкономической деятельности.

В этой связи в законодательстве следует четко прописать порядок и сроки согласования документов, а также процедуры разрешения всех споров. Причем крайне важно, чтобы для иностранного партнера, который выступает в качестве потенциального инвестора, действовал бы принцип «одного окна», т.е., чтобы все вопросы решались им в одной инстанции.

С другой стороны, чтобы реально стимулировать активность регионов во внешнеэкономической деятельности, получая, таким образом необходимые валютные средства, и чтобы регионы не превышали свои полномочия, законодателю следует определить пределы их компетенции в рассматриваемой сфере максимально исчерпывающим образом. Аналогично следует определить и компетенцию органов власти.

Что касается сфер совместного ведения, то их целесообразно определять путем метода исключений. В пользу подобного разграничения предметов ведения говорит максимальная подвижность сферы совместного ведения, а также возможность передачи полномочий внутри нее.

Учитывая особую важность точного определения пределов полномочий субъектов Федерации, законодательно следует дать четкий ответ на такой обострившийся за последнее время вопрос: какой должна быть их компетенция в привлечении внешних займов под собственные гарантии. Пока, как известно, Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 304 подобное право было предоставлено лишь городам Москва, Санкт-Петербург, Нижегородской области на следующих условиях:

- общий объем всех видов заимствований субъектов Федерации в пределах бюджетного года не может превышать 30% собственных доходов бюджета;

- расходы на погашение и обслуживание всех видов долговых обязательств субъекта Федерации не могут превышать 15% собственных доходов бюджета;

- обязательная государственная регистрация внешних займов субъектов Федерации в Министерстве финансов РФ.

Несколько позднее, в 1998 г., Указом Президента РФ подобные же права были предоставлены еще шести субъектам Российской Федерации18, в т.ч. и такому крупному конгломерату, как Свердловская область.

С другой стороны, Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г.19 решает отмеченные выше вопросы несколько иначе. Так, в нем, например, не предусмотрено право субъектов Российской Федерации на получение внешних займов под собственные гарантии. Подобного рода займы допускаются Бюджетным кодексом Российской Федерации исключительно под гарантии банков.

Наиболее весомый аргумент в пользу неоднозначного отношения к региональным внешним займам заключается в том, что данные заимствования представляют собой суть внешнего долга Российской Федерации. И если, например, заемщик по каким-то причинам окажется неплатежеспособным, то все бремя выплаты ложится на федеральное правительство. К тому же на внешний финансовый рынок субъект Федерации выходит с разрешения Правительства РФ, которое уже самим фактом регистрации принимает на себя солидарную ответственность по долгу.

С учетом вышеуказанного, по нашему мнению, в законодательстве РФ пора заложить компромиссный вариант, т.е. предоставить право внешних заимствований под собственные гарантии на оговоренных выше условиях тем субъектам федерации, которые не получают дотаций из государственного бюджета.

Из 89 субъектов Российской Федерации 15 относятся к группе бедного населения, 35 регионов составляют пояс малообеспеченного населения, где средний показатель денежных доходов не превышает величины минимального потребительского бюджета, т.е. двух прожиточных минимумов. Население 33 регионов страны может что-то купить помимо продуктов питания, в частности, некоторые товары длительного пользования. И совсем малая часть населения России, которая проживает в пяти регионах страны, составляя группу высокой обеспеченности, может позволить себе покупать иностранную валюту на рублевые доходы, т.е. напрямую участвовать в валютнофинансовых операциях в качестве субъектов валютных правоотношений и оказывать тем самым определенное влияние на платежный баланс страны.

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (27) 2005

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (27) 2005

Иначе говоря, во всех случаях в соответствии с Конституцией РФ по каждому предмету ведения в соответствии с материальной обеспеченностью регионов должны приниматься и соответствующие законы, а именно:

1) по предметам ведения Российской Федерации - федеральные законы, имеющие, как известно, прямое действие на всей территории страны;

2) по предметам совместного ведения - федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Федерации.

В данном аспекте имеется определенное противоречие между Федеральным законом «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» и Конституцией РФ по поводу заключения субъектами Федерации каких-либо международных соглашений, в т.ч. и экономических, с иностранными государствами. Дело в том, что в соответствии с п. «к» ст. 72 Конституции РФ «международные отношения» и «международный договор» отнесены к предмету ведения исключительно Российской Федерации. При этом допускается, что субъекты Федерации могут иметь право создавать экономические отношения с субъектами иностранных государств, банками и иными финансово-кредитными учреждениями.

Следовательно, можно сделать обобщающий вывод, что если по предметам ведения Федерации законодательная база данной сферы достаточно обозначена, хотя, как мы видели, и требует определенной доработки, то в сфере совместного ведения обнаруживаются значительные пробелы, которые в ближайшем будущем нормативно-правовая база формируемого процесса призвана устранить либо локализовать.

1 См.: Толстик В.А. Иерархия источников российского права: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Н. Новгород, 2002; Его же. Иерархия источников российского права. Н. Новгород, 2002.

2 Толстик В.А. Иерархия источников российского права... С. 17.

3 См.: Козляева Н.М. Правовые аспекты валютного регулирования как способа воздействия на предпринимательскую деятельность: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 14.

4 Подробнее см. ниже.

5 Алексеев С.С. Теория права. М., 1995. С.209. К вопросу о категории «правовое регулирование» см. также: Безина А.К., Бикеев А.А., Сафина Д.А. Индивидуальное договорное регулирование труда рабочих и служащих. Казань, 1984. С.13.

6 Алексеев С.С. Указ. соч. С. 215.

7 О развитии международной практики валютного регулирования см. также: Саркисянц А.Г., Черепанов А.В. Вопросы валютного регулирования в России // Бизнес и банки. 2002. № 5. С. 1 и сл.

8 Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.). Конституция вступила в силу со дня ее официального опубликования. Текст Конституции опубликован в «Российской газете» 25 декабря 1993 г.

9 Текст соглашения официально опубликован не был.

10 См.: Бюллетень международных договоров. 1997. № 7. С. 36.

11 Текст соглашения официально опубликован не был.

12 Текст соглашения официально опубликован не был.

13 См.: Бюллетень международных договоров. 1996. № 2. С. 57.

14 Текст соглашения официально опубликован не был.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

15 См.: Собрание законодательства РФ. 2003. № 50. Ст. 4850.

16 См.: Экономика и жизнь. 1991. № 48.

17 См.: Российская газета. 1999. 16 января.

18 Действие документа распространяется на выпуск внешних облигационных займов органов исполнительной власти Московской и Свердловской областей, а также Красноярского края - Указ Президента РФ от 18 октября 1997 г. № 1128; Республики Коми, Ленинградской, Орловской и Самарской областей - Указ Президента РФ от 12 ноября 1997 г. № 1212; Челябинской области - Указ Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1297; Республики Татарстан - Указ Президента РФ от 20 марта 1998 г. № 280.

19 См.: Российская газета. 1998. 12 августа; Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.