CC BY
387
общеправового и конституционного регулирования правового статуса личности, включая изъятие из него. Важно чтобы принципы, призванные защитить человека от произвола государственной власти, воспрепятствовать неправомерному ограничению прав и свобод личности, в частности личных прав и свобод, непосредственно применялись в правотворческой и правоприменительной деятельности и не оставались благими пожеланиями. Только в этом случае о конституционно-правовых принципах можно говорить как о гарантии законности ограничения прав и свобод человека и гражданина.
Литература
1. Философский словарь / под ред. И.Т. Фролова. - М., 1986.
2. Агеев В.Н. Конституционные ограничения основных прав и свобод личности в Российской Федерации: дис. ... канд. юр. наук. - Казань, 2006.
3. Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод по российскому законодательству и международному праву // Государство и право. - 1998. - № 7.
4. Там же.
5. Стандарты Совета Европы в области прав человека применительно к положениям Конституции Российской
Федерации. Избранные права / под ред. Н.В. Варламовой, Т.А. Васильевой. - М., 2002.
6. Административное право зарубежных стран: учебник / под ред. А.Н. Козырина, М.А. Штатиной. - М., 2003.
7. Авакьян С.А. Конституционное право России: учеб. курс: в 2 т. - М., 2010. - Т.2.
8. Там же. - Т.1.
9. Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996г. №9-П // СЗ РФ. - 1996. - №16. - Ст. 1909.
10. Эбзеев Б.С. Конституция. Демократия. Права человека.
- М., 1992.
11. Постановление Конституционного Суда РФ от 3 мая 1995г. №4-П // Российская газета. - №91. - 1995.
12. Сиракузские принципы толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах // Вестник МГУ. -Сер. 11 «Право». - 1992. - № 4.
13. Постановление Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. №3-П // СЗ РФ. - 2000. - №9. - Ст. 1066.
14. Коэн-Элия М., Порат И. В фокусе: баланс и
пропорциональность. Американский метод
взвешивания интересов и немецкий тест на
пропорциональность: исторические корни. С.3. - режим доступа: http://www.ilpp.ru/files/docs/
634478166337541848.pdf.
15. Reaume D.G. Limitations on Constitutional Rights: The Logic of Proportionality. С.4-5. - режим доступа: http:// papers. ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1463853#.
Казимирская Ю.В., аспирант Академии Генеральной прокуратуры РФ, кафедра государственно-правовых дисциплин, 8(916)869-08-71, [email protected].
Kazimirskaya Yu.V., postgraduate student at The Academy of General Procuracy of The Russian Federation, State-Legal Subjects Chair, 8(916)869-08-71, [email protected].
УДК 342.92 © С.Ю. Сайдукова
К ВОПРОСУ О СОЗДАНИИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ СУДОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В Конституции Российской Федерации предусмотрено, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В свою очередь, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что судопроизводство по административным делам должно быть административным судопроизводством независимо от того, осуществляется оно судом общей юрисдикции или арбитражным судом.
Ключевые слова: судебная система, суды общей юрисдикции, административное судопроизводство, арбитражные суды.
S.Yu. Saydukova
ON THE MATTER OF CREATION ADMINISTRATIVE COURTS IN THE RUSSIAN FEDERATION
The Constitution of the Russian Federation provides that judicial power is administered through constitutional, civil, administrative and criminal judicial procedure. In turn the Constitutional Court of the Russian Federation pointed out that judicial procedure on administrative cases must be an administrative judicial procedure whether it is executed by the trial court of general jurisdiction or arbitration court.
Keywords: judicial system, courts of general jurisdiction, administrative judicial proceeding, arbitration courts.
В начале 90-х г. XX в. вопрос о создании ад- сказывались лишь отдельными представителями
министративных судов в Российской Федерации отечественной науки. В настоящее время пони-
не был таким актуальным. Предложения о воз- мание необходимости совершенствования дан-
можном формировании судебной системы вы- ного института, как общей гарантии законности
в государственном управлении и защиты прав граждан в этой сфере, наконец возобладало, и дело сдвинулось с места. Судебная система России регулирует свою деятельность на основе и во исполнении Конституции РФ (ст. 118 и ст. 126) и, безусловно, должна обеспечивать конституционное, гражданское, уголовное, арбитражное и административное судопроизводство [1, с. 51]. В соответствии с п. 1 ст. 4 федерального конституционного закона от 07.02.2011 №1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» суды общей юрисдикции осуществляют правосудие, разрешая споры и рассматривая дела, отнесенные к их компетенции, посредством гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Проблема правосудия по административным делам очень актуальна. Административный суд должен разрешать конкретное дело и осуществлять контроль над законностью и обоснованностью действий публичной администрации. Данный вид юстиции представляет собой юридическую форму разрешения конфликтов, возникающих в связи с правовой оценкой законности актов и действий того или иного органа публичной власти [2, с. 5].
