CC BY
76
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Л.Ф. Апт
Апт Людмила Фальковна — кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации, ведущий научный сотрудник отдела теории и истории права и судебной власти Российской академии правосудия
Категория «мера» и ее значение в формировании понятийного аппарата законотворчества
Экспертная оценка современного состояния понятийного аппарата законодательства Российской Федерации
В составе правовой системы России, начиная с 90-х годов, сформировался большой массив дефинитивных предписаний, которые стали типичными элементами отечественного законодательства. Согласно правовой доктрине законодатель в форме дефиниций должен дать однозначное определение содержания понятий, терминов, которые он использует в тексте нормативных правовых актов для выражения и закрепления своей воли. Благодаря этому в процессе толкования и правоприменения представляется возможным выявить действительное содержание понятий, терминов, которые он использует в тексте нормативных правовых актов для выражения и закрепления своей воли. Благодаря этому в процессе толкования и правоприменения представляется возможным выявить действительное содержание понятий, имеющих место в законодательстве.
Посредством дефиниций законодатель закрепляет собственное понимание терминов, содержание которых в правовой науке и практике определено неоднозначно, и поэтому в процессе правоприменения может порождать и порождает определенные затруднения в понимании смысла, духа действующего нормативного правового акта. Разъяснения содержания понятий законодателем принято считать официальным и аутентичным. В правовой системе такие разъяснения принимают форму нормативных предписаний, положений, которые действуют совместно с регулятивными и иными установлениями, в результате появляется особая форма предписаний, выступающая как дефинитивные предписания или дефинитивные положения. Вместе с понятиями, терминами, не имеющими определений, они представляют понятийный аппарат законодательства Российской Федерации.
В настоящее время он нуждается в профессиональном анализе, так как дальнейшее его функционирование в регулятивной системе права может существенно влиять на ее характер. Совместно с регулятивными предписаниями дефиниции бесспорно выполняют важную регулятивную функцию. Однако собрание дефиниций в федеральном законодательстве формировалось в постперестроечный период в ходе создания и реформирования правовой системы Российского государства. Этот процесс не был спланирован, протекал спонтанно, в отсутствие соответствующих теоретических и методических разработок. Законодатель, подчиняясь тенденциям развития государства в новых условиях и помещая определения понятий в правовые акты, даже не смог удержать стремительно набирающее объем отечественное законодательство в рамках традиций континентальных систем права, не признающих изобилия дефинитивных норм. Понятийный аппарат при этом формировался столь же хаотично, «следуя судьбе» стремительно развивающегося законодательства.
Широкое распространение дефиниций в системе отечественного законодательства вызывает определенные сложности в правоприменении. Это объясняет большое значение, которое придают законодатели формированию и введению в федеральный закон определений понятий.
Так, при подготовке проекта изменений в Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности» в Совете Федерации, которые дополняют его новым видом правонарушения — «реабилитацией нацизма, героизации нацистских преступников и их пособников», заместитель председателя Комитета по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества пояснил, что главное отличие их проекта от изменений, представленных депутатами Государственной Думы, состоит в том, что в законодательство вводится понятийный аппарат, чего ранее не было: «Мы вносим изменения в закон об экстремизме, где расширяем определение экстремистской деятельности и вносим туда «реабилитацию нацизма». Мы не лезем в Уголовный кодекс, говорим, что поначалу достаточно расширения определений и дефиниций. Внести изменения в Уголовный кодекс можно и потом»1.
1 Сивкова А. Сенаторы хотят наказывать за героизацию нацистов // Известия. 2014. 21 апреля.
100
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Наличие дефиниций в составе российского законодательства в достаточной мере оказывает влияние на его распространение в материалах судебной практики, что обусловливает необходимость проведения системного исследования дефиниций в отечественной правовой системе.
