CC BY
1191
соотносятся с п. 14 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в которых прослеживается необоснованное их смешение. Так, согласно этому нормативному акту, в состав сил и средств каждого уровня единой системы входят силы и средства постоянной готовности, предназначенные для оперативного реагирования на чрезвычайные ситуации и проведения работ по их ликвидации. Основу сил постоянной готовности составляют аварийно-спасательные службы, аварийно-спасательные формирования, иные службы и формирования, оснащенные специальной техникой, оборудованием, снаряжением, инструментом, материалами с учетом обеспечения проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ в зоне чрезвычайной ситуации в течение не менее 3 суток.
В данном контексте отметим, что уровень обеспечения безопасности как структурно и функционально обособленная совокупность органов управления, а также сил и средств обеспечения защиты граждан и ликвидации различных угроз предполагает строгую субординацию в задействовании имеющихся в распоряжении соответствующих руководителей определенных объектов. Эти положения являются системообразующими факторами, которые должны быть заложены в юридическое определение уровня безопасности.
1 Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 35, ст. 3648.
2 См.: Зорькин В.Д. Ценностный подход в конституционном регулировании прав и свобод // Журнал российского права. 2008. № 12.
3 См.: Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 2, ст. 121.
4 См.: Жаворонкова Н.Г. Конституционные проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера // Право и государство: теория и практика. 2007. № 3. С. 105.
5 См.: Гладких Р.Б. Обеспечение безопасности предпринимательской деятельности в системе мер, обеспечивающих экономическую безопасность государства // Юридический мир. 2006. № 10. С. 48.
6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 23, ст. 2277.
7 См.: Козлов С.С. Комментарий к Федеральному конституционному закону от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении». М., 2006.
8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 1, ст. 2.
9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 35, ст. 3649.
А.Ю. Соколов
КЛАССИФИКАЦИЯ МЕР ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ
ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
В статье анализируются различные существующие в науке административного права классификации мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. На основе изучения российского административно-деликтного законодательства, а также законодательства об административных правонарушениях ряда стран — членов Содружества Независимых Государств автором предложены собственные критерии для классификации рассматриваемых мер.
Ключевые слова: административное принуждение, производство по делам об административных правонарушениях, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, классификация мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, критерии для классификации мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
© Соколов Александр Юрьевич, 2012
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и муниципального права (Са-68 ратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]
A.Yu. Sokolov
PROVISION PROCEDURE MEASURES OF ADMINISTRATIVE OFFENCES CASES CLASSIFICATION
The article analyses different existing classifications of provision procedure measures of administrative offences cases. In terms of researching Russian administrative legislation and administrative and tort system of different countries-members of Commonwealth of Independent States, author presents his own criteria for classification of given measures.
Key words: administrative compulsion, consideration of case in administrative cases, provision procedure measures of administrative offences cases, provision procedure measures of administrative offences cases classification, criteria for classification of provision procedure measures of administrative offences cases.
Система мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях включает в себя разнообразные и неоднородные по своему содержанию, характеру и порядку применения элементы. Все это вызывает необходимость их классификации как в праве, так и в науке административного права. Процесс классификации определенных явлений по их отличительным признакам способствует расширению познания свойств и признаков исследуемого предмета.
