CC BY
131
2.7. КОДЕКС АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: О ПОДВЕДОМСТВЕННОСТИ (МЕЖСИСТЕМНОЙ ПОДСУДНОСТИ) АДМИНИСТРАТИВНЫХ ДЕЛ, СВЯЗАННЫХ С ЗАЩИТОЙ
НАРУШЕННЫХ ИЛИ ОСПАРИВАЕМЫХ ПРАВ, СВОБОД И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ ГРАЖДАН, ПРАВ И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ ОРГАНИЗАЦИЙ
Овсепян Жанна Иосифовна, д-р юрид. наук, профессор. Должность: заведующая кафедрой. Место работы: Южный федеральный университет. Подразделение: кафедра государственного (конституционного) права. E-mail: Ovsepyan-G-I@yandex.ru
Аннотация: Статья посвящена вопросам разграничения судебных юрисдикций между судами общей компетенции; специализированными судами, функционирующими в составе судов общей юрисдикции; специализированными Конституционным судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов РФ в связи с осуществлением административного судопроизводства на основе первого в истории России Кодекса административного судопроизводства. Высказаны предложения о необходимости нового этапа реформы судебной системы в РФ.
Ключевые слова: административное судопроизводство в РФ, судебный нормоконтроль в РФ; критерии судебной подведомственности по делам из административных и иных публичных правоотношений; о новой концепции разграничение юрисдикций по делам из публичных правоотношений в России, о создании территориальных органов Федерального Конституционного суда Российской Федерации, перспективы расширения географии конституционных (уставных) судов субъектов РФ.
THE CODE OF ADMINISTRATIVE PROCEDURE OF THE RUSSIAN FEDERATION: JURISDICTION (INTER-JURISDICTION) OF THE ADMINISTRATIVE CASES INVOLVING THE PROTECTION OF VIOLATED OR DISPUTED RIGHTS, FREEDOMS AND LEGITIMATE INTERESTS OF CITIZENS, RIGHTS AND LEGITIMATE INTERESTS OF ORGANIZATIONS
Ovsepyan Zhanna losifovna, Dr of law, Professor. Position: Head of chair. Place of employment: Southern Federal University. Department: State (Constitutional) Law chair. E-mail: Ovsepyan-G-I@yandex.ru
Annotation: The article is devoted to questions of delimitation of judicial jurisdiction between courts of General competence; specialized courts operating within the courts of General jurisdiction ); the specialized Constitutional court of the Russian Federation and constitutional (Char-
ter) courts of constituent entities of the Russian Federation in connection with the implementation of administrative procedure on the basis of the first in the history of the Russian code of administrative procedure. Suggestions on the necessity of a new stage of judicial reform in Russia. Keywords: administrative justice in Russia judicial review in Russia; criteria for judicial jurisdiction in cases from administrative and other public legal relations, about the new concept of separation of jurisdictions in cases of public relations in Russia, on creation of territorial bodies of the Federal constitutional court of the Russian Federation, the prospects for expanding the geography of the constitutional (Charter) courts of constituent entities of the Russian Federation.
Согласно устоявшимся в юридической научной теории представлениям и в соответствии с законодательством под понятием «подведомственность» понимается принадлежность компетенции. Под судебной подведомственностью понимается «компетенция судебных органов по рассмотрению и разрешению дел, возникающих из гражданских, административных, семейных, трудовых, финансовых, земельных и т.п. правоотношений» [4, с.743]. В Российской Федерации осуществление административного судопроизводства отнесено к юрисдикции трех видов судов: федеральных и субъектов РФ судов общей юрисдикции, а также специализированных федеральных арбитражных судов и военных судами, которые, согласно п. 2 ст.1 ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» (от 7 февраля 2011 г. N 1-ФКЗ, с изм. и доп.) относятся к судам общей юрисдикции. В этой связи определение подведомственности административных дел судам общей юрисдикции, арбитражным и военным судам, прежде всего, одинаково связано с вопросом отграничения их судебных полномочий от юрисдикций Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ, которые в систему общих судов во главе с Верховным судом РФ не входят. В то же время, в юридической литературе высказывается мнение, что к вопросам установления подведомственности относится и разграничение юрисдикций судов общей и арбитражной юрисдикций, что, на наш взгляд, не согласуется с новым статусом арбитражных судов в судебной системе РФ после поправок в Конституцию РФ от 5 февраля 2014 года N 2-ФКз, однако, следует поддержать указанных авторов в их выводе, что «возникает необходимость разграничения административных дел между судами (арбитражными судами и судами общей юрисдикции) внутри единой судебной системы, возглавляемой Верховным судом РФ» [Федина А.С., с. 47]. По их мнению: «С позиций научных представлений возникает потребность включения в процессуальную материю новой категории, что-то типа межсистемной подсудности» [Федина А.С., с. 47]. На наш взгляд, применительно к разграничению административных дел между судами общей юрисдикции и арбитражными судами можно говорить и о возникновении конвергенции понятий «подведомственность» и «подсудность» - с учетом того, что система инстанционности и границы судебных участков арбитражных судов и судов общей юрисдикции (гражданского и уголовного судопроизводства) сохраняют значительную специфику.
