CC BY
201
Раздел 3. Административная деликтология
КОРКИН А.В., кандидат юридических наук, доцент, andreikorkin@mail.ru Кафедра административного права и административной деятельности органов внутренних дел; Уральский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации, 620057, г. Екатеринбург, ул. Корепина, 66
KORKIN A.V.,
Candidate of Legal Sciences,
associate professor, andreikorkin@mail.ru
Chair of administrative law
and administrative activities
of the internal affairs bodies;
Ural Law Institute
of the Ministry of the Interior
of the Russian Federation,
Korepina St. 66, Ekaterinburg, 620057,
Russian Federation
ПРОЦЕССУАЛЬНОСТЬ КАК ПРИзНАК МЕР ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОИзВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
Аннотация. Автором статьи выделено пять критериев (признаков) процессуальности мер административного принуждения на примере мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: наличие документа, которым оформляется факт применения меры, требования к содержанию и форме которого определены нормативно; должностная и территориальная подведомственность по применению процессуальных мер административного принуждения; последовательность действий, выполнение которых образует обязательные процедуры (элементы), составляющие производство по применению процессуальной меры административного принуждения; закрепленные сроки применения процессуальных мер административного принуждения; наличие у участников специфических прав и обязанностей, обусловленных содержанием применяемой меры, которые являются специальными по отношению к общим правам и обязанностям, возникающим в связи с ограничением полицией прав граждан. Предложены определения понятий «производство по делам об административных правонарушениях сотрудниками органов внутренних дел (полиции)» и «меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях».
Ключевые слова: процессуальные меры административного принуждения; полиция; производство по делам об административных правонарушениях; административное правонарушение.
PROCEDURALITY AS A CHARACTERISTIC OF MEASURES FOR ENSURING THE PROCEEDINGS IN CASES CONCERNING ADMINISTRATIVE OFFENCES
Annotation. The author of the article outlines the five criteria (characteristics) of the procedurally of the measures of administrative coercion on the example of the measures for ensuring the proceedings in cases concerning administrative offences: the existence of the document that formalizes the application of the measure, the requirements for the content and form of which are defined normatively; official and territorial jurisdiction for the application of procedural measures of administrative coercion; the sequence of actions, the execution of which forms the compulsory procedures (elements) that constitute the proceedings in cases concerning the application of the procedural measure of administrative coercion; the fixed terms for the application of procedural measures of administrative coercion; the fact that the participants have specific rights and obligations determined by the content of the applied measure, which are special in relation to the general rights and obligations arising in connection with the restriction of the citizens' rights by the police. The definitions of the concepts "proceedings in cases concerning the administrative offences committed by law enforcement officers (police)" and "measures for ensuring the proceedings in cases concerning administrative offences" are proposed.
Keywords: procedural measures of administrative coercion; police; proceedings in cases concerning administrative offences; administrative offence.
Охрана общественного порядка является одним из предназначений российской полиции*. Как и любая другая полицейская деятельность, правоприменительная деятельность сотрудников полиции по охране общественного порядка предполагает не только использование методов убеждения, но и активное применение государственного принуждения (с учетом рассматриваемой сферы - прежде всего административного принуждения).
Административное принуждение давно и традиционно находится под пристальным вниманием ученых-административи-стов. Среди них практически нет авторов, которые не затрагивали бы в своих работах его отдельные аспекты. Наибольший вклад в исследование вопросов административного принуждения внесли Ю.Е. Аврутин, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, В.В. Денисенко, А.С. Дугенец, М.И. Еропкин, А.И. Каплунов, А.П. Клюшниченко, Ю.М. Козлов, П.И. Кононов, М.Я. Масленников, В.И. Майоров, М.И. Никулин, Б.В. Россинский, Н.Г. Салище-ва, В.Д. Сорокин, Ю.П. Соловей, Ю.Н. Стари-лов, А.П. Шергин, Н.Ю. Хаманева, А.Ю. Якимов, работы которых смело можно отнести к классике российской науки административного права. В последнее время фундаментальные научные исследование в этой сфере провели А.Н. Дерюга, Н.В. Макарей-ко, В.А. Мельников, Д.В. Осинцев, А.Ю. Соколов, Н.Н. Цуканов. Поскольку многие работы были посвящены проблемам административного принуждения до вступления в силу Закона о полиции, актуальность дальнейшего исследования этой сферы продолжает оставаться высокой.