Дискуссии о необходимости формирования системы административных судов ведутся уже давно. Их появление, без сомнений, создаст дополнительные гарантии защиты прав и свобод граждан и повысит эффективность правосудия. Создание административных судов позволить реализовать положения Конституции РФ (ч.2 и ч.3 ст.118, ст.126, ч.3 ст.128) и федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» (ст.26), которые допускают учреждение специализированных федеральных судов, в том числе и административных. Данные суды, несомненно, вписываются в судебную систему и имеют под собой конституционно-правовую основу. Кроме того, утверждена «Программа развития судов общей юрисдикции и совершенствования организационного обеспечения их деятельности на период до 2023 года» [3]. В данной программе говорится о необходимости создания административных судов «в целях совершенствования, развития и повышения эффективности судебной системы, что, в свою очередь, служит обеспечению доступности правосудия». В соответствии со ст. 127 Конституции России Высший арбитражный суд Российской Федерации является высшими судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляется в предусмотренных федеральным законом процессуальных
формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики. Исходя из содержания федерального конституционного закона от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и Арбитражного процессуального кодекса РФ следует, что арбитражные суды разбирают экономические споры и иные дела, рассматриваемые арбитражными судами. Указанные споры и дела разрешаются и осуществляются посредством гражданского и административного судопроизводства. Тем самым получается, что только конституционное и уголовное судопроизводство осуществляется определенными судами, т.е. Конституционное судопроизводство - Конституционным судом Российской Федерации, а уголовное судопроизводство - судами общей юрисдикции. Гражданское и административное судопроизводство осуществляется судами общей юрисдикции, арбитражными судами и мировыми судьями.
Достаточно давно стоит вопрос о создании административных судов, активно обсуждается на страницах научных изданий, где высказываются различные точки зрения. Их можно обобщить на две большие группы: 1) отстаивается позиция о необходимости создания специализированных административных судов; 2) высказываются возражения против формирования административных судов, их создание считается нецелесообразным. Проект федерального закона «Об административных процедурах» призван урегулировать общие принципы административных процедур в первой инстанции. Под последними понимается введение единых процессуальных правил построения взаимоотношений между государственными органами и гражданами: принятие индивидуальных актов административными органами, их изменение, обжалование и отмена. Предполагалось, что закон об административных процедурах послужит основой для формирования соответствующей судебной практики в рамках административного судопроизводства и станет действительным инструментом защиты прав и свобод человека от действий (бездействия) административных органов [4, с.184]. Председатель Верховного суда Российской Федерации В. Лебедев подчеркивал, что «именно в создании административных судов предлагается несовпадение судебных округов с административно-территориальным делением, что является одним из гарантированных условий для объективного рассмотрения дел» [5, с.20]. Становится очевидным, что административные суды не смогут работать по правилам, установ-
216
ленным ГПК РФ, в связи с чем требовалось разработать совершенно новый процессуальный закон для этих судов. Предполагаемый проект закона получит название - Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации [6, с.6].
В 2002 г. по распоряжению председателя Верховного суда Российской Федерации была сформирована рабочая группа, в которую вошли судьи Верховного суда Российской Федерации, представители Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации, администрации Президента Российской Федерации, известные ученые в области административного права. Результатом работы группы стал проект федерального закона «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации», который в начале марта 2003 года был рассмотрен Советом по вопросам совершенствования правосудия при Президенте Российской Федерации. Он содержит 247 статей и значителен по объему, но, с другой стороны, это позволяет отказаться от ссылок на иные нормативные акты. Данный законопроект прошел экспертизу в Совете Европы и получил положительную оценку. 16 ноября 2006 г. пленум Верховного Суда Российской Федерации принимает постановление № 55 «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта кодекса административного судопроизводства Российской Федерации». Внесенный в Государственную Думу Российской Федерации проект кодекса административного судопроизводства является серьезным продвижением вперед на пути становления административного судопроизводства.
Если анализировать действующее процессуальное законодательство Российской Федерации, то можно сделать вывод о том, что законодателем предусмотрены основополагающие начала административного судопроизводства, о чем свидетельствуют Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, которые регламентируют порядок рассмотрения судами дел, возникающих из публичных правоотношений. Но если в арбитражных судах административное судопроизводство реализуется через систему четко выраженной специализации судей (например, в каждом арбитражном суде существуют либо административные коллегии, либо административные судебные составы, рассматривающие исключительно административные споры (налоговые, таможенные и др.), то в судах общей юрисдик-
ции и в Верховном суде Российской Федерации подобных коллегий, закрепленных на законодательном уровне, не создано. Надобность в кодексе административного судопроизводства возникла не сегодня и характеризуется большим количеством сложностей судебного процесса в России. В действующем законодательстве отсутствует единая процедура рассмотрения судами дел, вытекающих из административных правоотношений.