Совместное исследование продиктовано тем обстоятельством, что определения, содержащиеся в законодательстве, и соответствующие разъяснения понятий в актах судебной практики должны находиться в неразрывной связи, представляя собой единый понятийный аппарат отечественной правовой системы. Их принятие и легализация (книжные и электронные публикации), так же как и законодательных дефиниций, осуществляется органами государственной власти согласно имеющейся компетенции. И тем и другим присущи свои качественные черты в связи с их применением в актах разных ветвей власти (ст. 10 Конституции Российской Федерации), что и определяется функциональными свойствами последних. Наличие единого понятийного аппарата правовой системы Российской Федерации способствует единству государственной власти.
Достаточно вольное обращение с законодательной терминологией привело к нарушению определенного баланса между предписаниями — «регуляторами» и положениями, определяющими отдельные понятия в системе актов законодательства.
Наблюдается также бессистемное текущее упорядочение понятийного состава законодательства. Это происходит в основном при работе над актами, регулирующими смежные отношения, и нередко приводит к серьезным упущениям для системы актов отрасли или правового института. Встречаются случаи помещения в законах и подзаконных актах без достаточных причин различных определений одного и того же понятия. Однако следует признать, что в основном наличие нескольких определений одного и того же термина является следствием процесса уяснения понятия. В результате это приводит к его конкретизации и детализации в последующих актах. Процесс изменения редакции норм в законах и подзаконных актах столь стремителен, что упорядочить подобные несоответствия довольно сложно.
Обращает на себя внимание форма изложения признаков понятий, терминов: ранее эти элементы излагались в регулятивных предписаниях нормативных правовых актов. В последние 20-25 лет признаки понятий объединяют в отдельные, самостоятельные предписания нормативных правовых актов различных органов государственной власти.
Подчас общий характер отдельных дефиниций необходимо затем конкретизировать в актах субъектов Российской Федерации или в ведомственном нормотворчестве. Еще более сложным процессом является конкретизация дефинитивных положений общего характера в разъяснениях Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Не всегда возможно определить, является ли очередная редакция дефиниции ее конкретизацией или заключает в себе определенные противоречия, которые, как правило, выявляются в процессе правоприменения. Так, далеко неоднозначно в настоящее время можно охарактеризовать понятие «наемник», закрепленное в части 3 статьи 359 «Наемничество», которая определяет этот термин в законодательстве Российской Федерации. Изменение понятия «наемник» предлагается в связи с событиями в Донецкой и Луганской самопровозглашенных республиках, где среди народного ополчения можно встретить российских граждан, которые добровольно, исходя из своих убеждений, поехали защищать население непризнанных республик. Часть 3 статьи 359 УК РФ определяет, что «наемником признается лицо, действующее в целях получения материального вознаграждения и не являющееся гражданином государства, участвующего в вооруженном конфликте или военных действиях, не проживающее постоянно на его территории, а также не являющееся лицом, направленным для выполнения официальных обязанностей».
При такой трактовке термина «наемник» в эту категорию попадают и участники боевых действий, основной миссией которых будет защита гражданского населения, а не получение материальной выгоды. Депутаты Государственной Думы внесли проект изменения с тем, чтобы дополнить определение термина «наемник»: «Наемником не признается лицо, которое не преследует корыстных целей, действует по внутреннему убеждению, по собственной инициативе в защиту гражданского населения, беженцев, а также осуществляет охрану медицинского персонала, персонала, оказывающего гуманитарную помощь, журналистов и представителей СМИ и других лиц, не участвующих в военных действиях и находящихся в зоне вооруженного конфликта или военных действий». Это уточнение поясняет, что если доброволец делает это на волонтерской основе, то он не может быть признан наемником и не может быть привлечен к ответственности по данной статье. Предлагаемое определение термина «наемник», по свидетельству военных специалистов, содержит недостаток, из-за которого от ответственности смогут уйти настоящие преступники, воюющие исключительно из корыстных побуждений. Любой участник боевых действий в судебном заседании может утверждать, что он воевал по убеждениям, доказательную базу в таких условиях предоставить сложно1.
