CC BY
220
КОДЕКС АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА РФ ВОПРОСЫ ПРЕДМЕТА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ОТРАСЛЕВОЙ ИДЕНТИФИКАЦИИ
ЖАННА ИОСИФОВНА ОВСЕПЯН
Доктор юридических наук, профессор,
заведующий кафедрой государственного (конституционного) права юридического факультета Южного федерального университета, e-mail: [email protected]
Исследуются концепция Кодекса административного судопроизводства РФ, его регулятивный потенциал в связи с предстоящей реализацией, критерии определения отраслевой идентичности и методологии установления подведомственности дел в порядке административного судопроизводства. Исследование осуществлено с позиций научного метода системного анализа -выявления значения судебных реформ в России для обеспечения действия конституционных принципов единства государственной власти и принципа разделения властей, а также принципа федерализма. Особое внимание уделено природе нормоконтроля как судебной функции, соединяющей конституционно-правовое и административно-правовое начала в судопроизводстве.
The article considers an analysis of the conception of the Administrative Procedure Code of the Russian Federation, its regulatory potential in connection with the forthcoming implementation; the author researches the questions of the criteria of branch identity determining and methodology for the establishment of jurisdiction over cases in administrative proceeding. This study was carried out from the position of scientific method of system analysis - to identify the importance of the role of judicial reform in Russia to ensure constitutional principles of unity of state power, separation of power, and federalism. Special attention is paid to the analysis of the nature of compliance as judicial function that is connecting constitutional and legal and administrative law origins in proceedings.
Ключевые слова: административная реформа, судебная реформа, Кодекс административного судопроизводства РФ, подведомственность и подсудность дел, нормоконтроль, конституционный контроль, административные суды
Key words: administrative reform, judicial reform, the code of administrative procedure of the Russian Federation, the jurisdiction and cognizance of the cases, compliance, constitutional control, administrative courts
Принятый 8 марта 2015 г. первый в истории России Кодекс административного судопроизводства (КАС) является рубежным событием в реализации двух российских реформ последних десятилетий: судебной и административной. Обе эти реформы начались в 1991 г. -в канун и после распада СССР. Общей их целью является обеспечение надлежащего осуществления государственных функций в сфере управления, мотивация эффективной, социально ориентированной работы органов исполнительной власти, действия «клиентоориентиро-ванного»1 принципа в деятельности органов государственной власти, в функционировании государственной и муниципальной службы. Об актуальности принятия Кодекса Президент РФ В. В. Путин говорил в своем послании
12 декабря 2012 г. На VIII Всероссийском съезде судей 18 декабря 2012 г. он также отмечал: «В первую очередь следует завершить создание административного судопроизводства, в кратчайшие сроки принять соответствующий кодекс и сформировать судебные составы, которые будут разрешать споры граждан с органами государственной власти и местного самоуправления»2.
Критерии определения отраслевой идентичности; методология установления подведомственности, подсудности дел в порядке административного судопроизводства, решения вопроса об основаниях возбуждения административного судопроизводства. Для понимания концепции КАС и совершенствования практики его реализации3 весьма акту-
альной в ближайшей перспективе является отраслевая правовая идентификация КАС как источника права, в том числе определение материальных отраслей права, корреспондирующих этому новому кодифицированному источнику российского права, а также возможных новелл в организации судоустройства России. Имеются в виду перспективы учреждения специализированных административных судов, форсирование процесса создания во всех субъектах РФ конституционных (уставных) судов и разграничение юрисдикций этих судебных специализаций как условия обеспечения действия основополагающих принципов организации государственной власти в России, в частности принципа единства государственной власти и принципа разделения властей по горизонтали и вертикали. Обеспечение реализации первого принципа - первоочередное предназначение административных судов. Это достигается через «внешние сдержки» ими исполнительной власти, обеспечение неуклонного исполнения властью законов и обеспечение высшей юридической силы законов по отношению к подзаконным актам. Сущность второго принципа - обеспечение конституционности деятельности представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов РФ и действия принципа федеративного устройства России, включая разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ как квинтэссенцию федерализма (здесь важную роль играют конституционные (уставные) суды субъектов РФ, предназначенные для правовой охраны конституций (уставов) субъектов РФ и повышения регулятивной значимости регионального законодательства).