На актуальность формирования в стране системы органов административной юстиции в настоящее время указывают уже не только уче-ные-административисты, но и специалисты в области конституционного, гражданского и других отраслей права. В этой связи необходимо отметить работы таких ученых, как Ю.А. Тихомиров, Н.Г. Салищева, М.С. Студеникина, Д.М. Чечот, Ю.А. Дмитриев, Ю.Н. Старилов, Н.Ю. Хаманева, К.С. Вельский, В.В. Бойцова и др. Так, Тихомиров Ю.А. считает, что обеспечение в нашей стране полноценной системы осуществления административного судопроизводства не может быть сведено к разовым мерам. Это крупная реформа, в пределах которой нужно выделить общую концепцию, определить объем административной юрисдикции, разработать и принять комплекс законов, ввести новые судейские кадры [7, с. 35-37]. Следует отметить, что все обстоятельства свидетельствуют в пользу создания административных судов в Российской Федерации, так как российская правовая система близка континентальной модели правовых систем, в которых учреждена административная юстиция. Преодоление предубеждений в отношении административной юстиции в нашем государстве - это процесс небыстрый. Гражданско-процессуальная процедура рассмотрения жалоб граждан в суд на действия и решения, нарушающие права и свободы граждан, означает, что законодатель отрегулировал вопросы до создания административной юстиции. Мы абсолютно солидарны со многими учеными-юристами, убежденными в перспективности специализированных судов с определенным кадровым обеспечением и административным судопроизводством. Старилов Ю.Н. считает, что одними из главных предпосылок создания в России системы административных судов являются «необходимость реформирования государственной власти в стране; укрепление судебной власти и придание ей большей оперативности и эффективности; совершенствование правового механизма обеспечения прав и свобод как физических, так и юридических лиц» [8, с.114]. Убе-
217
дительно мнение тех ученых, которые считают, что переход к системе административных судов явился бы лучшей гарантией соблюдения принципа гласности [9, с. 23-24]. Создание административных судов будет способствовать укреплению законности и упрочению правопорядка в сфере государственного управления за счет более четкой процедуры рассмотрения административных дел и специализации судей, что позволит избежать типичных ошибок по данным категориям дел.
Из других предпосылок создания административных судов отметим следующие. В силу сложности споров, возникающих из административно-властных отношений, назрела необходимость выделения судейской специализации по административным делам. Кроме того, создание специализированных административных судов способно значительно расширить правовые гарантии личности, обеспечить права и свободы граждан. Неоспорима также необходимость разработки отдельного законодательства об управленческом процессе, об административных процедурах, обусловленная возрастанием сложности и динамизма общественной и государственной жизни, реформированием государственного и муниципального управления. Конституционное выделение административного судопроизводства в качестве самостоятельной формы правосудия позволяет констатировать необходимость развития процессуального института. В пользу создания единого административного процесса свидетельствует состояние правового регулирования порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях. Так, в ст. 23.1 КоАП РФ установлено, что одни дела рассматривают суды общей юрисдикции, причем мировые судьи, а другие дела отнесены к подведомственности арбитражных судов. При таком подходе к правовой регламентации подведомственности дел нарушается логическая аргументация критериев разграничения этой подведомственности. Анализируя предпосылки создания административных судов в России, следует также отметить увеличение числа рассмотренных судами административных споров между гражданами и органами исполнительной власти, должностными лицами, заинтересованность судей во введении в судебную систему административного судопроизводства, необходимость усиления борьбы с коррупцией государственной службы. Однако есть и те, кто против создания административных судов. Например, И.В. Панова [10, с. 47] и М.Я. Масленников [11, с.41] считают «более актуальным, обоснованным, опера-
тивным решение вопроса на законодательном уровне о специализации судей, а не судов...». Не менее важным является вопрос о затрате больших материальных и технических средств для реализации данного проекта, что заставляет задуматься о целесообразности формирования отдельных административных судов. Д.Н. Бахрах, не соглашаясь с необходимость создания административных судов, обращает внимание на то, что создание новых судов (межрайонных и окружных) потребует значительных материальных затрат (помещение, связь и т.д.) [12, с. 11], поэтому федеральный бюджет вряд ли сможет выделить такие средства на данные цели. Некоторые авторы предлагают направить немалые денежные средства на завершение процесса формирования корпуса и аппарата мировых судей.
