CC BY
7DOI: 10.24412/2076-1503-2023-10-332-337 NIION: 2018-0076-10/23-809 MOSURED: 77/27-023-2023-10-809
РУДЬ Нина Ивановна,
аспирант кафедры ГПД ФГБОУ ВО «Тихоокеанский государственный университет», e-mail.lhcg@list.ru
КЛЮЧЕВЫЕ СФЕРЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИИ
Аннотация. В данной статье рассматриваются основные направления совершенствования административного законодательства в Российской Федерации и ее субъектах. Автор проводит анализ действующих норм Кодекса РФ об административных правонарушениях, отмечает значимость разработанных проектов новых актов - Процессуального кодекса об административных правонарушениях и Кодекса об административных правонарушениях (новая проект). Отмечается необходимость внесения изменений в данные законопроекты, с целью устранения существующих пробелов. В процессе работы автор использует методы: анализ, сравнение.
Ключевые слова: административное законодательство, административная ответственность, административные наказания, законопроекты, кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации.
Rud Nina Ivanovna,
postgraduate student of the Department of GPA of the Pacific State University
KEY AREAS OF IMPROVEMENT OF ADMINISTRATIVE LEGISLATION
IN RUSSIA
Annotation. This article discusses the main directions of improving administrative legislation in the Russian Federation and its subjects. The author analyzes the current norms of the Code of Administrative Offences of the Russian Federation, notes the significance of the developed drafts of new acts - the Procedural Code of Administrative Offences and the Code of Administrative Offences (new draft). It is noted that there is a need to amend these bills in order to eliminate existing gaps. In the process of work, the author uses the following methods: analysis, comparison.
Keywords: administrative legislation, administrative responsibility, administrative penalties, draft laws, the Code of Administrative Offences of the Russian Federation.
В последнее десятилетие законодательство Российской Федерации подвергается большим изменениям. Это связано, прежде всего, с теми вызовами времени и скоростью роста повседневной жизни. Большую роль играет цифровизация всех областей. Говоря о российском праве и законах, в целом, самой динамично развивающейся отраслью является административное право. В связи с этим, остро стоит вопрос о проведении систематизации всех законов, содержащих нормы права, т.е. административного законодательства.
Для успешного развития системы необходимо совершенствовать следующие направления:
• укреплять и улучшать качество принимаемых правовых норм;
повысить роль законодательства при защите прав граждан;
своевременно проводить мониторинг действующих нормативно-правовых актов и устранять имеющиеся пробелы и коллизии; применять своевременно законы, соответствующие современным потребностям общества.
В основе совершенствования административного законодательства лежит несколько процессов:
административные нормы распределяются по кодексам в соответствии с отраслью государственного управления или в зависимости от административно-правового института (например, Кодекс Российской Федерации об административной ответственности,
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2023
некоторые кодифицированные нормы в таможенной, бюджетной, налоговой системах и т.д.);
• объединение новых норм с уже ранее существующими (подготовка сборников, сводов, подготовка анализа о текущем состоянии административного законодательства Министерством юстиции РФ);
• упорядочение источников, содержащих административно-правовые нормы по времени их принятия с целью отслеживания изменений и определения дальнейших направлений совершенствования (официальные публикации Собраний законодательства РФ).
Система административного законодательства формируется органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, а также при участии органов прокуратуры с применением Классификатора правовых данных, который рекомендован при составлении систем хранения информации.
При разработке нормативно-правовой акт проходит несколько этапов, в том числе антикоррупционную и юридическую экспертизу, оценку реальности действия акта в современных реалиях, общественные обсуждения и слушания. Это позволяет устранить недозволенные пробелы, унифицировать применяемую терминологию, подтвердить необходимость принятия акта.
На данный момент назрела острая необходимость в реформировании административного законодательства. Еще в 2019 году появилась Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, проекты Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [6]. На протяжении долгого времени ученые обсуждают необходимость разделения, ныне существующего КоАП РФ. Постоянное внесение изменений и дополнений в действующий Кодекс приводит к нарушению прав физических и юридических лиц, за последние годы было внесено свыше 5 000, и множество из них носит несистемный характер. Затрудняется применение административного законодательства, а также не решается главная проблема -несвоевременная систематизация административных нормативно-правовых актов.
