CC BY
8DOI: 10.24412/2076-1503-2023-7-283-287 NIION: 2018-0076-7/23-539 MOSURED: 77/27-023-2023-7-539
ТЕРЕНТЬЕВ Роман Владимирович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Западного филиала Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Российский государственный университет правосудия», e-mail: trv-2008@yandex.ru
РЕФОРМА МЕСТНОГО СУДА В РОССИИ В НАЧАЛЕ ХХ в. И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ
ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
Аннотация. Актуальность исследования вызвана продолжающейся работой по реформированию законодательства об административных правонарушениях. Дискуссии о содержании нового Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, различные подходы к возможному содержанию Процессуального кодекса об административных правонарушениях указывают на необходимость обсуждения концептуальных основ предстоящей реформы. В статье проведены аналогии между процессами совершенствования судебной системы России начала ХХ в. и попытками совершенствования законодательства об административных правонарушениях, сделаны выводы о неиспользованных возможностях совершенствования судебной системы, о перспективах развития производства по делам об административных правонарушениях в современных условиях.
Ключевые слова: административная юрисдикция, органы исполнительной власти; волостной суд; мировой суд; местные суды, реформирование судебной системы, закон 15 июня 1912 года, производство по делам об административных правонарушениях.
TERENTEV Roman Vladimirovich,
PhD in Law, Associate Professor of Department of State Law Disciplines, North-West branch of the Federal State Budget-Funded Educational Institution of Higher Education «The Russian State University of Justice»
REFORM OF THE LOCAL COURT IN RUSSIA AT THE BEGINNING OF THE TWENTIETH CENTURY AND IMPROVEMENT OF LEGAL REGULATION OF PROCEEDINGS IN CASES OF ADMINISTRATIVE
OFFENSES
Annotation. The relevance of the study is caused by the ongoing work on reforming the legislation on administrative offenses. Discussions about the content of the new Code of Administrative Offences of the Russian Federation, different approaches to the possible content of the Procedural Code of Administrative Offences indicate the need to discuss the conceptual foundations of the upcoming reform. The article draws analogies between the processes of improving the judicial system of Russia in the early twentieth century. and the processes of improving the legislation on administrative offenses, conclusions are drawn about the unused opportunities for improving the judicial system, about the prospects for the development of proceedings on administrative offenses in modern conditions.
Key words: administrative jurisdiction, executive authorities; volost court; magistrate court; local courts, reform of the judicial system, law of June 15, 1912, proceedings on administrative offenses.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2023
Реформа местного суда в России в начале ХХ в. значительно уступает по степени известности и внимания специалистов преобразованиям судебной системы, начатым в 1864 году. Указанная реформа, провозглашенная законом 15 июня 1912 года[1], так и не была до конца реализована, что, несомненно, отразилось на восприятии ее в историко-правовой литературе.
В прошлом году реформе местного суда в России исполнилось 110 лет, что дает повод взглянуть на саму реформу и ее результаты с точки зрения возможности использования опыта реформирования в процессе современных преобразований.
Анализ любой судебной реформы ставит вопрос о проведении соответствующих аналогий и о возможности использования историко-право-вых исследований для анализа современных правовых реалий, в том числе, судоустройства и судопроизводства. Понятие «местный суд» в начале ХХ века тесно связано с мировым судом. Дискуссии, происходившие вокруг законопроекта 1912 года, касались, прежде всего, вопроса о распространении юрисдикции мировых судов на большую часть относительно незначительных гражданских и уголовных дел. Первая аналогия, которая может быть построена в рамках сравнительного-правого исследования - это аналогия с существующей сейчас в России системой мировых судов.
Автор настоящий статьи действовал по такой схеме в рамках собственного диссертационного исследования[2]. Но вопрос может быть рассмотрен и в другом ракурсе - что можно назвать подобием местных судов в современной России, помимо системы мировой юстиции? Один из вариантов ответа - система органов, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях. Сам термин «местные суды» не привился в современной России. Это связано, прежде всего, с формированием централизованной системы органов государственной власти, в том числе судебных, исключающей разнообразие в юрисдикционных органах, вызванное историческими, языковыми, культурными или территориальными особенностями. Родство системы местного суда в России с современной системой производства по делам об административных правонарушений заключается, прежде всего, в том количестве дел, которые рассматриваются в рамках данной системы. По данным исследователей местные суды в начале ХХ в. рассматривали в течение года несколько миллионов дел, точное количество которых невозможно установить[3]. В настоящее время только система ГИБДД России рассматривает в год количество дел, исчисляемое
десятками миллионов единиц - по итогам 2022 года вынесено 31,9 миллиона постановлений за нарушения правил дорожного движения[4].