В ходе осуществления полицейской деятельности по охране общественного порядка основное количество юридических фактов, оказавшихся в сфере внимания сотрудников полиции, приходится на факты совершения административных правонарушений в общественных местах. Наиболее распространенными из них являются хулиганство и появление в общественных местах в состоянии опьянения (статьи 20.1 и 20.21 КоАП РФ).
За 2015 год только судьями были вынесены постановления по делам об ад* Часть 1 статьи 1 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N З-ФЗ «О полиции» (далее — Закон о полиции). См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. N 7. Ст. 900.
министративных правонарушениях о назначении административного наказания по этим статьям КоАП РФ в отношении практически 683 тысяч граждан**, а за 2016 год - в отношении почти 707 тысяч граждан***. Следовательно, имеется тенденция роста случаев совершения указанных административных правонарушений. Учитывая, что по данным составам административных правонарушений квалифицирующим признаком объективной стороны является общественное место, а полиция является основным государственным правоохранительным органом, большинство сотрудников которого призваны нести службу в общественных местах, именно незамедлительность реагирования, а также решительность и законность действий сотрудников полиции по пресечению этих административных правонарушений являются одними из основных факторов, влияющих на формирование общественного мнения о деятельности полиции, а в конечном итоге - о деятельности всех государственных институтов.
При этом в большинстве случаев совершения мелкого хулиганства и практически в каждом случае появления в общественных местах в состоянии опьянения, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность, сотрудники полиции применяют не только меры административного пресечения в виде применения физической силы, специальных средств или иные меры административного принуждения, например, доставление граждан, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения и утративших способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке, в медицинские организации, но и меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в виде доставления и административного задержания для про-
** См.: Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях N 1-АП за 2015 год. URL: http://www.cdep.ru/index. php?id=79&item=3577
*** См.: Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях N 1-АП за 2016 год. URL: http://www.cdep.ru/index. php?id=79&item=3417
цессуального оформления факта совершения административного правонарушения и привлечения виновных лиц к административной ответственности.
Особенностью мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, как это следует из названия, является их применение в ходе правоприменительной деятельности по привлечению к административной ответственности. Понятие «производство по делам об административных правонарушениях» остается нормативно не определенным. В юридической литературе отмечается, что оно «является составной частью админи-стративно-юрисдикционного процесса и представляет собой регламентированную административно-процессуальными нормами деятельность органов государственной власти, направленную на разрешение дел об административных правонарушениях и применение административно-принудительных мер» [1, с. 112]. В то же время, исходя из содержания одноименного раздела КоАП РФ*, можно сделать вывод, что в анализируемое производство входят не только стадии производства, но и вопросы доказывания и применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Производство по делам об административных правонарушениях сотрудниками ОВД (полиции) можно определить как урегулированную КоАП РФ, а в случаях, прямо предусмотренных его четвертым разделом, еще и подзаконными нормативными правовыми актыми, деятельность уполномоченных должностных лиц ОВД (полиции), состоящую в применении процессуальных мер административного принуждения, осуществляемую для всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела об административном правонарушении, разрешения его в соответствии с законом, обеспечения исполнения вынесенного постановления и выявления причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.
Производство по делам об административных правонарушениях и другие виды административных производств образуют административный процесс, кото-
* Раздел IV КоАП РФ «Производство по делам об административных правонарушениях».
рый можно понимать в трех значениях:
1) как правоприменительную деятельность;
2) отрасль научного знания (в этом случае обычно говорится об административном процессуальном праве); 3) учебную дисциплину, изучаемую на юридических факультетах образовательных организаций.
Одним из видов мер административного принуждения, применяемых при привлечении виновных лиц к административной ответственности, являются меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, регламентированные гл. 27 КоАП РФ. Понятие исследуемых мер также не раскрыто в законодательстве, что обусловливает неоднозначное толкование таких мер в научной литературе. В современный период применению мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях посвящается не так много фундаментальных научных работ. Например, под мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в юридической литературе предлагается понимать «...урегулированные федеральным законодательством меры административного принуждения, применяемые органами исполнительной власти (их должностными лицами) и судом в целях обеспечения нормального течения производства по делам об административных правонарушениях в связи с обнаружением признаков правонарушения либо при достаточных основаниях для предположения о наличии таких признаков в строго определенном процессуальном порядке в рамках производства по делу об административном правонарушении к лицам, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, а также к иным участникам производства, направленные на ограничение права на свободу и личную неприкосновенность, имущественных прав либо субъективных прав управления транспортным средством соответствующего вида» [2].