Система административного законодательства требует постоянного мониторинга и уточнения действующих нормативных правовых актов. Это связано с ростом числа составов административных правонарушений, а также изменением компетенции федеральных органов исполнитель-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2023
ной власти и (или) должностных лиц, несовершенством действующих административных норм. Как следствие, складывающаяся практика по формированию и применению регионального законодательства приобретает негативный оттенок. Инициаторы создания Концепции нового КоАП РФ отмечают несовершенство действующих федеральных норм, которые разграничивают ведение Российской Федерации и ее субъектов [6]. Однако, существуют и иные мнения. Так, профессор Н.Ю. Старилов утверждает, что постоянные изменения и дополнения не связаны с несовершенством кодекса, поскольку это естественный процесс -принятие новых федеральных законов, определяющих правила государственного управления в сфере деятельности органов исполнительной власти [13, с.71].
Конкретизируем вышеназванные основные направления совершенствования административного законодательства в нашей стране в свете предложенных проектов федеральных законов и концепции.
Во-первых, назрела необходимость в определении отраслевой принадлежности норм предлагаемого законопроекта Процессуального кодекса об административных правонарушениях. Административное право используется и в гражданско-процессуальной форме, и в арбитраж-но-процессуальной, что напрямую вытекает из положений существующих нормативных правовых актов. По мнению А.М. Марковой, остается неясным на принципах судопроизводства какой отрасли права предлагается излагать нормы, регулирующие закрепленный в 3-ем разделе проекта Процессуального кодекса КоАП РФ судебный порядок производства по делам об административных правонарушениях [11, с.225].
Обнажившаяся проблема большого количества процессов в рамках административного права не снята предлагаемым законопроектом, а наоборот не содержится даже термина «судопроизводство» в отношении рассмотрения дел об административных правонарушениях. Представляется необходимым внести изменения, и установить административное судопроизводства как единый процесс рассмотрения и разрешения дел.
Во-вторых, заслуживает внимание упрощение процедуры задержания лиц, обладающих «особым» статусом (категории лиц, обладающие властными полномочиями, а также, в случае если они были на месте совершения правонарушения. Порядок применения мер производства по делам об административных правонарушениях отражен в предлагаемой Концепции, а в законопроектах Кодексов об административных правонарушениях РФ не нашли отражения данные вопросы. Процессуальный кодекс Российской Федерации об
административных правонарушениях должен содержать конкретный порядок привлечения лиц с особым статусом к ответственности и применения к ним мер процессуального обеспечения. На сегодняшний день наблюдается множественность различных категорий лиц, обладающих властными полномочиями и правовым иммунитетом, а их статус определяется различными федеральными законами, которые порой не содержат положений, закрепляющих реализацию порядка мер принуждения. Однозначно, число таких лиц нужно сокращать, федеральные законы и законы субъектов РФ в данной отрасли не должны содержать большого количества норм в отношении таких лиц.
В-третьих, определение термина «административное правонарушение» изложенная в проекте КоАП подлежит доработке. Данное определение уже было представлено в законодательстве ранее. Законодатели включили признак «причинение вреда охраняемым законом отношениям». В науке по этому вопросу существуют дискуссии. Ю. М. Козлов, «общественная опасность также является признаком административного правонарушения, выражением его противоправности» [10, а87]. Его поддерживает Л.Л. Попов, который отмечает, что «...для административных правонарушений присуща именно общественная опасность, как материальный признак любого правонарушения... единственная особенность такого признака, это степень общественной опасности, которая отличается по видам правонарушений...» [12, а153]. Вместе с тем, Д. Н. Бахрах имеет совершенно противоположную точку зрения, «антиобщественный характер преступлений настолько велик, что они признаются общественно опасными. А степень вредоносности большинства административных правонарушений невелика, они не являются общественно опасными» []. Л.В. Коваль говорит о характере административных правонарушений и невозможности разделения «общественной опасности» и «вредности». Эти правовые категории неразрывны, приходит к выводу, что подведомственный объем понятия «общественный ущерб» включен в подведомственный объем подведомственного ему понятия «общественная опасность». Таким образом, каждое неправомерное действие несет в себе опасность и фактическое причинение ущерба [9, а24]. Существующая статья 14 Уголовного кодекса Российской Федерации указывает также на признак общественной опасности [4], при определении термина «преступления». Но больше данного признака нет нигде в существующем законодательстве: нет в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, в Налоговом кодексе РФ, Гражданском кодексе РФ,
в иных актах. Но это отсутствие не является показателем снижения уровня ответственности виновных лиц. Вредные последствия или причинение вреда охраняемым законом интересам нашли свое отражение в КоАП. Вред в отношении личности или государства содержат нормы ГК РФ. Предлагаем вернуться к формулировке Кодекса РСФСР об административных правонарушениях абз. 2 ст.10 «Административная ответственность за правонарушения, предусмотренные настоящим Кодексом, наступает, если эти нарушения по своему характеру не влекут за собой в соответствии с действующим законодательством уголовной ответственности» [5]. Многие ученые вступают в дискуссии по проблеме разделения административной и уголовной ответственности. Однако, применив вышеназванную оговорку, снимается сама проблема. Общественная опасность будет определяться по характеру и степени ее проявления. Как отмечает А.М. Маркова, степень общественной опасности представляет собой размер причиненного вреда. Общественная же вредность является базовым и основным признаком, позволяющим классифицировать составы правонарушений и осуществлять их классификации [11, а227].