Говоря о системе местного суда в России начала ХХ в., специалисты подчеркивали значимость это сферы общественных отношений по той причине, что она связана с реализацией рядовых и, можно сказать, повседневных потребностей населения.
Система местных судов в России начала ХХ в. во многом формировала правосознание населения. Подавляющее число случаев знакомства с судом у большинства поданных Российской Империи начала ХХ в. было связано с системой местного суда. Безусловно, сказанное выше, можно отнести и к современной системе органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях.
Система местного суда в России являлась обособленной и достаточно пестрой с точки зрения как процессуальных, так и материальных норм. Тоже самое можно сказать о производстве по делам об административных правонарушениях, которое осуществляется федеральными органами государственной власти, органами, созданными в субъектах Российской Федерации, мировыми судьями, судами общей юрисдикции, арбитражными судами (последними - на основе специализированного кодекса).
Анализ реализации реформы местного суда 1912 года показал, что отход от стройной концепции реформы в угоду политическим интересам, попытки сохранить архаичные правовые институты в изменившихся социально -экономических условиях, отказ от реализации базовых принципах судопроизводства (например, разделение судебных и административных функций) могут привести (и привели) в необычайно низкой эффективности реформаторской деятельности, требующих значительных материальных и организационных ресурсов.
При таком подходе можно сформулировать ряд вопросов, актуальных в России как вначале ХХ в., так и в сегодняшние дни. Допустимо ли смешение судебных и административных функций? В какой степени процессуальные нормы, регламентирующие производство по малозначительным делам, могут отличатся от норм, регламентирующих производство по делам в судах общей юрисдикции? Что считать малозначительным делом и как какие критерии такой малозначительности? Насколько могут быть достигнуты открытость и гласность правосудия в органах осуществляющих одновременно судебные и административные функции? Насколько возможен отказ от судеб-но-административных инстанций при условии громадного количества дел, ими рассматриваемых?
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2023
Можно говорить о том, что указанные вопросы являются актуальными при рассмотрении перспектив производства по делам об административных правонарушениях в настоящее время.
Сложность реформирования системы производства об административных правонарушениях не ставится под сомнение современными исследователями, опубликование проектов нового Кодекса об административных правонарушениях^] и Процессуального кодекса об административных правонарушениях^] дали повод для новых дискуссий в данной сфере[7].
Фактически реформа местного суда 1912 года носила компромиссный характер. Несмотря на явную попытку совершенствования процессуальных и материальных норм, реформа не смогла ликвидировать основные «болевые точки» существовавшей системы производства по незначительным делам. К их числу следует отнести смешение судебных и административных функций, зависимость суда от администрации, необычайно запутанную систему производства по незначительным делам, сохранение архаичных институтов (волостной суд). Можно говорить о том, что попытка совместить новации с сохранением устаревших государственно-правовых институтов лишь тормозила процесс.
Безусловно, нет никаких оснований ставить под сомнение заслуги разработчиков проектов нового КоАП РФ и Процессуального кодекса об административных правонарушениях. В данных проектах содержатся давно назревшие изменения.
Тем не менее, по нашему, исключительно субъективному мнению, можно поставить вопрос о том, не пришло ли время коренного, принципиального преобразования системы производства по делам об административных правонарушениях? Стоит ли совершенствовать систему, фундамент которой сформировался в совершенно иных государственно-правовых реалиях? Ю.Н. Старилов отмечает, что «Системные проблемы законодательства об административных правонарушениях теоретически могли бы стать причиной и одновременно основой для его новейшего реформирования» и призывает обсуждать такие системные проблемы, решение которых могло бы стать поводом для новой кодификации законодательства об административных правонарушениях^,^].
Как справедливо отметил А.В. Зеленцов: «Многие административно-правовые парадигмы, сформировавшиеся и утвердившиеся в советскую эпоху, превратились в устойчивые стереотипы, которые продолжают в той или иной форме влиять на современное административное правопо-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2023
нимание»[8]. В теории административного и административно-процессуального права существует ряд серьезных проблем, неразрешимых, на наш взгляд, без коренной перестройки подхода к судопроизводству по делам об административных правонарушениях. Неопределенность понятий «административный процесс», «административная юрисдикция», «административное правоотношение», «административное судопроизводство», «административное правонарушение» во многом связаны с глобальным противоречием - сохранением серьезных юрисдикционных (административно - юрисдикционных) полномочий у органов государственной власти и их должностных лиц. Предлагаемая специалистами новая концепция административно-процессуального права, выделение судебного административного права в качестве отрасли российского права [9] позволяет задуматься о глобальной реформе производства по делам об административных правонарушениях.
