CC BY
17
Б01 10.46320/2077-7639-2022-2-111-20-27
Ключевые направления совершенствования методов оценки регулирующего воздействия
Барашева Е.В.
Регуляторная политика в современном обществе отражает социальную и экономическую функцию государства, обеспечивая граждан уверенностью в объективности результатов принятых законодательных законов, нормативных актов, правовых решений и прочих политических решений. Таким образом, объектом исследования выступает регуляторная политика государства, как форма социального, экономического и правового регулирования политических решений. Предметом исследования является оценка регулирующего воздействия, как инструмента объективации результатов регуляторной политики. Целью исследования автор ставит раскрытие содержания направлений модернизации методов оценки регулирующего воздействия, в условиях модернизации и цифровизации современных экономических систем. Задачи исследования: 1. Изучение отечественных и зарубежных результатов научных исследований; 2. Эвристический анализ предметной области исследования; 3. Научный теоретический анализ и синтез предметной области; 4. Формулирование научно-обоснованных результатов исследования; 5. Формулировка выводов и предложений. Методология исследования заключается в использовании теоретико-эвристического подхода, использование которого обусловлено экстраспективными методами научного познания. Результаты исследования: 1. Представлено содержание оценки регулирующего воздействия, как набора процедур; 2. Представлена процедура анализа заинтересованных сторон и диаграмма Венна; 3. Представлен алгоритм оценки социального воздействия.
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ ГОСТ 7.1-2003
Барашева Е.В. Ключевые направления совершенствования методов оценки регулирующего воздействия // Дискуссия. -2022. - Вып. 111. - С. 20-27.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
Регуляторная политика, социально-экономические последствия, диаграмма Венна, анализ заинтересованных сторон, оценка социального воздействия.
JEL: K200, H400, H430
Введение
Преимуществом оценки регулирующего воздействия (ОРВ, англ. аббревиатура RIA) является объективация результатов регуляторной политики, которая выстраивает прозрачный механизм взаимодействия власти и граждан. Другим важным достоинством ОРВ является обеспечение функций контроля и ответственности центров
власти, обеспечивая «эффективное нормотворчество» [1, с. 121], «эффективный механизм развития инновационного предпринимательства» [2, с. 1], выступая «ключевым элементом региональной эффективной политики» [3, с. 46]. ОРВ, как набор инициативных процедур, проводимых центрами власти, формируют т. н. «эффективное правительство» [4]. Регуляторная политика
DOI 10.46320/2077-7639-2022-2-111-20-27
Key areas of improvement of regulatory impact assessment methods
Barasheva E.V.
Regulatory policy in modern society reflects the social and economic function of the state, providing citizens with confidence in the objectivity of the results of adopted legislative laws, regulations, legal decisions and other political decisions. Thus, the object of the study is the regulatory policy of the state as a form of social, economic and legal regulation of political decisions. The subject of the study is the assessment of regulatory impact as a tool for objectification of the results of regulatory policy. The purpose of the study is to reveal the content of the directions of modernization of methods for assessing regulatory impact, in the conditions of development and digitalization of modern economic systems. Research objectives: 1. Study of Russian and foreign results of scientific research; 2. Heuristic analysis of the subject area of research; 3. Scientific theoretical analysis and synthesis of the subject area; 4. Formulation of scientifically based research results; 5. Formulation of conclusions and proposals. The methodology of the research consists in using a theoretical-heuristic approach, which is conditioned by the extrospective methods of scientific cognition. Research results: 1. the content of regulatory impact assessment as a set of procedures is presented; 2. The procedure for analyzing stakeholders and the Venn diagram are presented; 3. The algorithm for assessing social impact is presented.
FOR CITATION APA
Barasheva E.V. Key areas of improvement of regulatory impact assessment methods. Diskussiya [Discussion], 111, 20-27.
KEYWORDS
Regulatory policy, socio-economic consequences, Venn diagram, stakeholder analysis, social impact assessment.