В таком контексте можно сделать следующие заключения.
Во-первых, становление административного судебно-процессуального права как процессуальной отрасли, самостоятельной по отношению прежде всего к гражданскому судебно-процессуальному праву, «дочерним направлением» которого до недавнего времени являлось, можно считать близким к завершению. Однако обращает на себя внимание то, что в соответствии с ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» признаются утратившими силу Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», Закон РФ 1995 г. об изменениях и дополнениях к нему, постановление о введении в действие Закона от 27 апреля 1993 г. и ничего не сказано о прекращении действия соответствующих
статей и глав Гражданского процессуального и Арбитражного процессуального кодексов РФ. Таким образом, на дату принятия КАС сохранено дублирующее правовое регулирование в ГПК РФ и АПК РФ.
В связи с этим можно высказать предположение, что принятие КАС - это начало масштабной работы законодателя по перегруппировке норм судебно-процессуального права. Представляется, что в связи с объединением Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ и полным изъятием всяких упоминаний об арбитражных судах из текста Конституции РФ 1993 г.4, а также с отсутствием упоминания в Конституции РФ арбитражного судопроизводства как конституционно учрежденного вида судопроизводства (имеющего процессуальные особенности) следует ожидать новых шагов законодателя, направленных на унификацию двух цивилистических судопроизводств - гражданского и арбитражного - и появления единого нового гражданского процессуального кодекса, который станет общей процессуальной формой деятельности для судов общей юрисдикции и арбитражных судов. В этом контексте, очевидно, может быть произведено разграничение предметов регулирования тремя кодексами -ГПК и АПК, с одной стороны, и КАС - с другой. Возможны и другие подходы к унификации судопроизводства.
Во-вторых, оценивая отраслевую правовую идентичность Кодекса административного судопроизводства как источника права, можно сделать заключение, что судебная процедура на основе КАС является судебно-процессуальной формой, служащей гарантией реализации правовых норм практически всех отраслей материального права (административного, гражданского, экономического, трудового, семейного, бюджетного, налогового и т. д.). Однако «парной» административному судопроизводству, административному судебно-процессуальному праву, «родственной» ему материально-правовой отраслью является прежде всего административное право. В связи со значительным видовым разнообразием административных дел, подведомственных судам административного судопроизводства, их привязкой к нормам различных материально-правовых отраслей публичного и частного права, возникает вопрос: по какому же общему основанию они соотносятся с единой судебно-процессуальной формой защиты?
По этому вопросу можно сказать следующее.
Первое. Материальному и судебно-процес-суальному административному праву присущ общий признак, отличающий их от иных мате-
риальных и судебно-процессуальных правовых отраслей, - неравенство сторон в административных и иных публично-правовых отношениях (из которых возникает административное судопроизводство), одной из которых в большинстве случаев выступает орган (должностное лицо) исполнительной ветви государственной (муниципальной) власти, государственный (муниципальный) орган, государственные (муниципальные) служащие, реализующие государственную функцию в сфере управления.
Второе. Общим критерием определения отраслевой идентичности и установления подведомственности и подсудности дел в административном судопроизводстве и решения вопроса об основаниях возбуждения административного судопроизводства является субъект правонарушения и юридической ответственности. Основанием возбуждения административного судопроизводства на основании КАС выступает неисполнение либо нарушающее субъективное право и правопорядок осуществление органом (должностным лицом) государственной власти (органом государства), служащими системы государственной и муниципальной (гражданской, правоохранительной, военной) службы и (или) служащим учреждения и (или) организации государственных (публично-правовых) функций в процессе реализации своих полномочий.
