CC BY
138
ВОПРОСЫ КОНСТИТУЦИОННОГО И АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
УДК 342. 56 © А.В. Куликов, Н.А. Куликов
СУДЕБНАЯ РЕФОРМА НЕ ЗАВЕРШЕНА?
В статье исследуется вопрос о необходимости передачи части полномочий по осуществлению судебного нормоконтроля и рассмотрению дел, возникающих из административно-правовых отношений, от судов общей юрисдикции и арбитражных судов в сферу конституционного судопроизводства.
Ключевые слова: конституционная юстиция, административное и конституционное судопроизводство, судебная защита прав и свобод человека и гражданина.
A.V. Kulikov, N.A. Kulikov
IS THE JUDICIAL REFORM NOT COMPLETED?
This article researches a need for transfer a part of authority to carry out the court responsibility for compliance and review the cases arising from administrative legal relations, from the courts of general jurisdiction and arbitration courts to the sphere of constitutional jurisdiction.
Keywords: constitutional justice, administrative and constitutional litigation, judicial protection of rights and freedoms of a person and a citizen.
В ходе судебной реформы в нашей стране принят целый ряд законов, направленных на совершенствование судебной системы, обеспечение соблюдения в этой сфере международных стандартов. В настоящий момент в Российской Федерации проводится очередной этап судебной реформы, суть которого сводится к объединению в лице Верховного суда полномочий его ныне действующего аналога - Высшего арбитражного суда [1]. Таким образом, можно говорить о цели создания так называемого «Суперсуда» [2], который, согласно законопроекту, будет являться высшим судебным органом в составе 170 судей по гражданским делам, делам по разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам, образованным в соответствии с федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» и федеральными законами. Возможно, реформа в будущем затронет и суды на уровне субъектов Федерации.
Вместе с тем проблема эффективности судебной деятельности, доступности правосудия для всех граждан, обеспечения надежной судебной защиты прав и свобод человека и гражданина по-прежнему остается актуальной [3].
Решение данной проблемы многими учеными и практиками видится в введении отдельного административного судопроизводства, в том числе для рассмотрения споров граждан с должностными лицами, органами государственной власти и местного самоуправления. При этом бремя доказывания возлагается на госорган, а не на самого человека. Эту позицию высказывал и Президент Российской Федерации В.В. Путин. По его мнению, «в самое ближайшее время нужно создать специальную законодательную базу для административного судопроизводства...» [4].
Казалось бы, для этого существуют необходимые юридические предпосылки. В Конституции Российской Федерации (статья 118) предусмотрено, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
В соответствии с федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» в Российской Федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации, составляющие судебную систему Российской Федерации (ч. 1, 2 ст. 4); также предусматривается возможность создания специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел, статус которых устанавливается федеральным конституционным законом (ст. 26) [5].
Попытки создания таких специализированных судов предпринимались и ранее путем внесения в Государственную Думу в 2000 г. проекта федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» и в 2006 г. проекта Кодекса административного судопроизводства РФ, которые предусматривали создание федеральных межрайонных и окружных административных судов. Однако на практике, как известно, эти суды так и не были созданы.
Соглашаясь с концептуальной позицией о том, что необходимо осуществление административного судопроизводства и эффективное рассмотрение споров граждан с должностными лицами, органами государствен-
А.В.Куликов, Н.А. Куликов. Судебная реформа не завершена?
ной власти и местного самоуправления, необходимо высказать особое мнение по поводу создания таких специализированных судов. Есть ли в этом объективная потребность?
В настоящее время административное судопроизводство не выделено в самостоятельную ветвь юрисдикции, оно осуществляется федеральными судами общей юрисдикции и арбитражными судами, которые наряду с основной компетенцией наделены законодателем функциями проверки правовых актов на нормативность -на соответствие федеральному законодательству.
В рамках установления подведомственности гражданских дел федеральным судам общей юрисдикции в ч. 1 ст. 22 Гражданского процессуального кодекса РФ [7] указано, что суды рассматривают и разрешают в том числе и дела, возникающие из публичных правоотношений (ст. 245 ГПК), а именно дела по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов.
В ч. 1 ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ [6] в рамках установления подведомственности экономических споров и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, указано, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, указанные федеральные суды разрешают дела, вытекающие из публичных административно-правовых отношений, относящихся между тем по своей правовой природе к конституционному, административному судопроизводству.
По нашему мнению, с учетом последних тенденций, а именно вносимых изменений в Конституцию РФ и слияния Высшего арбитражного суда РФ с Верховным судом РФ, может быть рассмотрен вопрос о передаче контроля за законностью нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов РФ (судебного нор-моконтроля) и ряда дел, возникающих из административно-правовых отношений, от судов общей юрисдикции и арбитражных судов в сферу конституционного судопроизводства. Согласно законопроекту, за вновь образованным Верховным судом РФ сохранится возможность рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, иных федеральных органов исполнительной власти, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Следственного комитета Российской Федерации, Судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов, в том числе Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, а также государственных корпораций.