JEL: K200, H400, H430
и комплекс процедур оценки регулирующего воздействия формируют «...как одного из ключевых элементов стратегии социально-экономического развития» [5, с. 46].
Регуляторная политика, это набор действий, которые направлены на реализацию социально-экономических, правовых и других общественных целей, которые базируются на количественно измеримой объективности результата оценки их реализации.
Оценка регулирующего воздействия (ОРВ) -комплекс действий и процедур, которые направлены на оценку проектов законодательных инициатив, правовых норм и иных проявлений законодательных и властных полномочий (законы,
указы, постановления) для оценки избыточности обязательств, ограничений для бизнес-среды, также оценивается порядок расходования денежных средств на реализацию проектов.
Регуляторная политика, как системное явление, состоит из ряда компонентов, которые обуславливают достижение целей регуляторной политики и эффективность её реализации:
1. Преодоление административных препятствий при масштабировании бизнес - функций;
2. Эффективное нормотворчество;
3. Привлечение общественности (публичные консультации), то есть участие общества в формировании правовой и законодательной среды;
4. Количественно измеримые результаты оценки, которые имеют научно-обоснованный характер;
5. Использование правовых инструментов для учёта адресатов, базирующихся на подходе поведенческого регулирования;
6. Учёт групп заинтересованных лиц (стейк-холдеров) и структурирование групп по правовому, экономическому и социальному признаках.
Совершенствование методов оценки регулирующего воздействия необходимо из-за факторов быстроменяющейся внешней среды, возникающих из-за влияния информационной среды, техногенных факторов, воздействия цифровизации на сложившийся уклад экономической и общественной жизни.
Материалы и методы
В отечественной практике научных исследований ОРВ одним из достаточно полных исследований методов ОРВ - монография М. В. Ивановой, в которой автор раскрывает содержание основных методы ОРВ [6, с. 15].
Оценка регулирующего воздействия осуществляется с целью обоснования формы и содержания конкретного способа правового регулирования из имеющихся альтернатив. «Процедура ОРВ проектов нормативных правовых актов осуществляется в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджетов субъектов Российской Федерации»1.
Методология проведения ОРВ и алгоритм представления результата оценки должны обеспечить объективность оцениваемой проблематики и возможные варианты решений, при этом возможно введение новых форм правового регулирования.
Общепринятые методы ОРВ:
Количественные
1. Анализ издержек и выгод (Cost-Benefit Analysis);
2. Анализ эффективности издержек (Cost-Effectiveness Analysis);
1 Приказ Минэкономразвития России от 26 июля 2016 г. № 471 утверждена новая редакция Методических рекомендаций по организации проведения ОРВ, ОФВ и экспертизы НПА в субъектах Российской Федерации.
3. Метод стандартных издержек (Standard Cost Method);
4. Многофакторный анализ (Multifactor Analysis).
Качественные
1. Экспертные опросы;
2. Глубинные интервью;
3. Контент анализ;
4. Правовой анализ;
5. Публичные консультации.
Дополнительные методы, выделяемые
М.В. Ивановой [6, с. 15]
1. Анализ издержек по соблюдению регуля-торного законодательства или анализ комплаен-с-расходов (Compliance Cost Analysis);
2. Тестирование воздействия на бизнес (иногда - на малый бизнес) (Business Impact Test);
3. Фискальный (бюджетный) анализ;
4. Оценка рисков;
5. Анализ «риск-риск»;
6. Анализ социально-экономического воздействия (Socio-Economic Impact Analysis);
7. Анализ последствий.
Рассмотрим реализацию регуляторной политики и её эффективность по субъектам Российской Федерации - рисунок 1 и рисунок 2.
Из рисунков 1 и 2 наглядно видно, что ОРВ, как комплекс действий и процедур широко распространен в отечественной практике, регионом-лидером почти по всем группам показателей является Краснодарский край.