Такое разграничение соответствует требованиям ст. 1 КАС, где сказано, что предмет регулирования Кодекса составляют административные дела, связанные с «осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных и иных публичных полномочий» и др. А под ответчиком в КАС «понимается лицо, к которому предъявлено требование по спору, возникающему из административных или иных публичных правоотношений, либо в отношении которого административный истец, осуществляющий контрольные или иные публичные функции, обратился в суд». В целом концепция КАС в подходах к правовому регулированию исходит из принципа, что административные ответчики -это всегда субъекты публичной власти, это «органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, комиссии референдума, иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностные лица, государственные и муниципальные служащие» (п. 5 ст. 38 КАС). Граждане, их объединения и организации, не обладающие государственными или иными публичными полномочиями, могут быть административными ответчиками
в спорных правоотношениях, но лишь «в случаях, установленных настоящим Кодексом» (п. 5 ст. 38 КАС).
При такой методологии определения подведомственности и подсудности дел для правоприменительной практики в административном судопроизводстве весьма важным материально-правовым источником является Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изм. и доп.), где выделяются четыре вида функций федеральных органов исполнительной власти и определяется содержание каждой из них: функция принятия нормативных актов (возлагается на министерства и их территориальные органы); функция контроля и надзора (осуществляется государственными службами и их территориальными органами); функция управления государственным имуществом (реализуется предприятиями, учреждениями и др.); функция оказания государственных услуг (осуществляется федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им учреждения или организации) (пп. 2-5 Указа).
Поскольку права и свободы во многом реализуются (и поэтому могут чаще нарушаться) в практике деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти, государственного управления, служащих системы государственной и муниципальной службы, постольку ключевыми источниками регулирования оснований возбуждения административного судопроизводства, на наш взгляд, становятся (соответственно указанным основным функциям исполнительной власти) следующие: кодифицированный материально-правовой источник административного права - Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ); Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»; Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
В перспективе целесообразно все нормы и процедуры об административной ответственности должностных лиц и государственных служащих в связи с совершением ими административных правонарушений, неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих должностных (служебных) обязанностей перенести из КоАП в КАС. Представляется, что предметы регулирования этих двух кодексов должны
быть разграничены следующим образом: все административные правонарушения публичной власти (исполнительной ее ветви, системы государственного управления), за которые предусмотрена судебная ответственность, регулируются КАС; все административные правонарушения физических и юридических лиц и несудебная ответственность органов и должностных лиц публичной власти - предмет регулирования КоАП.
Полагаем, что в отдельных частях Кодекс об административных правонарушениях мог бы быть иначе выполнен в плане юридической техники: в частности, в ст. 23.1 КоАП вопросы подведомственности и подсудности дел об административных правонарушениях судьям и определенным звеньям судов целесообразно было бы формулировать не в виде совокупности множества отсылочных (бланкетных) норм, а непосредственно.
Третье. В связи с осмыслением и оценкой концепции и юридической техники выполнения КАС обращает на себя внимание ряд особенностей предмета регулирования в части определения судебной подведомственности дел в порядке административного судопроизводства. Так, хотя закон именуется Кодексом административного судопроизводства, это наименование уже действительного его содержания, предмета его регулирования.
Прежде всего, судебный административно-правовой (публично-правовой) нормоконтроль и контроль правоприменения и фактических действий органов и должностных лиц КАС распространяет не только на органы исполнительной власти, но на органы и иных ветвей государственной власти (законодательной, судебной), иные органы государства и местного самоуправления, а также на учреждения, организации и институты, оказывающие значительное влияние на процессы реализации функций государственной власти. В связи с этим данные институции в их системном единстве некоторыми авторами характеризуются в качестве ветвей власти, расширяющих классическую триаду, -СМИ, избирательные комиссии, фонды, банки (см., например, формулировки ст. 20 и 21 КАС).
Кроме того, к юрисдикции в порядке административного судопроизводства в КАС отнесено много дел, возникающих не только из административно-правовых, но и из государственно-правовых (политико-правовых) отношений: о защите избирательных прав о законности регистрации кандидатов, о приостановлении и ликвидации деятельности политических партий, законности актов и действий избирательных комиссий и т. д.