Что касается разграничения юрисдикций Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, с одной стороны, и судов общей юрисдикции (т.е. судов, осуществляющих гражданское, уголовное и административное судопро-
О ПОДВЕДОМСТВЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ДЕЛ
Овсепян Ж.И.
изводства) - с другой, то критериями разграничения, на наш взгляд, являются следующие. Во-первых, Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ осуществляют исключительно один вид правосудия - нормоконтроль, между тем как все другие суды осуществляют преимущественно правосудие в формах деятельности по контролю правоприменения, либо в формах правозащитной (правоохранительной) деятельности. Во-вторых, в отличие от нормоконтроля, осуществляемого в гражданском и арбитражном судопроизводствах, который ориентирован прежде всего на проверки соответствия подзаконных актов федеральному закону, нормоконтроль в конституционном судопроизводстве связан с проверками соответствия федеральных и субъектов РФ нормативных актов Конституции РФ, либо, если речь идет о деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ) - соответственно,: региональных нормативных актов конституции (уставу) субъекта РФ. В-третьих, сфера юрисдикции (вопросы подведомственности) дел Конституционному Суду РФ и конституционным (уставным) судам субъектов РФ достаточно определенно сформулированы в законодательстве. Так, сфера юрисдикции Конституционного суда РФ определена в Конституции РФ 1993г. (ст. 125), ст 27 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», ФКЗ "О Конституционном Суде РФ"( ст.3 ФКЗ от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ, с изм. и доп. )., соответствующем законодательстве в 16 субъектах РФ, где функционируют конституционные (уставные) суды субъектов РФ).
Что касается разграничения юрисдикций в формате «межсистемной подсудности», в частности - разграничения подведомственности в системе судов, осуществляющих гражданские, арбитражные и административные судопроизводства (по делам, возникающим из административно-правовых отношений), то хотелось бы отметить, что в юридической литературе, посвященной комментарию КАС РФ, предлагается различать три способа определения Кодексом административного судопроизводства подведомственности административных дел судам общей юрисдикции: «1) общее определение - через понятие административного дела (ч.1 ст.1, ст.17 КАС); 2)определение через перечисление (формулирование в виде списка) категорий дел, относящихся к предмету административного судопроизводства (ч.2,3 ст.1 КАС); 3) определение через «антисписок», т.е. через перечисление дел административного и и иного публично-правового характера, не относящихся к предмету административного судопроизводства, т.е. (ч.4,5 ст. 1 КАС)» [Федина А.С., с. 46].
К названным критериям подведомственности дел отнесем еще два: 4) наличие в составе участников административного, как и конституционного, судопроиз-водств носителя властных полномочий - органа (должностного лица), который в указанных судопроизводствах является обязательным участником судопроизводства, выступая в качестве истца, либо ответчика; 5) отраслевая правовая идентичность материально-правовых отношений, из которых возникают отношения, соответственно, конституционного и административного судопроизводств.
Установление подведомственности через понятие «административное дело» дано в статье 17 КАС РФ, административные дела, связанные с защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также другие административные дела, воз-
никающие из административных или иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий подведомственны Верховному Суду Российской Федерации, иным судам общей юрисдикции, а в связи с измен. и доп. КАС, внесенными Федеральным законом от 05.04.2016 N 103-Ф3 - также мировым судьям. Вопросы подведомственности экономических споров и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений арбитражным судам в РФ регулируются ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" ( от 24.07.2002 N 95-ФЗ , с изм. и доп. от 23.06.16 - АПК РФ).