Этапы проведения ОРВ:
I. Постановка и идентификация проблематика;
II. Выявление необходимости в проведении ОРВ;
III. Формулировка целей ОРВ;
IV. Стратегии достижения целей ОРВ и целевых показателей;
V. Рассмотрение альтернативных решений;
VI. Качественные методы ОРВ (консультации, экспертизы);
VII. Формулировка выводов и оценка результатов;
VIII. Принятие к действию лучшей альтернативы;
IX. Реализация выбранной альтернативы и последующая диагностика, и мониторинг реализации.
Из рисунка 2 можно увидеть, что в целом методы оценки затрагивают достаточно большой спектр проблематик и в целом спектр оценки достаточно широкий. Тем не менее, вызовы
Рисунок 1. Рейтинг высшего качества ОРВ по субъектам РФ (отмечено синим цветом)
Источник: Рейтинг качества проведения оценки регулирующего воздействия, оценки фактического воздействия и экспертизы в субъектах РФ. Итоги 2021 года.
Механизм проведения ОРВ, ОФВ и экспертизы
1 Краснодарский край
2 Белгородский область
3-4. Ханты-Мансийский АО 34. Сахалинская область 5. Республика Коми 6-7. Чувашская Республика 6-7. Ленинградская область 8-10 Свердловская область 8-1С Тюменская область 8-10 Ямало-Ненецкий АО
Прозрачность процессов нормотворчества
1 Краснодарский край 2-3. Новгородская область
4 Смоленская область
5 Хабаровский край
6-11 Сахалинская область Ханты-Мансийсшй АО Чувашская Республика Ленинградская область Новосибирская область Вологодская область
ОРВ
в органах местного самоуправления
1-5. Краснодарский крой Ханты-Мансийский АО Новосибирская область Республика Коми Ненецкий АО
8-17 Новгородская область Чувашская Республика Пейзанская область Липецкая область Тюменская область Еврейская АО Тамбовская область Республика Алтай Самарская область Республика Марий Эл
Независимая экспертная оценка
1-в. Калужская область Рязанская область Чукотский АО Владимирская облвстъ Магаданская область Тульская область
7 Краснодарский край
8 Смоленская область
9 Саратовская область 11' Республика Татарстан
Рисунок 1. Рейтинг субъектов лидеров ОРВ по четырём группам показателей
Источник: Рейтинг качества проведения оценки регулирующего воздействия, оценки фактического воздействия и экспертизы в субъектах РФ. Итоги 2021 года.
быстроменяющейся внешней среды предполагают непрерывный процесс модернизации методов ОРВ в зависимости от содержания вызовов. На сегодняшний момент, по мнению автора исследования, можно выделить два ключевых направления совершенствования методов ОРВ:
1. Связь между социальным воздействием (оценкой социального воздействия (OCB)-Social impact assessment -SIA) и регуляторной политикой и учёт этой связи в процедуре ОРВ. Оценка социального воздействия (ОСВ) содержательно заключается в анализе последствий социального характера от реализации инфраструктур-
ных проектов и других мероприятий в области устойчивого развития. При этом регуляторная политика, очевидно, связана с устойчивым развитием, например: «Оценка регулирующего воздействия и устойчивое развитие» [7, с. 276]. ОСВ обычно используют для оценки социальных последствий от запланированных решений, но в то же время ОСВ можно использовать при наступлении непрогнозируемых событий (последствий), например, изменение политической конъюнктуры [8]. Основанием метода ОСВ считается модель оценки воздействия на окружающую среду (EIA), которые использовались в практике оценки с 70-х годов прошлого века и в практике оценки в настоящее время ОСВ проводится вместе с оценкой воздействия на окружающую среду [9]. Притом, что, как инструмент - оценка социального воздействия значительное время считалась «подчиненной» оценке воздействия на окружающую среду, современные модели, такие как EIA, являются комплексными моделями, в этом случае абсолютно равное значение придается как оценке воздействия на социальную среду, так и оценке воздействия на окружающую среду [10].
2. Анализ заинтересованных сторон (в области принятия решений, охраны окружающей среды, бизнес-решений и пр.) - это процедура оценки структуры системы и тех возможных изменений, которые затрагивают причастных и заинтересованных сторон - стейкхолдеров. Результаты анализа используются для оценки того, как интересы стейкхолдеров учтены в политических решениях, программном или ином действии [11].