По уже названному нами критерию - соот-носимости с функцией федерального органа исполнительной власти - основные виды дел, отнесенные к ведению административного судопроизводства (ст. 1 КАС), по нашему мнению, можно сгруппировать в следующие блоки:
а) рассмотрение и разрешение дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части (деятельность в порядке нор-моконтроля);
б) рассмотрение и разрешение дел из правоотношений, возникающих в сфере оказания государственных и муниципальных услуг, -об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, в том числе об оспаривании правоприменительных, ненормативных решений;
в) рассмотрение и разрешение дел о правонарушениях, возникающих из правоотношений в сфере осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, в том числе связанных с оспариванием наложения административных взысканий на граждан.
Природа нормоконтроля как судебной функции, соединяющей конституционно-правовое и административно-правовое начала в судопроизводстве. В связи с принятием КАС в особом осмыслении нуждаются вопросы такой разновидности административного судопроизводства, как судебный нормоконтроль в системе судов общей и арбитражной юрис-дикций; о его соотношении с конституционным нормоконтролем, осуществляемым Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов РФ. Эти темы имеет свою предысторию.
В российской юридической науке указываются положения Конституции и ряда федеральных законов, создающие юридические основы судебного нормоконтроля. Согласно ч. 2 ст. 120 Конституции РФ «суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом». Эта конституционная норма воспроизводится в ФКЗ от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации». В п. 3 ст. 5 данного Закона сказано, что в случае противоречия правового акта государственного органа, должностного лица Конституции, законам, договорам суд принимает решение «в соответствии с правовыми поло-
жениями, имеющими наибольшую юридическую силу». Ранее, в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» была дана расширенная интерпретация ст. 15 и 18 Конституции РФ о прямом, непосредственном действии конституционных норм не только при пробель-ности правового регулирования (отсутствие закона, иного нормативного акта, конкретизирующего конституционную норму), но и в случаях, когда, по мнению суда, закон, иной нормативный акт противоречит Конституции.
В последующем Конституционный Суд РФ в ряде постановлений разработал концепцию взаимоотношений разных видов и звеньев судов в сфере обеспечения непосредственного действия и высшей юридической силы, верховенства Конституции РФ в отношении не только федерального законодательства, но и законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.
В частности, Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, согласно которой необходимо разграничивать процедуры признания закона недействующим и признания закона недействительным.
К признакам процедуры признания закона недействительным относятся следующие:
а) признание закона недействительным обусловлено проверкой его конституционности, которая осуществляется в порядке конституционного судопроизводства;
б) признание закона недействительным является юридической гарантией высшей юридической силы Конституции РФ, провозглашенной в ее ст. 15 (ч. 2);
в) в результате этой процедуры нормативные акты, противоречащие Конституции РФ, лишаются юридической силы.
Процедура же признания закона недействующим обладает следующими признаками:
а) является результатом проверки соответствия закона субъекта РФ не Конституции РФ, а федеральному закону;
б) она обусловлена проверкой соответствия федеральному закону законов субъекта РФ, если при этом не затрагивается вопрос об их конституционности, осуществляется судами общей юрисдикции, которые гарантируют верховенство федеральных законов в правоприменительной деятельности, основываясь на положениях ст. 4 (ч. 2), 5 (ч. 3), 76 (чч. 5 и 6) Конституции РФ;
в) решение суда общей (арбитражной) юрисдикции о признании закона (норматив-
ного правового акта) субъекта РФ недействующим обязательно только для тех государственных органов, общественных организаций, должностных лиц, граждан, которым оно адресуется; правовой акт, признанный незаконным (не соответствующим федеральному закону, «недействующим») при этом не утрачивает юридическую силу;
г) решение суда общей юрисдикции, которым закон субъекта РФ признан противоречащим федеральному закону, по своей природе не является подтверждением недействительности закона, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействительным и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежа-
Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, согласно которой необходимо разграничивать процедуры
признания закона недействующим и признания закона недействительным
щим применению. Как любое иное судебное решение, оно обязательно к исполнению всеми субъектами, которых оно касается. Лишение же акта юридической силы возможно только по решению самого законодательного органа, издавшего акт, или в порядке конституционного судопроизводства;
д) рассмотрение судом общей юрисдикции дела о проверке закона субъекта РФ, в результате которой он может быть признан противоречащим федеральному закону, не исключает последующей проверки его конституционности в порядке конституционного судопроизводства.