На субъективный взгляд автора реформирование законодательства об административных правонарушениях должно начаться с решения концептуального вопроса - вопроса соотношения принципа разделения властей, закрепленного к ст. 10 Конституции Российской Федерации и современного понимания сущности производства по делам об административных правонарушениях. Нет никаких серьезных аргументов, что бы считать этот вопрос ясным и очевидным. Необходимо на наш взгляд помнить, что современное законодательство об административных правонарушениях является прямым наследием советского периода развития государства и права, который не был связан с разделением властей, основополагающим принципом организации и деятельности органов публичной власти в современных условиях.
В процессе производства по делам об административных правонарушениях активно участвуют как суды, так и органы публичной администрации, причем выполняют они, зачастую, одни и те же процессуальные функции. Так, ч. 2 ст. 23.1. КоАП РФ[10] содержит обширный перечень правонарушений, захватывающий фактически все главы Кодекса, которые могут рассматриваться, как в судебном, так и в административном порядке, причем вопрос подведомственности разрешается мнением должностного лица, возбудившего дело об административном правонарушении.
КоАП РФ наделяет обширными юрисдикци-онными полномочиями должностных лиц публичной администрации, что не позволяет говорить о том, что сохранение таких полномочий связано с относительной незначительностью административных правонарушений. Максимальный размер
штрафов, установленных для физических лиц составляет 5 миллионов рублей, для юридических лиц - 60 миллионов рублей, размер штрафов, устанавливаемых в размере кратном, например, стоимости предмета или орудия административного правонарушения, вообще ничем не ограничен.
Широкие административно-юрисдикцион-ные полномочия должностных лиц необходимо анализировать совместно с положениями КоАП РФ, которые сосредотачивают процесс возбуждения дела и его рассмотрения в рамках одного органа государственной власти, лицами, находящимися в непосредственной служебной зависимости друг от друга.
Существует возможность заключить, что в настоящий момент в Российской Федерации публичная администрация в большом объеме, самостоятельно осуществляет квазисудебные процедуры, предусматривающие назначение наказаний, серьезно затрагивающие, как имущественные, так и неимущественные права физических и юридических лиц. Нет никаких предпосылок говорить о том, что законодательство об административных правонарушениях не будет развиваться и разветвляться, а санкции за совершаемые правонарушения не будут расти. Динамика развития норм КоАП РФ говорит об обратной тенденции.
Можно сделать вывод о необходимости обсуждения новой концепции законодательства об административных правонарушениях, основными чертами которой могли бы стать:
1. Передача всех полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях судам.
2. Существенное увеличение судейских должностей, необходимое для рассмотрения возросшего количества дел.
3. Отказ от понимания правонарушений, указанных в современном КоАП РФ, как административных, путем сближения процессуальных норм, регламентирующих производство по таким делам, с нормами УПК РФ, хотя, возможно и в рамках самостоятельного кодифицированного акта.
4. Сохранение возможности осуществления юрисдикционных полномочий за должностными лицами органов государственной власти в случае производства по правилам, закреплённым ст. 28.6. КоАП РФ.
Несмотря на спорность изложенных предложений, их реализация позволит говорить о выходе на другой уровень регулирования правоотношений в рассматриваемой сфере, позволит задуматься о реализации полномасштабной реформы, направленной на реализацию основных принци-
пов судоустройства и судопроизводства: разделения властей, отделения суда от публичной администрации, независимости суда., актуальных как в начале ХХ в., так и сейчас.
Список литературы:
[1] Полное собрание законов, собр.Ш, т. XXXII, отд. 1, № 37328.
[2] Терентьев, Р. В. Реформа местного суда в России в начале XX в. (Историко-правовой аспект): специальность 12.00.01 «Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве» : диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Терентьев Роман Владимирович. - Санкт-Петербург, 2005. - 206 с.
[3] Верняев, И. И. Реформа местного суда 1912 г. в имперском измерении: как строить общие институты в многосоставном обществе // Новейшая история России. - 2018. - Т. 8. - № 4. - С. 966-982. С.4.