Применительно к определению степени совершенного административного правонарушения и виду общественной опасности оценка проводится субъективно. Легче определяется моральный, физический или имущественный вред, ввиду его эквивалентно денежной выраженности.
Изучая предлагаемые административные наказания в разных статьях законопроектов предлагаемых кодексов, автор отмечает, что статья 3.3. называет перечень основных и дополнительных наказаний, назначаемых при совершении административного правонарушения. Часть 4 указанной статьи гласит, что в исключительных случаях может применяться административный штраф как основное наказание и еще два дополнительных (лишение специального права и конфискация). Это положение нарушает принцип справедливости назначения наказания, а также ч.2 ст.1.15 проекта в части избыточности назначаемой административной меры.
В качестве самостоятельного вида административного наказания статья 3.16 Проекта кодекса называет лишение права заниматься деятельностью, связанной с управлением транспортным средством, а п.4 ч.1 ст.3.2 этому не соответствует, ввиду отсутствия такого вида административного наказания в перечне. Невозможность управления указанным транспортом в личных, а также профессиональных целях ограничивает право физического лица. Диссонанс вышеназванных норм должен быть разрешен, посредство изъ-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2023
ятия нормы о лишении права заниматься деятельностью, связанной с управлением ТС из проекта Кодекса.
Также авторы нового акта предлагают расширить содержание термина «конфискация», закрепив ее применение в отношении вещей, не являющихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения (часть 2 статьи 3.14 законопроекта). Настоящий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях содержит, на наш взгляд, достаточно описывает термин «конфискация» и расширению не подлежит. Предлагаем не вводить данную меру ответственности в том виде, в каком она представляется. В целом, прослеживается тенденция ужесточения административной ответственности. Привносится материальный характер назначаемых наказаний. Административный штраф становится способом не индивидуализации ответственности, а пополнения государственной казны. Нет профилактических мер по предупреждению и пресечению совершения административных правонарушений. Хотя, с одной стороны, сохранилась возможность уплаты штрафа в половину от назначенной суммы, замена его на предупреждение и др., с другой, фискальность административного штрафа имеет существенный характер.
Я.П. Горбунова говорит от том, что применение административного штрафа «должно выражаться лишь в той мере, в какой он призван восполнить материальный урон при посягательствах на публично-правовые интересы с элементами имущественного обязательства, например в области предпринимательской деятельности, финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг, таможенного дела. В остальных же случаях административный штраф должен выступать как средство дифференциации и индивидуализации административной ответственности» [8, с.12].
Проблема выделения процессуального кодекса в отдельный самостоятельный акт до настоящего момента не разрешена. Попытки кодификации предпринимались учеными в последние несколько десятилетий несколько раз. В 2002 г. автором проекта Административно-процессуального кодекса стал В.Д. Сорокин, в 2008 г. - проект Российского административно-процессуального кодекса под руководством М.Я. Масленникова. Недостаточная проработанность не позволили авторам довести данные проекты до их официального принятия. Сейчас они легли в основу разработанных в 2019 г. Проектов новых Кодексов и Концепции. Своевременность принятия процессуального кодекса РФ об административных правонарушениях в значительной степени упростит
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2023
понимание и применение современного административного законодательства.
Возвращаясь к проводимому анализу предлагаемых Законопроектов и Концепции административного законодательства, то несмотря на имеющиеся довольно отрицательные оценки и пробелы, отметим достоинства и новые изменения.
В качестве совершенно нового субъекта административного правонарушения предлагается индивидуальный предприниматель. Также предлагается новое содержание термина «административная ответственность»; сформулированы новые положения начала течения срока давности, когда правонарушитель отнесен к лицам, подвергнутым наказанию и т.д.
Проекты Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях безусловно необходимо дорабатывать. Но уже заданный вектор и направления деятельности помогут стабилизировать и снизить возрастающее с каждым годом число рассматриваемых дел об административных правонарушениях, доработка будущих кодексов позволит повысить уровень правовой защищенности прав и законных интересов как физических, так и юридических лиц, судебная практика станет не такой разнородной, а регулируемые правоотношения, будут охраняться и регулироваться качественно подготовленными нормами.