Более того, Конституционный Суд указывает на допустимость осуществления абстрактного нормоконтроля судами общей юрисдикции: «Не допуская проверки судами общей юрисдикции конституций (уставов) субъектов РФ, Конституция Российской Федерации, однако, не исключает возможность наделения судов общей юрисдикции на основании федерального конституционного закона полномочием проверять вне связи с рассмотрением какого-либо другого конкретного дела соответствие законов субъекта РФ федеральному закону и в случае противоречия признавать их недействующими именно на этом основании» (Постановление от 11 апреля 2000 г.).
Допускается и возможность проверки судами общей юрисдикции соответствия пере-
численных в пп. «а» и «б» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ нормативных актов ниже уровня федерального закона (а следовательно, и законов субъектов РФ) иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ. Данная правовая позиция Конституционного Суда в постановлении от 11 апреля 2000 г. сформулирована наряду с другой - об обязанности (а не праве) суда общей юрисдикции обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности закона, если в связи с рассмотрением конкретного дела он приходит к выводу о несоответствии закона (в том числе закона субъекта РФ) Конституции РФ. Причем эта обязанность распространяется и на случаи, когда дело было разрешено судом общей юрисдикции «на основе непосредственно действующих норм Конституции РФ». По нашему мнению, формулы об абстрактном нормоконтроле судов общей компетенции и их обязанности обращаться в Конституционный Суд с судебным запросом препятствуют «размыванию» границ специализаций судов разных видов.
Для понимания анализируемой нами конституционной концепции важно также обращение к истории регулирования порядка судебного нормоконтроля в специальных федеральных законах. Так, ГПК и АПК, чьи нормы стали юридическими предпосылками Кодекса административного судопроизводства, вначале достаточно ограниченно определяли сферу соответствующего судебного контроля за деятельностью исполнительной власти, не содержали положений о нормоконтроле. ГПК РСФСР 1964 г. предусматривал наряду с исковым и особым производствами:
производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений; к делам этой категории относилось оспаривание правоприменительных актов либо действий (бездействия) органов государственной власти (органов государства), должностных лиц, служащих;
производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан СССР;
производство по жалобам на действия государственных органов и должностных лиц в связи с исполнением административных взысканий; по жалобам на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан; по жалобам на отказ в разрешении на выезд из Российской Федерации за границу или на въезд в Российскую Федерацию из-за границы и др.
Действовал также Закон от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Таким образом, в судебном порядке могли быть оспорены только ненормативные акты органов (должностных лиц), нарушающие права граждан.
ГПК и АПК РФ 2002 г. осуществили логическое развитие предшествовавшего законодательства и правовых позиций высших судов. Суть их новелл в следующем. Так, в отличие от ГПК РСФСР 1964 г. в ГПК РФ 2002 г. этот вид судопроизводства стал именоваться производством по делам, возникающим из публичных правоотношений. В АПК РФ 2002 г. аналогичное производство именуется как производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.
В кодексах 2002 г. воспроизводятся закреплявшиеся в ГПК РСФСР 1964 г. и АПК РФ 1995 г. полномочия судов общей и арбитражной юрисдикций осуществлять по заявлениям пострадавших проверку ненормативных актов органов и должностных лиц, нарушающих права и свободы (с принятием по ним не консультативных, а императивных решений). Так, согласно ГПК РФ «гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами... вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части» (п. 1 ст. 251).
Вместе с тем ГПК РФ 2002 г. наделяет суды общей юрисдикции аналогичным полномочием - прекращать действие нормативного акта в отношении не только законодательства о правах и свободах человека и гражданина, но и в отношении нормативных правовых актов, принятых с нарушением компетенции (т. е. они вправе рассматривать споры о компетенции по заявлениям органов (должностных лиц), чья компетенция нарушена). Как гласит п. 2 ст. 251 ГПК РФ, «с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция».