Согласно другой точке зрения искомые меры - это «.совокупность процессуальных действий, которые осуществляются уполномоченными лицами в процессе возбуждения и разрешения дел об административных правонарушениях, обнаружения и приобщения (процессуаль-
ного оформления) орудий и предметов правонарушений, выявления и установления личности правонарушителя, а также обнаружения, закрепления и приобщения доказательств по делу об административном правонарушении» [3]. Не вдаваясь в дискуссию о сущностных характеристиках и других признаках мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, необходимо заметить, что в любом случае общепризнанный атрибутивный признак мер обеспечения производства, называемый практически каждым автором при раскрытии содержания понятия таких мер, - то, что исследуемые меры являются административными процессуальными, но при этом не тождественны и не исчерпывают всю классификационную группу процессуальных мер административного принуждения, а лишь образуют одну из разновидностей последних. В то же время понятие «процессуальность» в научной литературе, как правило, не раскрывается. Учитывая наличие практически устоявшегося в юридической науке подхода к пониманию административного процесса, его признакам и особенностям, следует отметить, что атрибутивный признак процессуальности мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и других процессуальных мер административного принуждения выражается в обязательном наличии приведенных ниже критериев (признаков) процессуальности.
Во-первых, предусмотрен документ, которым оформляется факт применения меры, требования к содержанию и форме которого определены нормативно. Например, обязательное составление рапорта сотрудником полиции о каждом факте вхождения (проникновения) в жилое помещение или о каждом случае применения физической силы, в результате которого причинен вред здоровью гражданина или материальный ущерб (п. 4 ч. 5 ст. 15, ч. 8 ст. 19 Закона о полиции), не свидетельствует о процессуальности этих мер, поскольку содержание такого рапорта нормативно не определено, а вот протокол о доставлении или протокол об административном задержании (ч. 3 ст. 27.2, ст. 27.4 КоАП РФ), наоборот, подчеркивает процессуальность соответствующих мер, даже несмотря на формальное отсутствие
требований к содержанию протокола о доставлении, поскольку в этих и других случаях составления протокола действуют общие требования к нему, которые можно раскрыть на примере содержания протокола об административном задержании.
Во-вторых, полномочиями по применению процессуальных мер административного принуждения наделены не все сотрудники (служащие) и даже не все должностные лица органа административной юрисдикции, а лишь строго определенные из них и только при выполнении служебных обязанностей на подведомственной территории обслуживания, т.е. существует должностная и территориальная подведомственность по применению процессуальных мер административного принуждения. Например, если применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие (при наличии для этого оснований и с соблюдением установленного порядка) в некоторых ситуациях уполномочен каждый сотрудник полиции независимо от замещаемой должности, места нахождения и времени суток (ч. 2 ст. 27 и п. 5 ч. 3 ст. 28 Закона о полиции), то применять большинство мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях уполномочены только прямо поименованные в нормативных правовых актах должностные лица органов внутренних дел (полиции)* в пределах территории обслуживания, а две меры
* Так, административное задержание, осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, отстранение от управления транспортным средством, освидетельствование на состояние алкогольного опьянения, направление на медицинское освидетельствование на состояние опьянения, медицинское освидетельствование на состояние опьянения, задержание транспортного средства, задержание судна, арест товаров, транспортных средств и иных вещей, временный запрет деятельности уполномочены применять должностные лица полиции, поименованные в приложении к приказу МВД России от 30 августа 2017 г. N 685 «О должностных лицах системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание». См.: Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru
обеспечения производства (помещение в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, и залог за арестованное судно) - только суд.
В-третьих, наличие определенной последовательности действий, выполнение которых образует обязательные процедуры (элементы), составляющие производство по применению процессуальной меры административного принуждения. В качестве таких процедур следует признать: установление фактических и юридических оснований применения процессуальной меры административного принуждения; разъяснение прав и обязанностей лицам, участвующим в производстве по применению процессуальной меры административного принуждения; осуществление действий по непосредственному применению меры; составление документа о применении меры; вручение копии документа о применении меры лицу, в отношении которого она применялась. При этом из последовательных действий складываются отдельные процедуры внутри производства по применению конкретной процессуальной меры административного принуждения, а из таких отдельно взятых производств состоит административный процесс (действие - процедура - производство - административный процесс).