Действующий Кодекс РФ об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) не закрепляет критериев для классификации существующих мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Вместе с тем рассматриваемая проблема получила свое отражение в юридической литературе, хотя и далека от окончательного разрешения. Так, различными теоретиками предложено несколько вариантов классификации мер обеспечения про- ш изводства по делам об административных правонарушениях. и
В зависимости от целевого признака Д.Н. Бахрах выделяет меры, преследую- а щие цели обеспечения производства по делам об административных правонару- о шениях и создающие условия для нормального обеспечения производства, полу- о чения доказательств и исполнения постановления, и меры, выполняющие наряду о с чисто процессуальными и пресекательные цели, предотвращающие наступле- | ние вредных последствий от правонарушения1. При этом автор отмечает услов- | ность проведенной классификации, поскольку одна и та же мера в одних случа- о ях может преследовать только цель обеспечения производства, а в других наря- Ю ду с этим и цель пресечения правонарушения. |
Указанной позиции придерживаются А.А. Белов2 и Д.В. Макаров3. к
В.Г. Никитин4, исходя из целей и содержания обеспечительных мер «при обоб- а щенном, разноуровневом и приоритетном подходе», подразделяет их на три группы: | непосредственно ограничивающие личные свободы гражданина (посягающие ии на физическую неприкосновенность личности), применяющиеся исключительно • к физическим лицам; 88
имущественного характера, применяемые как к физическим, так и к юриди- ^ ческим лицам; 2
иные меры, ограничивающие права и свободы физических лиц. Автор оговаривает «смешанный, пограничный» характер последних. Л.С. Сафоновой5 классификация мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях осуществляется по следующим признакам: 1) по взаимосвязи с совершенным правонарушением — на самостоятельные, не связанные с совершением правонарушения (введение карантина, ежегодный 69
технический осмотр транспортных средств) и самостоятельные, обусловленные совершением правонарушения (отстранение от управления транспортным средством, запрещение его эксплуатации);
2) по характеру сферы воздействия — на меры общего назначения (доставление, административное задержание и др.) и меры специального назначения (применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия);
3) по степени кодификации: на меры, закрепленные в КоАП РФ, и меры, закрепленные в иных нормативно-правовых актах6;
4) по методам воздействия: психического, физического или материального характера;
5) по объектам воздействия: применяемые к физическим и юридическим лицам;
6) по объему полномочий должностных лиц органов исполнительной власти, применяющих меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Автор не выделяет каких-либо групп мер на основании данного критерия и лишь отмечает, что у сотрудников органов внутренних дел объем полномочий более значителен, чем у других органов государственного управления.
В соответствии с классификацией, предложенной В.Р. Кисиным, меры административно-процессуального принуждения подразделяются в зависимости:
от характера правоограничений, содержащихся в принудительных мерах, на меры, содержащие ограничения личных неимущественных прав, меры, содержащие ограничения имущественных прав личности, меры, содержащие ограничения организационного характера;
от функций на меры административно-процессуального пресечения,
2 административно-процессуальные меры, направленные на получение доказало «7
? тельств, и процессуальные меры исполнения административных взыскании'. со Впоследствии подобная классификация была поддержана К.В. Хвастуновым,
| выделившим, в зависимости от характера выполняемых функций, меры обеспе-
I чения производства пресекательного характера, меры, направленные на получе-
I ние доказательств, и меры, направленные на исполнение постановления по делу
го
| об административном правонарушении.
| По субъекту применения указанный автор выделяет меры, применяемые толь-
| ко в отношении физических лиц, применяемые только в отношении юридиче-
§■ ских лиц, и применяемые как в отношении физических, так и юридических лиц8. ° Ю.Н. Мильшин подразделяет меры обеспечения производства по делам об ад-
£ министративных правонарушениях по следующим основаниям: | по характеру правоограничений, содержащихся в принудительных мерах, —
е на меры ограничения личных неимущественных прав и меры, связанные с огра-
° ничением имущественных прав;
0
° по характеру функций, выполняемых мерами обеспечения производства по
(Го
¿5 делам об административных правонарушениях, — на меры административно-
1 процессуального пресечения, содержательная сторона которых заключается в | принудительном ограничении свободы передвижения правонарушителя, и меры,
направленные на получение и процессуальное закрепление доказательств, создающие условия для установления факта правонарушения и личности нарушителя, обнаружения и исследования доказательств, необходимых для установления объективной истины по делу9.
Ю.В. Помогалова10 предлагает классифицировать меры обеспечения производ-70 ства по делам об административных правонарушениях по следующим критериям:
а) в зависимости от характера правоограничений, содержащихся в данных мерах, — меры, содержащие ограничения личных неимущественных прав, имущественных прав личности, и меры организационного характера;
б) от функций мер процессуального принуждения — на меры административно-процессуального пресечения, административно-процессуальные меры, направленные на получение доказательств, и процессуальные меры исполнения административных наказаний;
в) по объекту применения — применяемые к личности и применяемые к организации;
г) исходя из возможности восстановления прежнего организационно-правового положения — исправимые и неисправимые меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
д) в зависимости от степени соподчиненности мер — первоначальные и опосредованные.