Полномочия арбитражных судов в сфере нормоконтроля вначале были аналогичны полномочиям судов общей юрисдикции. Арбитражные суды вправе были рассматривать в порядке административного судопроизводства дела «об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если рассмотрение таких дел в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражного суда» (ст. 29 АПК РФ в ред. от 7 июня 2013 г.). Однако позже в ведении арбитражных судов в порядке нормоконтроля остались лишь дела одной категории - об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с настоящим Кодексом отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам (ст. 29 АПК РФ в ред. от 28 июня 2014 г.).
Расширение компетенции судов общей юрисдикции в сфере рассмотрения дел, возникающих из государственно-правовых отношений, предусмотренное ГПК РФ 2002 г., обнаруживается и в том, что изменилась юридическая сила решений общих и арбитражных судов, посвященных проверкам соответствия федеральному закону иных правовых актов. До 2002 г. решение общего или специального суда о признании нормативного акта недействующим имело лишь преюдициальный характер, не обладало нормативным, прецедентным значением и означало лишь, что действие этого нормативного акта прекращается ad hoc, т. е. применительно к отдельному случаю, для защиты прав конкретного заявителя, обратившегося в суд. Для всех иных субъектов права этот же нормативный акт формально сохранял свое юридическое действие и в каждом новом случае его применения мог по-новому оцениваться судом.
При таком варианте правового регулирования не исключались ситуации, когда, допустим, суд вышестоящего звена, рассматривая это же дело, либо суд того же уровня, основываясь на заявлении иного субъекта и на иных обстоятельствах дела, связанных с применением закона, однажды признанного «недействующим», мог принять решение о признании этого закона действующим. Очевидно, что вероятность возникновения таких ситуаций несла в себе отрицание принципов единства законности и единства правового пространства РФ. Чтобы избежать негативных последствий соответствующей практики общих и арбитражных судов, Конституционный Суд РФ, как уже говорилось, в своем постановлении
о толковании ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ сформулировал обязанность (в дополнение к правомочию) суда одновременно с признанием закона субъекта РФ недействующим обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке его конституционности.
В ГПК и АПК РФ, принятых в 2002 г., фактически (и юридически) было снято различие между понятиями «признание нормативного акта недействующим» и «признание его недействительным». Согласно п. 2 ст. 253 ГПК РФ суд, «установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу... признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени». Вместе с тем вопреки правовой позиции Конституционного Суда РФ законодатель под понятием «признание акта недействующим» понимает не преюдициальность, а прецедентно-нормативный характер решения суда общей юрисдикции, ибо, как далее гласит п. 3 ст. 253 ГПК РФ, «решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими. влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание». В соответствии с п. 4 ст. 253 ГПК РФ «такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.». Причем «решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта».
Таким образом, деятельности суда общей юрисдикции по осуществлению нормоконтроля придаются те же качества, что и судебной конституционно-контрольной деятельности Кон-титуционного Суда РФ и соответствующих конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Они различаются лишь тем, что Конституционный Суд, отменяя нормативный акт, сверяет его с Конституцией, а суд общей юрисдикции, отменяя нормативный акт, сверяет его с «федеральным законом или другим нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу» (п. 1 ст. 253 ГПК РФ). Однако по этому критерию нормоконтроль мало чем отличается от проверок конституционности, если исходить из презумпции соответствия федерального закона Конституции РФ.
Регулирование в КАС последствий признания нормативного правового акта недействующим по сути идентично их регулированию в ГПК и АПК 2002 г. Вместе с тем здесь есть некоторые особенности, повторяющие и даже усиливающие противоречия внутри судебно-процессуального законодательства. Так, с одной стороны, КАС воспроизводит правовую позицию, приведенную в Постановлении Конституционного Суда от 11 апреля 2000 г., где говорится, что нормативный акт, признанный недействующим, или соответствующие его положения не могут применяться с указанной судом даты (п. 1 ст. 216). С другой - КАС наряду с этим воспроизводит положения ГПК РФ 2002 г., в частности о том, что «решение суда о признании нормативного правового акта недействующим. не может быть преодолено повторным принятием такого же акта» (п. 2 ст. 216).