Изучая Концепцию нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отметим нововведения в части взаимодействия федеральных органов государственной и власти и органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц. Так, мировые судьи должны передать часть своих полномочий коллегиальным органам, которые будут созданы субъектами РФ для рассмотрения дел об административных правонарушениях. Это позволит значительно снизить нагрузку на мировых судей и качественно рассматривать административные дела.
Особенная часть КоАП РФ должна быть дополнено составами правонарушений, устанавливающих ответственность и за нарушение законов РФ и ее субъектов, и за муниципальных нормативно-правовых актов. Такие полномочия законодатели предлагают закреплять за должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и (или) органов местного самоуправления. Алгоритм их совместной деятельности предлагается определять, но для каждого случая, его невозможно предусмотреть, также как и прописать все полномочия указанных
лиц, которые необходимо им передавать при возбуждении и рассмотрении дел об административных правонарушениях.
Предлагается предусмотреть возможность наделения должностных лиц органов местного самоуправления полномочиями, передаваемыми органам местного самоуправления, по составлению протоколов об административных правонарушениях в случае, если федеральными законами и законами субъектов РФ это предусмотрено. Перечни должностных лиц органов местного самоуправления будут устанавливаться муниципальными нормативными правовыми актами. Отметим, что такие перечни не могут иметь место, если ранее они утверждены законом субъекта РФ.
Хорошим нововведением является возможное наделение органов местного самоуправления при согласовании с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять функции по принудительному исполнению исполнительных документов и обеспечивать установленный порядок деятельности судов, определять виды обязательных работ и перечень организаций, в которых лица, которым назначено административное наказание в виде обязательных работ. Местные власти смогут быстрее и эффективнее определять, где необходима посильная помощь в чем-либо. Правонарушители смогут исполнять административное наказание с пользой для общества, в т.ч. и в местах своего проживания.
Еще одним нововведением в части совершенствования административного законодательства, в соответствии с предлагаемой Концепцией, является возможность установления повышенных административных штрафов на территории городов федерального назначения. Данное право предполагается ввести в качестве дополнительных полномочий по установлению административной ответственности субъектами РФ.
Полномочия органов государственной власти в регионах следует конкретизировать юрис-дикционную деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, создание административных комиссий, иных коллегиальных органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ и федеральными законами, а также организация деятельности указанных комиссий и коллегиальных органов. Данное положение позволит конкретизировать полномочия образуемых комиссий, определить точные актуальные критерии, предъявляемые к членам комиссий, выстроить эффективную их деятельность.
Административное законодательство Российской Федерации должно приобрести новый
вектор своего развития. Предстоящая кодификация, предлагаемая концепция и законопроекты об административных правонарушениях являются важным шагом на пути совершенствовать не только федерального, но и регионального административного законодательства. Большое количество составов административных правонарушений привело к чрезмерной нагрузке на деятельность судей, предлагаемые меры позволят ее снизить. Вместе с тем, предлагается внести в существующее законодательство больше профилактических мер: проведение обязательных лекций и бесед в образовательных учреждениях, межведомственное взаимодействие органов государственной власти, осуществление рейдов общественных добровольческих объединений и пр. При назначении административного наказания следует учитывать обстоятельства и характер, при которых лицо совершило административное правонарушение. Необходимо принимать во внимание личность субъекта административной ответственности. Четкое встраивание административного производства, уточнение процессуальных положений всех участников, совершенствование системы принципов административного процесса, развитие состязательности позволит преодолеть правовой процессуальный нигилизм на всех уровнях. Все это даст толчок в развитии административного законодательства в современных реалиях.
Список литературы:
[1] Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. (последняя редакция). URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_28399/ (дата обращения: 10.10.2023).
[2] Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 2015 г, N 10, ст. 1391.
[3] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 105-ФЗ (последняя редакция). URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34661/ (дата обращения: 10.10.2023).
[4] Уголовный кодекс Российской Федерации» от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 04.08.2023) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
[5] Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (утв. ВС РСФСР 20.06.1984) (ред. от 20.03.2001) // Ведомости ВС РСФСР. 1984. № 27. ст. 10. утратил силу.
[6] Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; Проект «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (подготов-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2023
лен Минюстом России, ID проекта 02/04/0520/00102447) (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 29.05.2020); Проект «Процессуальный кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (подготовлен Минюстом России, ID проекта 02/04/0620/00102945 ) (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 16.06.2020) // СПС Консультант-Плюс.
[7] Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов / под.ред. Ю.Н. Старилова. 6-е изд., пересмотр, и доп. - М.: Норма, 2019. 640 с.