В разрешении вопроса в части передачи на рассмотрение органов конституционной юстиции дел о соответствии федеральному законодательству законов субъектов РФ необходимо исходить из конституционных принципов федерализма, разграничения юрисдикционных полномочий судебных органов, учитывать особое место закона в системе источников правового регулирования, обусловленное особым характером регламентируемых законом правовых отношений, а также специфическим порядком принятия и наделения законов юридической силой. Проверка закона субъекта РФ по своей юридической природе является конституционно-правовым отношением.
Нынешняя ситуация, когда суды общей юрисдикции и арбитражные суды рассматривают законы субъектов РФ на соответствие федеральному законодательству, по тем или иным основаниям означает умаление конституционно-правового статуса субъекта Федерации в федеративном государстве. В действующей судебной системе данная категория дел (проверка законов субъектов Федерации) должна быть прямо и недвусмысленно нормативно закреплена за Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов РФ.
Имеются весомые аргументы в пользу данной позиции. Во-первых, любая судебная проверка нормативных правовых актов на соответствие федеральному законодательству в конечном счете означает проверку данных актов на соответствие Конституции Российской Федерации, имеющей высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Суды общей юрисдикции, а также арбитражные суды, осуществляя проверку соответствия нормативных правовых актов федеральному законодательству, не могут рассматривать их вне конституционного поля. В частности, разрешение споров о соответствии федеральным законам законов субъектов Федерации по своей природе всегда предполагает выяснение судом вопросов конституционного характера, уйти от решения этих вопросов невозможно. Эти споры носят конституционно-правовой характер, и судебная проверка законности исследуемых норм в строгом смысле слова неотделима от проверки их конституционности.
В то же время, как отметил Конституционный Суд РФ в Определении от 10 декабря 2002 г. № 284-О [8], предусмотренное ст. 125 Конституции Российской Федерации полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Феде-
ВЕСТНИК БУРЯТСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА
2/2014
рации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принадлежит только Конституционному Суду Российской Федерации; суды общей юрисдикции и арбитражные суды не могут признавать названные в данной статье акты не соответствующими Конституции Российской Федерации и потому утрачивающими юридическую силу.
Во-вторых, при осуществлении судебного нормоконтроля и разрешении дел, возникающих из публичных административно-правовых отношений, должны учитываться не только сами нормы Конституции Российской Федерации, но и их толкование, правовые позиции, которые содержатся в постановлениях и многочисленных определениях «с позитивным содержанием» Конституционного Суда Российской Федерации.
В-третьих, учитывая особую значимость судебного нормоконтроля, сложность дел, возникающих из публичных административно-правовых отношений, для практического разрешения, данные категории дел, несомненно, должны рассматриваться коллегиальными специальными составами судей, имеющих особую подготовку в сфере государственного и административного права.
В-четвертых, как показывает отечественная и мировая практика, именно конституционная юстиция - достаточно независимая и полноценная в системе разделения властей, позволяет обеспечить наибольшую независимость выносимых судебных решений от влияния различных органов власти на их объективность.
В-пятых, вся деятельность конституционных (уставных) судов нацелена на защиту основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина. Безусловно, на практике гражданин уязвимее чиновника или властного органа, с которыми он спорит. Потому абсолютно правомерно возложение бремени доказывания в таких спорах на административный орган, а не на человека. Но именно конституционная юстиция идет в этой сфере еще дальше, поскольку в конституционном судопроизводстве суд при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.
Таким образом, исходя из указанных позиций, необходимо перераспределение подведомственности дел в сфере судебного нормоконтроля и вытекающих из публичных административных правоотношений в пользу конституционной юстиции, в том числе региональной, и одновременное ее развитие.
Основным направлением совершенствования существующей модели судебного нормоконтроля является усиление специализации в разрешении конституционно-правовых споров, для чего необходимо законодательное признание обязательности создания конституционных (уставных) судов во всех субъектах Российской Федерации. Роль же судов общей юрисдикции, арбитражных судов в данной сфере должна сократиться, а их процессуальные полномочия следует пополнить возможностью обращения в необходимых случаях с запросами не только в Конституционный Суд России, но и в конституционные (уставные) суды субъектов Федерации.
На федеральном уровне следует рассмотреть вопрос о реформировании Конституционного Суда Российской Федерации в двухпалатный орган, одна из палат которого разрешала бы дела о конституционности нормативных актов и договоров, споров о компетенции между государственными органами; а другая палата - дела, касающиеся защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Исключительно Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ должны рассматривать законы, принятые законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации на предмет их соответствия Конституции РФ, федеральному законодательству и конституциям (уставам) субъектов РФ.