Все меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях А.И. Каплуновым подразделяются на три группы: обеспечивающие участие обязанных лиц в производстве по делу об административном правонарушении; направленные на получение доказательств; обеспечивающие исполнение вынесенного по делу решения11.
О.В. Левченко, разделяя основания последней классификации, предлагает дополнить ее мерами, приостанавливающими реализацию права. Кроме того, указанный автор в качестве дополнительных критериев для классификации выделяет зависимость от продолжительности действия и функциональное назначение12. На основании первого критерия выявляются единовременные и длящиеся меры с обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. По к функциональному назначению О.В. Левченко детерминирует следующие меры: р
а
ограничивающие свободу действий и передвижения физического лица; направ- с ленные на обеспечение доказательств; приостанавливающие реализацию права; | обеспечивающие исполнение вынесенного по делу решения. У
За
Анализ приведенных классификаций позволяет говорить о том, что не все из с
т
них обладают практической значимостью и удобны в правоприменении. Вместе н с тем четкая классификация мер обеспечения производства по делам об админи- |
5
стративных правонарушениях может стать вспомогательным средством для за- и конодателя при совершенствовании системы таких мер. е
о
Система мер обеспечения производства по делам об административных пра- | вонарушениях формируется на основании специфических принципов. Для того Д чтобы система соответствовала таким принципам, а они, в свою очередь, были | бы практически осуществлены, законодатель должен обладать информацией об • отдельных свойствах любых видов системы мер обеспечения производства по де- ( лам об административных правонарушениях. ~
В этой связи указанные критерии должны быть положены в основу такой клас- 2 сификации мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, которая в первую очередь позволяла бы реализовать себя в действующем законодательстве и служила правоприменителю. Наиболее приемлемой с этих позиций представляется классификация, учитывающая следующие факторы: 1) субъекты принудительного воздействия; 2) субъекты правоприменения; 3) цель применения; 4) наличие процессуальных оснований применения; 71
5) наличие процессуальных сроков применения; 6) направленность принудительного воздействия.
В зависимости от первого критерия все меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях можно подразделить на меры, применяемые к физическим лицам, и меры, применяемые к юридическим лицам. Так, к физическим лицам подлежат применению доставление; административное задержание; личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице; изъятие вещей и документов; отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида; освидетельствование на состояние алкогольного опьянения; медицинское освидетельствование на состояние опьянения; задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации; арест товаров, транспортных средств и иных вещей; привод; временный запрет деятельности, залог за арестованное судно. К юридическим лицам применяются такие меры, как осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и документов; задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации; арест товаров, транспортных средств и иных вещей; временный запрет деятельности; залог за арестованное судно.
Подобный подход, в частности, применен во многих административно-деликтных законодательствах стран — членов СНГ: Республики Беларусь13, Республики Казахстан14, Кыргызской Республики15, Республики Таджикистан16. Разделение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в зависимости от их субъектной направленности представляет собой 2 как теоретическую, так и практическую ценность. В этой связи подобная клас-? сификация должна быть отражена и в российском законодательстве об админи-5 стративной ответственности.