Анализ заинтересованных сторон является ключевым этапом и частью управления заинтересованными сторонами. Анализ проблематики при участии заинтересованных сторон состоит из взвешивания и уравновешивания всех конкурирующих требований к проблеме с позиции каждой из сторон участников. Анализ заинтересованных сторон не исключает того, что интересы прямых участников преобладают над интересами других участников (косвенно идентифицируемых с проблематикой), но выступает гарантией того, что будут учтены интересы всех участников [12].
Результаты
Оценка социального воздействия
Последовательность предлагаемой процедуры ОСВ (разработано согласно Руководству и правилам оценки социального воздействия [13]):
• Формулировка политического решения (общественной, законотворческой инициативы);
• Описание политического решения и общественного плана;
• Выделение среды реализации политического решения или законотворческой инициативы (экология, промышленность, культура и т.д.) и идентификация условий функционирования среды;
• Выделение социальной группы, на которую направлен фокус решения, это необходимо для идентификации и конкретизации возможных социальных последствий;
• Формулировка потенциальных социальных последствий.
• Идентификация объёма, масштаба и размерности последствий решений и степени социальных воздействий по факту реализации решения;
• Идентификация отложенных во времени последствий и изменение масштаба социальных воздействий;
• Разработка плана реализации решения по этапам;
• Разработка плана смягчения последствий принятого и реализованного решения;
• Разработка программы по мониторингу этапов плана и соответствия фактических показателей - плановым показателям.
Анализ заинтересованных сторон
Для учёта и анализа заинтересованных сторон в процедуре оценки регулирующего воздействия, для объективации результатов оценки необходимо учесть интересы всех сторон. Для этого предлагается использовать «диаграмму Венна» [14, с. 424] - рисунок 3.
Типы заинтересованных сторон из рисунка 3 Диаграмма Венна:
1. Дискреционные заинтересованные стороны: Заинтересованные лица, не обладающие значительной властью и противодействием решению, но имеющие законные права и требования - область, обозначенная цифрой 1 на рисунке 3;
2. Бездействующие заинтересованные стороны: Заинтересованные лица, обладающие значительной властью, но не имеющие легитимности или срочности в принятии и реализации решения, соответственно вовлечение этих сторон минимально - область, обозначенная цифрой 2 на рисунке 3;
3. Действующие заинтересованные стороны: Заинтересованные лица, имеющие мало власти или легитимности, но заинтересованные в быстром принятии и реализации решения, из-за этого они создают много «активного шума», так
Рисунок 3. Диаграмма Венна в оценке регулирующего воздействия Источник: разработано автором
как требуют принятия и реализации решения немедленно - область, обозначенная цифрой 3 на рисунке 3;
4. Доминирующие заинтересованные стороны: Заинтересованные лица, имеющие формальную власть и легитимность, но не требуют принятия и реализации решения немедленно, эта сторона участия имеет определённые ожидания от принятия и реализации решений, и они должны быть учтены - область, обозначенная цифрой 4 на рисунке 3;
5. Угрожающие заинтересованные стороны: это заинтересованные лица, обладающие властью и требующие принятия и реализации решения немедленно, но практически не имеющие отношения к последствиям реализации решения - область, обозначенная цифрой 5 на рисунке 3.
6. Зависимые заинтересованные стороны: это заинтересованные лица, не обладающие властью, но заинтересованные в принятии и реализации решения немедленно. Эта группа заинтересованных лиц может опираться на другую группу заинтересованных лиц, чтобы их мнение было учтено - область, обозначенная цифрой 6 на рисунке 3;
7. Определенные заинтересованные стороны: это заинтересованные лица, обладающие властью, легитимностью и заинтересованные в принятии и реализации решения немедленно и, следовательно, имеют наибольшую значимость с пози-
ции ОРВ и ОСВ - область, обозначенная цифрой 7 на рисунке 3;
8. Незаинтересованные стороны: эти заинтересованные лица не имеющие власти, легитимности или индифферентны к принятию и реализации решения - за пределами областей, обозначена цифрой 8 на рисунке 3.