[4] В 2021 году исполнены более 90% постановлений об административных нарушениях в области безопасности дорожного движения [Электронный ресурс] https://xn--b1aew.xn--p1ai/news/ite т/29584735^с^=1ее^76д394294823
[5] Проект «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (подготовлен Минюстом России, Ю проекта 02/04/0520/00102447) (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 29.05.2020) [Электронный ресурс] https://regulation.gov.ru/projects/List/ AdvancedSearch#npa=102447
[6] Проект «Процессуальный кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (подготовлен Минюстом России, Ю проекта 02/04/01-20/00099061) (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 30.01.2020) [Электронный ресурс] https://regulation.gov.ru/ projects#npa=102945
[7] Старилов, Ю. Н. Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и «судьба» администра-тивно-деликтного права: два новейших вопроса в современной правовой теории // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. - 2020. - № 2(41). - С. 14-41.
[8] Зеленцов, А.Б. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации как предпосылка смены парадигмы в теории административного права / А. Б. Зеленцов // Административное право и процесс. - 2015. - № 11. -С. 22-37. С.30
[9] Стахов, А. И. Понятие и ключевые элементы структуры судебного административного процесса, осуществляемого в Российской Федерации // Административное право и процесс. -2023. - № 1. - С. 5-15.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2023
[10] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ [Электронный ресурс]. Документ доступен из СПС «Консультант плюс» (дата обращения: 13.05. 2023).
Spisok literatury:
[1] Polnoe sobranie zakonov, sobr.III, t. XXXII, otd. 1, № 37328.
[2] Terent'ev, R. V. Reforma mestnogo suda v Rossii v nachale XX v. (Istoriko-pravovoj aspekt): special'nost' 12.00.01 "Teoriya i istoriya prava i gosu-darstva; istoriya uchenij o prave i gosudarstve" : dis-sertaciya na soiskanie uchenoj stepeni kandidata yuridicheskih nauk / Terent'ev Roman Vladimirovich. - Sankt-Peterburg, 2005. - 206 s.
[3] Vernyaev, I. I. Reforma mestnogo suda 1912 g. v imperskom izmerenii: kak stroit' obshchie instituty v mnogosostavnom obshchestve // Novejshaya istoriya Rossii. - 2018. - T. 8. - № 4. - S. 966-982. S.4.
[4] V 2021 godu ispolneny bolee 90% postano-vlenij ob administrativnyh narusheniyah v oblasti bez-opasnosti dorozhnogo dvizheniya [Elektronnyj resurs] https://xn--b1aew.xn--p1ai/news/item/29584735/?ys-clid=lee2j0w76g394294823
[5] Proekt "Kodeks Rossijskoj Federacii ob administrativnyh pravonarusheniyah" (podgotovlen Minyustom Rossii, ID proekta 02/04/05-20/00102447) (ne vnesen v GD FS RF, tekst po sostoyaniyu na
29.05.2020) [Elektronnyj resurs] https://regulation. gov.ru/projects/List/AdvancedSearch#npa=102447
[6] Proekt "Processual'nyj kodeks Rossijskoj Federacii ob administrativnyh pravonarusheniyah" (podgotovlen Minyustom Rossii, ID proekta 02/04/0120/00099061) (ne vnesen v GD FS RF, tekst po sostoyaniyu na 30.01.2020) [Elektronnyj resurs] https:// regulation.gov.ru/projects#npa=102945
[7] Starilov, YU. N. Koncepciya novogo Kod-eksa Rossijskoj Federacii ob administrativnyh pravonarusheniyah i "sud'ba" administrativno-deliktnogo prava: dva novejshih voprosa v sovremennoj pravo-voj teorii // Vestnik Voronezhskogo gosudarstven-nogo universiteta. Seriya: Pravo. - 2020. - № 2(41). - S.14-41.
[8] Zelencov, A.B. Kodeks administrativnogo sudoproizvodstva Rossijskoj Federacii kak predpo-sylka smeny paradigmy v teorii administrativnogo prava / A. B. Zelencov // Administrativnoe pravo i process. - 2015. - № 11. - S. 22-37. S.30
[9] Stahov, A. I. Ponyatie i klyuchevye elementy struktury sudebnogo administrativnogo processa, osushchestvlyaemogo v Rossijskoj Federacii // Administrativnoe pravo i process. - 2023. - № 1. - S. 5-15.
[10] Kodeks Rossijskoj Federacii ob administrativnyh pravonarusheniyah ot 30.12.2001 № 195-FZ [Elektronnyj resurs]. Dokument dostupen iz SPS «Konsul'tant plyus» (data obrashcheniya: 13.05. 2023).
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2023