Проблемы создания административных судов имеют многоаспектный характер организационного процессуального, материального и даже политического плана. Можно выделить несколько основных причин по мнению ряда ученых: 1) отсутствие ясности в концепции административной юстиции; 2) невысокая общественная потребность в таких судах; 3) нехватка финансовых средств на создание административных судов (по информации Верховного суда Российской Федерации потребуется более 5 млрд рублей. Поэтому такой шаг видится нецелесообразным); 4) низкая степень систематизации административного права. В частности, не принят Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, в соответствии с которым будут проходить судебные процедуры; 5) обдумывая решение вопроса об административной юстиции в Российской Федерации, следует иметь в виду, что в царской России, начиная с судебной реформы 1864 г. и вплоть до 1917 г. предусматривалась программа административной реформы П.А. Столыпина. Нельзя также игнорировать опыт использования этого института в западноевропейских странах (в особенности ФРГ), США и Японии, а также имевшие место в этих странах научные разработки, касавшиеся административной юстиции. Если до начала XX в. в западноевропейских странах еще продолжались дискуссии вокруг института административной юстиции, то в настоящее время необходимость его как специфической судебной деятельности, тесно связанной с деятельностью органов исполнительной власти, сомнению не подвергается.
Актуальность проблемы создания в Российской Федерации административных судов в на-
218
стоящее время для специалистов очевидна и практически не оспаривается. Поскольку в сфере государственного управления, регулирования и контроля находятся так или иначе все граждане и юридические лица. В своей жизнедеятельности они постоянно соприкасаются с решениями и действиями служащих и должностных лиц, администрации и органов исполнительной власти. Это и взаимоотношение автомобилистов (граждан) с органами ГИБДД и властными полномочиями ее сотрудников, так и организации, сталкивающиеся с властными полномочиями таможенных органов. Создание единых административных судов благоприятно скажется на деятельности государственных органов и упростит взаимоотношение граждан и юридических лиц с государственными органами исполнительной власти и должностными лицами.
Формирование административного судопроизводства является необходимым для отечественной судебной системы и будет способствовать: значительной разгрузке судей судов общей юрисдикции и арбитражных судов; повышению профессионального уровня судей и кандидатов в судьи; сокращению сроков рассмотрения дел в сочетании с увеличением качества рассмотрения дел по существу и оценки доказательств; суды будут компетентно решать дела, связанные с публичными отношениями; им предстоит рассматривать публично-правовые споры в сфере государственного управления и жалобы на действия и решения органов исполнительной власти и должностных лиц; суды смогут повлиять на предотвращение и устранение нарушений законности, удастся укрепить гарантии прав граждан.
Спор о том, какую систему контроля выбрать для защиты прав граждан от нарушений со стороны административных органов, постепенно разрешается. Так, Президент Российской Федерации В.В. Путин считает необходимым в кратчайшие сроки завершить создание судов, специализирующихся на рассмотрении админист-
ративных дел. Такое мнение он высказал на съезде судей в Москве. Глава государства отметил: «Следует завершить создание административного судопроизводства, в кратчайшие сроки принять соответствующий кодекс и сформировать судебные составы, которые будут разрешать споры граждан с органами государственной власти и местного самоуправления». По словам В.В. Путина, административное судопроизводство должно изначально быть ориентировано на защиту граждан, в том числе «бремя доказывания должно возлагаться на госорган, а не на гражданина России» [13].
Литература
1. Конституция Российской Федерации 1993.
2. Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Административная юстиция, административное судопроизводство // Государство и право. - 2002. - №1.
3. Постановление Президиума Совета судей РФ от 26.12.2007г. № 133.
4. Федеральный закон «Об административных процедурах»: инициативный проект с комментариями разработчиков. - М.: Прогресс, 2001.
5. Руднев В. Административные суды: быть или не быть? // Российская юстиция. - 2002. - № 9.
6. Проект Федерального закона «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» // Российская юстиция. - 2004. - №3.
7. Тихомиров Ю.А. Административное судопроизводство в России: перспективы развития // Российская юстиция.
- 1998.
8. Старилов Ю.Н Административная юстиция. Теория, история. Перспективы. - М., 2001.
9. Якимов А.Ю. Субъекты административной юрисдикции. - М., 1996.
10. Масленников М.Я. Административное судопроизводство, административный суд и административный процесс: сущность и перспективы развития // Российская юстиция. - 2001. - № 12.
11. Панова И.В. Административное судопроизводства -вид судопроизводства в Российской Федерации // Арбитражный и гражданский процесс. - 2001. - № 2.
12. Бахрах Д. Нужна специализация судей, а не судов // Российская юстиция. - 2003. - № 2.
13. Газета РБК, Москва, 18.12.2012.
Сайдукова Суржана Юрьевна, аспирантка кафедры административного права Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина. [email protected].
Saydukova Surzhana Yurevna, postgraduate student at Administrative Law Chair of Kutafin Moscow State Law Academy. S saydukova@gmail .com.