Обсуждение
Оценка социального воздействия и анализ заинтересованных сторон, очевидно взаимосвязаны - определение заинтересованных сторон по предлагаемой диаграмме Венна (рисунок 3) позволяют дифференцировать социальное воздействия на различные социальные группы (заинтересованные стороны). Значимыми преимуществами учёта социального воздействия и анализа заинтересованных сторон в регуляторной политике и процедуре ОРВ, следующие:
1. Учёт интересов конкретных социальных групп (заинтересованных сторон);
2. Учёт потенциальных рисков и возможных негативных последствий из-за столкновения интересов;
3. Формирование механизма положительного влияния, охватывающего все заинтересованные стороны;
4. Определение ключевых заинтересованных лиц и учёт их веса в процессе принятия и реализации решений;
5. Определение негативных заинтересованных сторон, а также степень их негативного влия-
ния при реализации решения (законотворческой инициативы, политической программа, законодательной норме и т.п.).
Заключение
Совершенствование методов оценки регулирующего воздействия имеет высокую социально-экономическую значимость, формируя благополу-
Список литературы
1. Ефремов А.А. Оценка регулирующего воздействия в системе институтов повышения эффективности нормотворчества // Вопросы государственного и муниципального управления. 2012. № 2. С. 121-133.
2. Филатов В.В., Рукина И.М. Оценка регулирующего влияния - как эффективный механизм развития инновационного
предпринимательства // Научный журнал НИУ ИТМО. Серия «Экономика и экологический менеджмент». 2014. № 2. С. 31.
3. Брюханова Н.В., Фадейкина Н.В. Оценка регулирующего воздействия как ключевой элемент региональной финансовой политики // Сибирская финансовая школа. 2015. № 4. С. 46-50.
4. Абучакра Р., Хури М. Эффективное правительство для нового века. Litres, 2022.
5. Белов Г.Л. О влиянии регуляторной политики на социально-экономическое развитие региона // Казанский экономический вестник № 2 (52). 2021. С. 45-47.
6. Иванова М.В. Модели и методы оценки регулирующего воздействия в государственном управлении России и зарубежных стран. СПб.: Изд-во СПбГЭУ, 2018. 95 с.
7. Jacob K. Regulatory Impact Assessment and Sustainable Development: Towards a Common Framework? // European Journal of Risk Regulation. 2010. Т. 1. № 3. С. 276-280. DOI: 10.1017/S1867299X00000489.
References
1. Efremov A.A. Assessment of regulatory impact in the system of institutions for improving the effectiveness of rulemaking // Issues of state and municipal administration. 2012. № 2. P. 121-133.
2. Filatov V.V., Rukina I.M. Assessment of regulatory influence as an effective mechanism for the development of innovative entrepreneurship // Scientific journal of NIU ITMO. The series «Economics and Environmental Management». 2014. № 2. P. 31.
3. Bryukhanova N.V., Fadeikina N.V. Assessment of regulatory impact as a key element of regional financial policy // Siberian Financial School. 2015. № 4. P. 46-50.
4. Abuchakra R., Khuri M. Effective government for the new Century. Litres, 2022.
5. Belov G.L. On the impact of regulatory policy on the socio-economic development of the region // Kazan economic bulletin № 2 (52). 2021. P. 45-47.
6. Ivanova M.V. Models and methods of regulatory impact assessment in public administration of Russia and foreign countries. St. Petersburg: Publishing House SPbGEU, 2018. 95 p.
7. Jacob K. Regulatory Impact Assessment and Sustainable Development: Towards a Common Framework? // European Journal of Risk Regulation. 2010. T. 1. № 3. C. 276-280. DOI: 10.1017/S1867299X00000489.