| Второй критерий — субъекты правоприменения — позволяет выделить груп-
I пы мер обеспечения производства по делам об административных правонарушени-| ях исходя из вида применяющего их субъекта административной юрисдикции. В
го
| большинстве своем меры обеспечения производства по делам об административных
§ правонарушениях применяются органами государственной исполнительной вла-
| сти и их должностными лицами. Исключение составляют привод и залог за аресто-
§■ ванное судно, которые могут быть применены судом на основании определения17. ° Цели, закрепленные законодателем в ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ, являются общими
« для всей системы мер обеспечения производства по делам об административных
| правонарушениях. Вместе с тем у каждой отдельной меры имеются собственные
I приоритетные цели, для достижения которых она и применяется. ° В большинстве случаев меры обеспечения производства по делам об админи-
0
° стративных правонарушениях обладают кумулятивными целями. Однако в от-
(ТО
¿5 дельных случаях для них характерна единая целевая направленность. Так, в за-
1 висимости от приоритетной цели применения меры обеспечения производства | по делам об административных правонарушениях могут быть разграничены на
следующие группы:
меры, применяемые в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения и установления личности нарушителя (доставление); меры, применяемые в целях пресечения административного правонарушения 72 (запрещение эксплуатации транспортного средства);
меры, применяемые в целях пресечения административного правонарушения и обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении (отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида; задержание транспортного средства);
меры, применяемые в целях пресечения административного правонарушения и обеспечения исполнения принятого по делу постановления (изъятие вещей и документов; временный запрет деятельности);
меры, применяемые в целях обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении (личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; освидетельствование на состояние алкогольного опьянения; медицинское освидетельствование на состояние опьянения; арест товаров, транспортных средств и иных вещей; привод);
меры, применяемые в целях обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления (административное задержание и залог за арестованное судно).
Четвертый критерий классификации — наличие процессуальных оснований применения — позволяет подразделить меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях на применяемые на основании соответствующего процессуального акта и не требующие предварительного процессуального обоснования применения.
Так, ко второй группе мер следует отнести привод, осуществляемый на основании определения судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении; медицинское освидетельствование на состояние опьянения, осуществляемое на основании протокола о направлении на медицинское освидетельствование на состояние опьянения составляемого компетентными должностными лицами, исполняющими функции государственного надзора и контроля за безопасностью движения и эксплуатации транспортного средства соответствующего вида; временный запрет деятельности, применяемый на основании протокола об административном правонарушении, фиксирующего признаки конкретного деяния, за которое законом предусмотрена административная ответственность в виде возможности назначения административного приостановления деятельности, а также залог за арестованное судно, осуществляемый на основании ходатайства лиц, правомочных вносить залог, о применении залога за арестованное судно, и определения суда о применении залога за арестованное судно.
Исходя из наличия процессуальных сроков применения, среди мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях можно выделить срочные меры, т. е. меры, для осуществления которых или для реализации отдельных этапов которых законодателем установлен конкретный срок, и бессрочные меры, пределы реализации которых обусловлены достижением цели их применения.
К срочным мерам относятся административное задержание, предельный срок применения которого составляет 3 ч — в общем порядке и 48 ч — в особом порядке и запрещение эксплуатации транспортного средства, допускающее возможность движения транспортного средства, за некоторыми исключениями, к месту устранения причины запрещения эксплуатации транспортного средства в течение суток с момента запрещения эксплуатации транспортного средства.
Для бессрочных мер характерны различные цели. Так, срок реализации доставления зависит от степени удаленности места совершения правонарушения до местонахождения служебного помещения органа административной юрисдикции. Окончание задержания транспортного средства связано с устранением причины задержания. Прекращение временного запрета деятельности обусловлено вступлением в законную силу постановления по делу об административном правонарушении.
В зависимости от направленности (объекта) принудительного воздействия все меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях можно разделить на три большие группы: 1) меры, ограничивающие право на свободу и личную неприкосновенность (к этой группе относятся доставление, задержание, привод, освидетельствование на состояние алкогольного опьянения; медицинское освидетельствование на состояние опьянения); 2) меры, направленные на ограничение имущественных прав (личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и документов; задержание транспортного средства; арест товаров, транспортных средств и иных вещей; временный запрет деятельности; залог за арестованное судно); 3) меры, направленные на ограничение субъективных прав управления транспортным средством соответствующего вида (отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида; запрещение его эксплуатации).