Законопроект 2000 г. предполагал наделение административных судов юрисдикцией, которая примерно на треть совпадала со сферой конституционного правосудия
Сверх этого КАС предусматривает новеллу, которая обеспечивает решениям судов общей юрисдикции, принятым в порядке административного судопроизводства, силу, превышающую силу судебных решений, принятых в порядке конституционного (уставного) судопроизводства. В результате исполнение закона, обеспечение его более высокой юридической силы в сравнении с подзаконными актами может стать ценностью более высокого порядка, нежели обеспечение высшей юридической силы Конституции РФ и соответственно конституций (уставов) субъектов РФ в системе регионального законодательства. Имеется в виду формулировка п. 4 ст. 216 КАС, где сказано, что «в случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нор-
мативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части».
Следует также отметить, что история принятия КАС РФ связана с законодательством об устройстве судебной системы: еще в октябре 2000 г. Верховный Суд РФ внес в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проект федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации».
Законопроект 2000 г. предполагал наделение административных судов юрисдикцией, которая примерно на треть совпадала со сферой конституционного правосудия. А поскольку административные суды согласно проекту должны были войти в систему судов общей юрисдикции во главе с Верховным Судом РФ (пп. 1, 2 ст. 3), это в конечном счете означало бы передачу Верховному Суду соответствующей сферы осуществления конституционного правосудия и ограничение конституционных полномочий Конституционного Суда РФ.
Законопроект выделял в системе федеральных административных судов четыре звена: судебную коллегию по административным делам Верховного Суда РФ; федеральные окружные административные суды; судебные коллегии по административным делам судов субъектов РФ; федеральные межрайонные административные суды. При этом к компетенции соответствующих звеньев административных судов предлагалось помимо прочих полномочий отнести и разрешение дел:
об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ (п. 3.1 ст. 4);
об оспаривании нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, нормативных правовых актов высших должностных лиц субъектов РФ (п. 2.1 ст. 5);
споры между органами государственной власти субъектов РФ (п. 2.4 ст. 5);
Согласно пояснительной записке к проекту и формулировкам его ст. 7 в сферу юрисдикции административных судов должны были войти также проверки нормативных актов местного самоуправления и споры с участием органов (должностных лиц) местного самоуправления.
При сравнении законопроекта с Кодексом административного судопроизводства может сложиться впечатление, что КАС является способом решения вопроса о реформе судоустройства через реорганизацию процедур судопроизводства, в частности путем наполнения процедуры административного судопроизводства новым юридическим содержанием. КАС соз-
дание специализированных административных судов не предполагает, однако в ФКЗ от 7 февраля 2011 г. «О судах общей юрисдикции в РФ»5 предусмотрены административная коллегия Верховного Суда РФ, судебные коллегии (составы) по административным делам арбитражных судов6.
Таким образом, сегодня созданы все предпосылки для формирования «смешанной» модели механизма защиты федеральной Конституции: с Конституционным Судом РФ на общефедеральном уровне, реализующим конституционный контроль, и судами общей юрисдикции (на уровне судов субъектов РФ и районных судов), осуществляющими нормоконтроль как первую стадию федерального конституционного нормоконтроля. При этом в отдельных субъектах РФ федеральный конституционный контроль предваряет не только нормоконтроль судов общей юрисдикции в порядке административного судопроизводства, но и конституционный (уставный) нормоконтроль созданных еще в начале 1990-х гг. и функционирующих конституционных (уставных) судов.
Складывающаяся в РФ сложная система судебного конституционного и постзаконодательного нормоконтроля «консервирует» сокращенную географию действия одного из основополагающих принципов конституционного строя России - принципа федерализма, в определенной степени несет в себе и отрицание конституций (уставов) субъектов РФ, так как в иерархии законодательства РФ акты не только выборных исполнительных органов государственной власти, но и представительных органов государственной власти субъектов РФ через нормы КАС о подведомственности и подсудности дел судам общей юрисдикции «переподчиняются» федеральному закону. В основной части субъектов РФ остаются нерешенными проблемы защиты принципа верховенства конституции (устава) субъекта РФ в системе регионального законодательства, разграничения полномочий между РФ и субъектами РФ в сфере осуществления судебной власти, в частности в сфере конституционной юстиции: почти все суды общей юрисдикции (за исключением мировых судей), все арбитражные суды - федеральные суды, а конституционные (уставные) суды субъектов РФ являются судами субъектов РФ.