В-четвертых, наличие закрепленных сроков применения процессуальных мер административного принуждения. Эти сроки могут быть охарактеризованы как абсолютно либо относительно определенные или обусловленные какими-либо юридическими фактами. Абсолютно определенным сроком является период времени, обозначенный в часах, сутках, днях, месяцах. В качестве примера можно привести административное задержание или задержание судна, доставленное в порт Российской Федерации (ст. 27.5, ч. 4 ст. 27.13 КоАП РФ). Относительно определенным сроком является период времени, обозначенный оценочными показателями, типа «возможно короткий», как это сделано для доставления, или «незамедлительно», как это сделано для задержания транспортного средства (ч. 2 ст. 27.2, чч. 8 и 10 ст. 27.13 КоАП РФ). Срок, обусловленный какими-либо юридическими фактами
связан, например, с доставлением или вытрезвлением задержанного, либо с принудительным выдворением за пределы Российской Федерации иностранного гражданина (ч. 4 ст. 27.5, ч. 1 ст. 27.19 КоАП РФ), а равно иными юридическими фактами, с которыми нормы статей гл. 27 КоАП РФ связывают динамику административно-процессуальных правоотношений.
В-пятых, наличие у субъектов, участвующих в процедурах применения процессуальных мер административного принуждения, специфических прав и обязанностей, обусловленных содержанием применяемой меры, которые являются специальными по отношению к общим правам и обязанностям, возникающим у субъектов в связи с применением полицией мер административного принуждения. Например, общими правами гражданина, в отношении которого применяется мера административного принуждения сотрудником полиции, следует считать права гражданина, возникающие из корреспондирующих им обязанностей сотрудника полиции, сформулированных Законом о полиции: «.назвать свои должность, звание, фамилию, предъявить по требованию гражданина служебное удостоверение, после чего сообщить причину и цель обращения» и далее «.разъяснить ему причину и основания применения таких мер, а также возникающие в связи с этим права и обязанности гражданина» (ч. 4 ст. 5 Закона о полиции). А равно право не свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников (п. 1 ст. 51 Конституции РФ) и право обжаловать действия сотрудника полиции его вышестоящему начальнику*, прокурору** или оспаривать в судебном порядке (гл. 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Специфическими правами являются, например, право лица, в отношении которого применяются процессуальные меры административного принуждения,
* См.: О порядке рассмотрения обращений граждан: федер. закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. N 19. Ст. 2060.
** См.: О прокуратуре Российской Федерации: федер. закон от 17 янв. 1992 г. N 2202-1 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. N 47. Ст. 4472.
получить копию протокола о применении такой меры, а также представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.
общими обязанностями гражданина при применении к нему меры административного принуждения сотрудником полиции являются обязанность выполнять законные требования сотрудника полиции, не препятствовать выполнению его законной деятельности (ч. 1 ст. 19.3 коАП РФ), а также обязанность не совершать действий, которые могут быть квалифицированы как оскорбление представителя власти, применение в отношении его насилия, посягательство на жизнь сотрудника правоохранительных органов при исполнении им своих должностных обязанностей (ст.ст. 317-319 Ук РФ).
специфическими обязанностями гражданина в связи с применением к нему процессуальной меры административного принуждения являются, например, обязанность покинуть водительское место при отстранении от управления транспортным средством, обязанность представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя или его представителя присутствовать при осмотре принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов (ч. 1 ст. 27.13 и ч. 2 ст. 27.8 коАП РФ).
следует согласиться с тем, что «...ад-министративно-деликтное законодательство детально регламентирует меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в отдельной кодифицированной главе» [2]. При этом необходимо понимать, что, помимо гл. 27 коАП РФ, еще более детальная регламентация производства по применению большинства мер обеспечения осуществляется в подзаконных актах, а нормы коАП РФ зачастую устанавливают лишь общие требования к основаниям и порядку применения таких мер, что, конечно же, не является допустимым с точки зрения обеспечения соблюдения прав и свобод граждан при применении мер обеспечения.
В связи с этим крайне необходимо, чтобы все существенные условия применения мер обеспечения регламентировались нормативным правовым актом, имеющим юридическую силу не ниже, чем феде-
ральный закон, как, собственно, этого и требует ч. 3 ст. 55 конституции РФ. В то же время это может повлечь неоправданное с точки зрения экономии правовой материи и относительной простоты привлечения к административной ответственности увеличение объема норм, содержащихся в коАП РФ. В условиях этого парадокса и осуществляется правоприменительная деятельность сотрудников полиции по реализации мер обеспечения при охране общественного порядка. следует признать вполне допустимым положение, когда нормы коАП РФ устанавливают лишь основания, условия, порядок и пределы ограничения прав граждан применительно к мерам обеспечения, а различные моменты, напрямую не ограничивающие правовой статус и не устанавливающие обязанности граждан, предусматриваются подзаконными нормативными правовыми актами. Возникает закономерный вопрос о разумном балансе обеспечения требования соблюдения прав и свобод граждан и обеспечения реализации полномочий (компетенции) полиции. Рассмотрение этого вопроса является задачей науки административного права.