Необходимо отметить, что изложенная классификация представляется в неко-2 тором роде условной, поскольку одна мера, помимо одного основного объекта при? нудительного воздействия, может быть направлена на ограничение иных второсте-со пенных объектов. Так, например, применение освидетельствования на состояние | алкогольного опьянения, медицинского освидетельствования на состояние опья-I нения, помимо свободы и личной неприкосновенности, затрагивает также такие
1 конституционные права, как неприкосновенность частной жизни и личной тайны,
го
| недопустимость сбора, использования и распространения информации о частной | жизни лица без его согласия. Объектом государственно-властного воздействия вре-
| менного запрета деятельности в первую очередь выступают имущественные пра-
■
2 ва, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных ° законом. Однако, наряду с ними, затрагивается также и такое конституционное « право, как право каждого на свободное использование своих способностей и иму-| щества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической I деятельности. Более того, объектом правоограничения могут выступать также и ° иные конституционные права, реализуемые в связи с хозяйственной деятельностью
0
° юридических лиц, такие, как право свободного владения, пользования и распоря-
(ТО
¿5 жения землей и другими природными ресурсами; свобода мысли и слова, а так-
1 же средств массовой информации; право на объединение и свобода деятельности | общественных объединений; свобода совести; свобода вероисповедания, включая
право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию, и др.
Проведенные в зависимости от различных критериев классификации мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях позволяют глубже выявить их сущность как социально-правового явления. Исследование объектов с точки зрения наличия или отсутствия у них различных системных 74 параметров влечет за собой обнаружение у них новых качеств. Подобный подход к
исследованию системы мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях послужит ее дальнейшему развитию и совершенствованию.
1 См.: Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969. С. 142-143.
2 См.: Белов А.А. Административное принуждение в деятельности ГИБДД: дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2000. С. 88-89.
3 См.: Макаров Д.В. Правовые и организационные вопросы применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 37-38.
4 См.: Бахрах Д.Н., Ренов Э.Н. Административная ответственность по российскому законодательству. М., 2004. С. 176 -177.
5 См.: Сафонова Л.С. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2005. С. 38-39.
6 Классификация по первым трем критериям осуществляется в связи с отождествлением автором мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях с мерами пресечения.
7 См.: Кисин В.Р. Меры административно-процессуального принуждения, применяемые милицией. М., 1987. С. 64-68.
8 См.: Хвастунов К.В. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяемые милицией: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2004. С. 6-7.
9 См.: Мильшин Ю.Н. О мерах административно-процессуального обеспечения производства по делу об административном правонарушении // Администратиное право и процесс. 2007. № 5. С. 36.
10 См.: Помогалова Ю.В. Административное задержание, доставление и привод в системе мер административного принуждения: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 8, 15.
11 См.: Каплунов А.И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел: системно-правовой анализ: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 379-383.
12 См.: Левченко О.В. Временный запрет деятельности как мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: вопросы теории и практики: дис. . канд. юрид. наук. Краснодар, 2009. С. 95-96.
13 См. ст. 8.1 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях от 20 декабря 2006 г. № 194-З // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2007. № 14. 2/1291.
14 См. ст. 618 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 г. № 155-11 // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2001. № 5-6, ст. 24.
15 См. ст. 562 Кодекса об административной ответственности Кыргызской Республики от 4 августа 1998 г. № 114 // Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. 1999. № 2, ст. 77.
16 См. ст. 751 Кодекса Республики Таджикистан об административных правонарушениях // Ахбори Мад-жлиси Оли Республики Таджикистан. 2008. № 12, ч. 1, ст. 898, 990.
17 Недавними изменениями (Федеральный закон от 23 июля 2010 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 30, ст. 4002) законодатель ограничил полномочия суда по применению временного запрета деятельности и отнес их к компетенции соответствующих органов исполнительной власти, полномочных составлять протоколы по делам об административных правонарушениях.
А.В. Баринов
ОРГАНИЗАЦИЯ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ МЕРОПРИЯТИЙ ПО ЛИКВИДАЦИИ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ И СТИХИЙНЫХ БЕДСТВИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье исследуются нормативные и теоретические основы организации финансового обеспечения мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий в Российской Федерации. На основе комплексного анализа практических аспектов и проблем федерального, регионального и местного уровня, связанных с использованием материальных и финансовых ресурсов для организации безопасных условий жизнедеятельности населения, предлагаются изменения в законодательство.
© Баринов Александр Вячеславович, 2012
Аспирант кафедры административного и уголовного права (Поволжский институт управления им. П.А. Столыпина — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ). 75