Немаловажно, что при такой предлагаемой модели расходы на проведение данной реформы будут минимальны; не будет проводиться революционная ломка существующей судебной системы; необходимо будет внести соответствующие изменения в уже имеющиеся законодательные акты: в федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации.
Передача полномочий по осуществлению административного судопроизводства Конституционному Суду РФ, конституционным (уставным) судам субъектов РФ будет способствовать укреплению законности и упрочению правопорядка в сфере государственного управления; приведет к значительной разгрузке судей судов общей юрисдикции и арбитражных судов, повышению профессионального уровня судей, сокращению сроков рассмотрения дел; позволит более надежно обеспечить судебную защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Литература
1. Проект закона РФ N 352924-6 «О поправке к Конституции Российской Федерации о Верховном суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» (окончательная ред., принятая ГД ФС РФ 22.11.2013) // Консультант плюс www.consultant.ru.
2. "Суперсуд" на вертикали: ради чего В. Путин решил изменить Конституцию // Режим доступа: http://top.rbc.ru/politics/16/10/2013/ 882391^т1.
И.В. Тимофеев Внесудебные формы защиты конституционного права на охрану здоровья и медицинскую помощь в Российской Федерации_
3. Всероссийский съезд судей. 18 декабря 2012 года // Режим доступа: http:news.kremlin.ru/news/17158/print.
4. Послание Президента В. Путина Федеральному Собранию РФ // Рос. газета. - 2012. - № 287 (5960). - 13 дек.
5. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации», с посл. изм. // СЗ РФ. - 1997. - № 1. - Ст. 1.; 2011. - № 50. - Ст. 7334.
6. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. с посл. изм. // СЗ РФ. -2002. - № 46. - Ст. 4532.
7. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. с посл. изм. // СЗ РФ. -2002. - № 30. - Ст. 3012; Рос. газета. - 2013. - № 3 (5979). - 11 янв.
8. Определение Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 г. № 284-О // СЗ РФ. - 2002. - № 52 (2 ч). -Ст. 5290.
Куликов Александр Викторович, председатель Уставного суда Калининградской области, заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор, e-mail: [email protected]
Куликов Никита Александрович, соискатель юридического института Балтийского федерального университета им. И. Канта.
Kulikov Alexander Victorovich, chairman of the Charter Court, Kaliningrad region, Honored Lawyer of the Russian Federation, doctor of law sciences, professor.
Kulikov Nikita Alexandrovich, competitor for candidate degree, Law Institute, Baltic Federal University named after I. Kant.
УДК 342. 7 © И.В. Тимофеев
ВНЕСУДЕБНЫЕ ФОРМЫ ЗАЩИТЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА ОХРАНУ ЗДОРОВЬЯ И МЕДИЦИНСКУЮ ПОМОЩЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В России защита конституционных прав каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь в соответствии с законодательством может происходить как в судебном, так и во внесудебном порядке. Предложен перечень основных внесудебных форм защиты конституционных прав каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь.
Ключевые слова: конституционное право на охрану здоровья и медицинскую помощь, внесудебные формы защиты прав граждан, третейское разбирательство.
I.V. Timofeev
EXTRAJUDICIAL FORMS OF DEFENCE OF CONSTITUTIONAL RIGHT ON HEALTH PROTECTION AND MEDICAL CARE IN THE RUSSIAN FEDERATION
According to legislation, in Russia the defence of constitutional rights of everyone on health protection and medical care can be conducted either in judicial, or in extrajudicial mode. A list of main extrajudicial forms of defence of constitutional rights of everyone on health protection and medical care has been proposed.
Keywords: constitutional right on health protection and medical care, extrajudicial forms of defence of citizens' rights, arbitral trial.
Мировой процесс развития систем здравоохранения и медицинского страхования, включая его становление в России, свидетельствует о том, что естественно и неизбежно появление столкновений интересов и позиций субъектов этого процесса, возникновение споров и судебных исков. Нередко судебный механизм рассмотрения споров, связанных с нереализацией конституционного права на охрану здоровья и медицинскую помощь, включая случаи признания ненадлежащим оказание медицинской помощи, оказывается сложным. Это связано и с тем, что построенная в основном на модели медицинского страхования система здравоохранения России сама по себе чрезвычайно сложна. Ее деятельность регулируют десятки федеральных законов и сотни подзаконных актов. Поэтому не только гражданину, но и даже мировому или федеральному судье нередко трудно в ней досконально разобраться, а подчас и практически невозможно.
В последнее время проблема защиты прав и свобод в области здравоохранения и особенно медицинского страхования оказывается связанной и с меняющимся федеральным законодательством, и федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» [1] (далее - ФЗ № 323-ФЗ) и федеральным законом от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» [2] (далее - ФЗ № 326-ФЗ). Эти законы направляют российскую государственную политику на повышение доступности и качества медицинской помощи населению. Одним из ключевых