остается вопрос и о целях применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. В части 1 ст. 27.1 коАП РФ названы общие для всех анализируемых мер цели: пресечение административного правонарушения, установление личности нарушителя, составление протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечение своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления. В главе 27 коАП РФ применительно к конкретным мерам обеспечения относятся некоторые из приведенных целей, при этом для отдельных мер обеспечения в соответствующих, посвященных им статьях коАП РФ, цели не названы. Это создает неизбежные сложности в полицейской правоприменительной практике и может привести к нарушению прав и свобод граждан.
Дискуссионным остается и вопрос о целях применения мер обеспечения. Нередко по данной проблематике авторы
воспроизводят текст коАП РФ в части указания единых целей для всех мер обеспечения производства [4, с. 200]. Имеются и мнения о том, что меры обеспечения производства обеспечивают сами себя [5, с. 55]. обращение к аналогии уголовного процесса и производства по делам об административных правонарушениях, а также нормативного закрепления деятельности по реализации уголовной и административной ответственности в УПк РФ и коАП РФ соответственно позволяет сделать вывод о том, что в уголовном судопроизводстве собирание доказательств по уголовному делу осуществляется путем производства следственных и иных процессуальных действий (ч. 1 ст. 86 УПк РФ), а меры процессуального принуждения служат целям обеспечения участниками установленного УПк РФ порядка уголовного судопроизводства и надлежащего исполнения приговора (раздел ^ УПк РФ). В производстве по делам об административных правонарушениях эти цели достигаются путем применения мер обеспечения производства. кроме того, отчасти собирание доказательств по делу об административном правонарушении осуществляется и путем применения иных обеспечительных процессуальных мер административного принуждения, закрепленных в иных главах коАП РФ (не в гл. 27 коАП РФ).
к иным обеспечительным процессуальным мерам административного принуждения, предусмотренным в коАП РФ, следует отнести: административное расследование, осмотр места совершения административного правонарушения, отобрание объяснений, дачу показаний, назначение экспертизы, поручения и запросы по делу об административном правонару-
шении, истребование сведений и внесение представлений об устранении причин и условий.
В связи с этим представляется, что меры обеспечения производства в настоящее время служат для обнаружения, закрепления и изъятия доказательств по делу об административном правонарушении, а также для соблюдения субъектами, участвующими в производстве по делам об административных правонарушениях, установленного порядка реализации административной ответственности. В то же время представляется необходимым цели применения конкретной меры обеспечения производства указать в соответствующей статье коАП РФ, а от указания в коАП РФ на общие цели для всех мер обеспечения отказаться вообще.
Таким образом, с учетом изложенного меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях могут быть определены как особая группа процессуальных мер административного принуждения, состоящая в урегулированных гл. 27 коАП РФ, а в случаях, прямо предусмотренных статьями этой главы, раскрытых, кроме того, в подзаконных нормативных правовых актах, принудительных процессуальных действиях должностных лиц, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, применяемых для обнаружения, закрепления и изъятия доказательств по делу об административном правонарушении, а также для соблюдения субъектами, участвующими в производстве по делам об административных правонарушениях, установленного порядка реализации административной ответственности.
Список литературы
1. Гречкина О.В., Майоров В.И. Административный процесс в Российской Федерации: учеб. пособие. Челябинск: Изд-во ЮУрГУ, 2008. 186 с.
2. Соколов А.Ю. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: монография. М.: Норма, 2015. 320 с. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Жеребцов А.Н., Махина С.Н., Помогалова Ю.В. Комментарий к главе 27 «Применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (постатейный). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Лещина Э.Л., Магденко А.Д., Агаджанов А.А. Административная ответственность и административный процесс: учеб. пособие. Челябинск: Цицеро, 2016. 247 с.
5. Осинцев Д.В. Производство по делам об административных правонарушениях (вопросы теории и практики): учеб. пособие для бакалавров, специалистов и магистров. Екатеринбург: Изд-во УМЦ УПИ, 2017. 192 с.