Определение подведомственности на основе «антисписка» связано с принципом приоритетной юрисдикции Конституционного суда РФ и конституционных (уставных судов субъектов РФ) в сфере осуществления нормоконтроля.
Вопросы подведомственности дел, возникающих их административных и иных публичных правоотношений внутри системы судов общей юрисдикции (разграничение подведомственности дел, рассматриваемых, соответственно, в порядке гражданского и административного судопроизводств) получили неожиданное, очень резонансное разъяснение в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016г. №36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации». Согласно Постановлению, предусмотрено много значительных изъятий из юрисдикций судов административного судопроизводства.
Обзор изъятий из административных судопроизводств на основе КАС, дает основания для вывода, что в Постановлении, по сути, сформулирован еще один, шестой в проведенной выше систематизации, критерий определения подведомственности административных дел процедуре административного судопроизводства, предусмотренной КАС: вид основного права, подлежащего защите. Согласно разъяснениям высшей судебной инстанции, в сфере юрисдикции на основе КАС РФ остаются главным образом дела, связанные защитой личных и политических прав, а социально-экономический блок, по сути «возвращается» в сферы, соответственно, гражданского и арбитражного судопроизводств. Эта новелла, однако, является отступлением от идеи создания КАС, связанной с аккумулированием в едином источнике и, соответственно, в одном судопроизводстве все судебные дела, возникающие из административно-правовых отношений, о чем сказано и в «Основных положениях» (вводной части) постановления Пленума, согласно которым: «К административным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику». Является ли такой подход обоснованным?
Значительное сужение понимания сферы административной юрисдикции на основе КАС, данное в постановлении Пленума Верховного Суда сентября 2016г., в научных кругах и с позиций практиков вызывает недоуменные вопросы: а что, собственно, остается от действия КАС? Может ли идти речь о ревизии столь долго
ожидаемого, первого в российской истории Кодекса административного судопроизводства? Давать какие-то категоричные оценки КАС, либо Постановлению Пленума ВС о его разъяснениях, по нашему мнению, нельзя, поскольку практика действия Кодекса (с 15 сентября 2015г.) невелика. Однако, возможна и другая оценка: на сегодня совершенно очевидно, что разъяснения Пленума дают основания для осуществления Верховным Судом РФ законодательной инициативы. С целью обеспечения автономии воли и имущественной самостоятельности участников гражданского и арбитражного судопроизводств по делам, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия, необходимо «вернуть» в ГПК специальную главу «Об особенностях процедуры судопроизводств по делам из публично-правовых отношений» и расширить соответствующие нормы в Арбитражно-процессуальном кодексе РФ (АПК РФ). Кроме того, практика первых лет реализации КАС и анализируемое постановление Пленума Верховного Суда РФ «подсказывают» о необходимости «большей чистоты» в решении вопроса о концепции законодательного регулирования такого сложного и весьма специфического вида судейской деятельности как нормоконтроль, вплотную приближают к необходимости активизировать процессы децентрализации конституционного правосудия в России, повсеместного создания конституционных (уставных) судов в субъектах РФ.
В российской юриспруденции высказываются разные мнения по вопросу, как ускорить скорейшее распространение конституционных (уставных) судов во все новые субъекты. Представляется, что это возможно через учреждение во всех федеральных округах территориальных органов Федерального Конституционного суда с установлением их компетенции в сфере осуществления проверок регионального законодательства в субъектах РФ, где нет конституционного (уставного) суда, на предмет его соответствия не только Федеральной Конституции, но и конституции (уставу) субъекта РФ, что может мотивировать субъект РФ на ускоренное создание своего (регионального) конституционного (уставного) суда.
Список литературы:
1. Кодекс административного судопроизводства РФ, от 8 марта 2015г. ФЗ- № 22.
2. Постановление Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства РФ», от 27 сентября 2016г. ФЗ №36
3. Федина А.С. Глава 2. Подведомственность и подсудность административных дел судам. //В кн.: Комментарий к Кодексу административного судопроизводства./ Под общей ред. А.А. Муравьева.М.: «Проспект», 2015. 210 с.
4. Юридическая энциклопедия под. ред. Б.Н. Топор-нина. М. Юристъ 2001. 1272 с.