[8] Горбунова Я.П. Актуальные проблемы развития стимулирующих функций административного штрафа как средства, стимулирующего правопослушное поведение у граждан и юридических лиц в Российской Федерации // JSRP. 2014. №4(8). С.6-13.
[9] Коваль Л.В. Административно-правовое деликтное отношение: диссертация доктора юридических наук. Киев, 1979. 348 с.
[10] Козлов Ю. М. Административное право: учебник / Ю.М. Козлов. М.: Юристъ, 1999. 320 с.
[11] Маркова А.М. Реформирование административного законодательства: необходимость, задачи и перспективы / Молодой ученый. 2020. № 52 (342). С. 223-227.
[12] Попов Л.Л., Студеникина М.С., Агапов А.Б. и др. Административное право: учебник / под. ред. Л.Л. Попова. М.: Норма, 2018. 736 с.
[13] Старилов Ю.Н. Модернизация административно-процессуального законодательства: основные задачи и главные направления законотворческой деятельности // Старилов Ю.Н. Юридическая техника.2015. № 9. С. 62-75.
Spisok literatury:
[1] Konstituciya Rossijskoj Federacii ot 12.12.1993 g. (poslednyaya redakciya). URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_28399/ (data obrashcheniya: 10.10.2023).
[2] Kodeks administrativnogo sudoproizvodstva Rossijskoj Federacii ot 08.03.2015 № 21-FZ // Sobra-nie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii ot 2015 g, N 10, st. 1391.
[3] Kodeks Rossijskoj Federacii ob administra-tivnyh pravonarusheniyah ot 30.12.2001 g. № 105-
FZ (poslednyaya redakciya). URL: http://www.con-sultant.ru/docu ment/cons_d oc_LAW_34661 / (data obrashcheniya: 10.10.2023).
[4] Ugolovnyj kodeks Rossijskoj Federacii" ot 13.06.1996 N 63-FZ (red. ot 04.08.2023) // Spravoch-no-pravovaya sistema «Konsul'tant Plyus».
[5] Kodeks RSFSR ob administrativnyh pravonarusheniyah (utv. VS RSFSR 20.06.1984) (red. ot 20.03.2001) // Vedomosti VS RSFSR. 1984. № 27. st. 10. utratil silu.
[6] Koncepciya novogo Kodeksa Rossijskoj Federacii ob administrativnyh pravonarusheniyah; Proekt "Kodeks Rossijskoj Federacii ob administrativnyh pravonarusheniyah" (podgotovlen Minyustom Rossii, ID proekta 02/04/05-20/00102447) (ne vnesen v GD FS RF, tekst po sostoyaniyu na 29.05.2020); Proekt "Processual'nyj kodeks Rossijskoj Federacii ob administrativnyh pravonarusheniyah" (podgotovlen Minyustom Rossii, ID proekta 02/04/0620/00102945 ) (ne vnesen v GD FS RF, tekst po sostoyaniyu na 16.06.2020) // SPS Konsul'tantPlyus.
[7] Bahrah D.N., Rossinskij B.V., Starilov YU.N. Administrativnoe pravo: Uchebnik dlya vuzov / pod. red. YU.N. Starilova. 6-e izd., peresmotr, i dop. - M.: Norma, 2019. 640 s.
[8] Gorbunova YA.P. Aktual'nye problemy razvi-tiya stimuliruyushchih funkcij administrativnogo shtrafa kak sredstva, stimuliruyushchego pravo-poslushnoe povedenie u grazhdan i yuridicheskih lic v Rossijskoj Federacii // JSRP. 2014. №4(8). S.6-13.
[9] Koval' L.V. Administrativno-pravovoe delikt-noe otnoshenie: dissertaciya doktora yuridicheskih nauk. Kiev, 1979. 348 s.
[10] Kozlov YU. M. Administrativnoe pravo: uchebnik / YU.M. Kozlov. M.: YUrist", 1999. 320 s.
[11] Markova A.M. Reformirovanie administrativnogo zakonodatel'stva: neobhodimost', zadachi i perspektivy / Molodoj uchenyj. 2020. № 52 (342). S. 223-227.
[12] Popov L.L., Studenikina M.S., Agapov A.B. i dr. Administrativnoe pravo: uchebnik / pod. red. L.L. Popova. M.: Norma, 2018. 736 s.
[13] Starilov YU.N. Modernizaciya administra-tivno-processual'nogo zakonodatel'stva: osnovnye zadachi i glavnye napravleniya zakonotvorcheskoj deyatel'nosti // Starilov YU.N. YUridicheskaya tekh-nika.2015. № 9. S. 62-75.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2023