чие общественного пространства. Предлагаемые направления совершенствования позволяют в полной мере провести дифференциацию всех заинтересованных сторон при реализации механизмов регуляторной политики и провести оценку и учёт социальных последствий для отдельных социальных общностей и общества в целом.
8. VancLay Frank "International Principles for Social Impact Assessment: their evolution" // Impact Assessment and Project Appraisal. 21 (1): 3-4. 2003. DOI: 10.3152/147154603781766464.
9. Tilt B, Braun Y, He D. Social impacts of large dam projects: A comparison of international case studies and implications for best practice // Journal of environmental management. 2009. T. 90. C. 249-257. DOI: 10.1016/j.jenvman. 2008.07.030.
10. Dendena B, Corsi S. The Environmental and Social Impact Assessment: a further step towards an integrated assessment process // Journal of cleaner production. 2015. T. 108. C. 965977. DOI: 10.1016/j.jclepro.2015.07.110.
11. Ketema D.M., ChishoLm N., Enright P. Chapter 20: Examining the Characteristics of Stakeholders in Lake Tana Sub-basin Resource Use, Management and Governance. In Stave, K.; Goshu, G.; Aynalem, S. (eds.). Social and Ecological System Dynamics. Springer. 2017. C. 318. ISBN 9783319457550.
12. DeGeorge R.T. Business Ethics. Pearson Education, Inc. 2010. C. 192. ISBN 9780205015108.
13. GuideLines and Principles for Social Impact Assessment. Impact Assessment. 12 (2): 107-152. June 1994. DOI: 10.1080/07349165.1994.9725857.
14. Henderson D.W. Venn diagrams for more than four classes // The American Mathematical Monthly. 1963. T. 70. №. 4. C. 424-426. DOI: 10.2307/2311865..
8. Vanclay Frank «International Principles for Social Impact Assessment: their evolution» // Impact Assessment and Project Appraisal. 21 (1): 3-4. 2003. DOI: 10.3152/147154603781766464.
9. Tilt B., Braun Y., He D. Social impacts of large dam projects: A comparison of international case studies and implications for best practice // Journal of environmental management. 2009. T. 90. C. 249-257. DOI: 10.1016/j.jenvman.2008.07.030.
10. Dendena B., Corsi S. The Environmental and Social Impact Assessment: a further step towards an integrated assessment process // Journal of cleaner production. 2015. T. 108. C. 965977. DOI: 10.1016/j.jclepro.2015.07.110.
11. Ketema D.M., Chisholm N., Enright P. Chapter 20: Examining the Characteristics of Stakeholders in Lake Tana Sub-basin Resource Use, Management and Governance. In Stave, K.; Goshu, G.; Aynalem, S. (eds.). Social and Ecological System Dynamics. Springer. 2017. C. 318. ISBN 9783319457550.
12. DeGeorge R.T. Business Ethics. Pearson Education, Inc. 2010. C. 192. ISBN 9780205015108.
13. Guidelines and Principles for Social Impact Assessment. Impact Assessment. 12 (2): 107-152. June 1994. DOI: 10.1080/07349165.1994.9725857.
14. Henderson D.W. Venn diagrams for more than four classes // The American Mathematical Monthly. 1963. T. 70. №. 4. C. 424426. DOI: 10.2307/2311865.
Информация об авторах
Барашева Е.В., кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры гуманитарных и социально-экономических дисциплин, Восточно-Сибирский филиал ФГБОУ ВО Российский государственный университет правосудия (Иркутск, Российская Федерация). Почта для связи с автором: barahevaev@bk.ru
Информация о статье
Дата получения статьи: 16.03.2022
Дата принятия к публикации: 18.04.2022
© Барашева Е.В., 2022.
Information about the authors
Barasheva E.V., PhD in Economis, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Humanities and Socio-Economic Disciplines East Siberian branch of the Russian State University of Justice (Irkutsk, Russian Federation). Corresponding author: barahevaev@bk.ru
Article Info
Received for publication: 16.03.2022 Accepted for publication: 18.04.2022
© Barasheva E.V., 2022.