В завершение отметим, что предстоящая практика административного судопроизводства на основе КАС, очевидно, будет связана прежде всего с судебным контролем по делам, возникающим из практики правоприменительной, а не правотворческой деятельности, а также из
действий органов и должностных лиц государственной и муниципальной власти, государственных либо муниципальных органов, должностных лиц, служащих в сфере государственного управления, оказания государственных и муниципальных услуг, осуществления властного контроля (надзора). Что касается судебной практики в порядке нормоконтроля на основе КАС, то ее результативность в обозримые сроки, возможно, будет не очень высокой. Одна из причин состоит в том, что КАС устанавливает «американскую» (в составе системы судов об-
КАС является способом решения вопроса о реформе судоустройства через реорганизацию процедур судопроизводства, в частности путем наполнения процедуры административного судопроизводства новым юридическим содержанием
щей юрисдикции), а не австрийскую (как организационно обособленную) модель судебной специализации. Практическое внедрение этой модели потребует длительных сроков.
В связи с этим можно предложить для обсуждения два возможных способа совершенствования юридических основ судебного нормоконтроля как вида административного судопроизводства, который необходим также с учетом больших масштабов в нашей стране муниципального правотворчества.
Первый: образование двух составов судей, занятых в административном судопроизводстве: «большого состава» - для рассмотрения дел, возникающих из правоприменительных и фактических решений, действий, бездействия государственных (муниципальных) органов (должностных лиц, служащих), и «малого состава» - для рассмотрения дел в порядке нормоконтроля. «Малые составы» с течением времени, по мере накопления опыта, могли бы перерасти в специализированные, организационно обособленные от судов общей юрисдикции административные суды, обеспечивающие более широкую практику нормоконтроля.
Второй: сосредоточение в полном объеме функции нормоконтроля в Конституционном Суде РФ и конституционных (уставных) судах субъектов РФ, поскольку это специфический вид юридической деятельности, значительно отличающийся от традиционного правоприменения, это вид аналитической, научно-исследовательской деятельности, предполагающей
знание методов толкования права, подобно деятельности в сфере конституционного судопроизводства.
Однако в этом случае необходимо будет скорректировать концепцию правового статуса конституционных (уставных) судов субъектов РФ: наделить их статусом судебных органов двух юрисдикций, аналогичным статусу мировых судей, т. е. признать их одновременно судами субъектов Федерации и федеральными судами с финансированием их деятельности на паритетной основе из средств федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации и отнести к их компетенции защиту не только конституции (устава) субъекта РФ в системе регионального законодательства, но и федеральной Конституции. При этом заслуживают внимания законодателя предложения специалистов о введении в системе судов конституционного правосудия инстанционности, о введении в составы этих судов не только штатных судей, но и судей-«общественников» из числа юристов - ученых и практиков, чей
профессиональный уровень получил общероссийское признание. При этом для судей последней категории необходимо продумать систему требований для подтверждения уровня их научной подготовленности, возможно, даже экзаменационную процедуру.
1 Васильева Е. А. Административная реформа в Российской Федерации: цели, задачи, итоги // Известия Российского гос. педагогического ун-та им. А. И. Герцена. 2014. № 164. С. 140.
2 URL: http://pravo.ru.
3 КАС вводится в действие с 15 сентября 2015 г. за исключением положений, для которых этим законом установлены иные сроки введения их в действие (п. 1 ФЗ от 8 марта 2015 г. № 22-ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»).
4 О поправке к Конституции Российской Федерации о Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации: Закон РФ от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ // Рос. газ. 2014. 7 февр.
5 СЗ РФ. 2011. №7. Ст. 898.
6 Ярошенко Н. И. Административно-процессуальный кодекс РФ: каким ему быть // Становление и развитие института администратора суда: итоги и перспективы: сб. ст. М., 2012. С. 73.