1 См.: РункевичД., Малай Е. Депутаты предлагают отделить добровольцев от наемников // Известия. 2014. 20 июня.
Апт Л.Ф. Категория «мера» и ее значение в формировании понятийного аппарата...
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Часто толкование понятий, терминов, содержащихся в одном акте, осуществляется посредством определений из других актов, меньшей юридической силы, а иногда с помощью дефиниций из актов судебной практики.
Необходимо отметить, что поток определений, содержащихся в федеральных законах, указах, постановлениях и распоряжениях Правительства Российской Федерации дополняется дефинициями понятий ведомственного нормотворчества и актами регионального правотворчества. В правовой системе Российской Федерации действует к тому же большое количество определений понятий международного права.
С другой стороны подобные многочисленные определения дают о себе знать при теоретических разработках регулирования тех или иных общественных отношений. По справедливому и образному утверждению В.М. Баранова, не секрет, что концепции и проекты законов, как правило, появляются в качестве одного из практических результатов теоретического исследования, разработчики той или иной концепции стремятся (и это вполне нормальное желание) довести свой научный труд до стадии законодательного процесса. Многие из них всеми возможными средствами (иногда далекими от научной этики) стремятся пролоббировать именно свое понимание сферы предполагаемого законодательного регулирования, свою систему (или объективный набор) дефиниций в проект закона. И на этом уровне идет борьба не только цельных правовых теорий, завершенных концепций, но и возникает соперничество дефиниций, выработанных в качестве рабочих определений, но с явно выраженной целью — добиться размещения их в законопроекте. С известной долей уверенности можно констатировать, что «борьба в праве» и «борьба за право» в значительной мере есть «борьба законодательных дефиниций»1.
Представленный в федеральном и региональном правотворчестве столь обширный, разносторонний и во многом противоречивый понятийный материал, вне всякого сомнения, требует дальнейшего изучения, оценки и аналитической проработки. Эти задачи, на наш взгляд, стоят перед законодателем, решение которых возможно с помощью юридической науки.
Научный анализ призван продемонстрировать моменты действительности, указывающие на отсутствие баланса между дефинитивными и регулятивными предписаниями, а также единства в понятиях и определениях правовой системы Российской Федерации, выявить качественные и количественные стороны понятийного аппарата правовой системы Российской Федерации. И в этом случае нельзя обойтись без такой категории, как «мера».
Необходимость использования категории «мера». Ее качественная и количественная стороны
Под мерой понимают такое единство количественной и качественной сторон предметов, в котором определенное качество необходимо связано с вполне определенным количеством, в котором качественная и количественная стороны соответствуют друг другу; при этом количественная определенность предмета может изменяться, быть разной, но все-таки в определенных границах, исходящих из данного качества. Каждое явление, каждый предмет, процесс и так далее есть не только количественная определенность, но и мера. Мера характеризуется тем, что качественная и количественная стороны в предметах не существуют независимо друг от друга, они находятся в неразрывной связи, единстве. Именно понятие меры способно отразить эту взаимосвязь.
Под мерой терминологического состава законодательства можно понимать противоречивое единство количественной и качественной сторон понятийного аппарата актов правотворчества Российской Федерации. Мера — это основа изменения как возможности сравнивать, наблюдая и оценивая отличия. Чтобы была мера — нужно отличие.
Скажем, постоянный рост количественных изменений дефинитивных предписаний на определенной ступени развития федерального законодательства уже не совмещается с существующим качеством, вступает с ним в противоречие, нарушая меру определяемых федеральным законодателем понятий и иной терминологии правотворчества, меру федеральных дефиниций и определений в актах субъектов Российской Федерации, меру дефинитивных предписаний и регулятивных и т. д.
Перечисленные моменты ведут к изменению меры. Одна мера в отношении определяемой законодателем терминологии и общей терминологии русского литературного языка — уступает место другой. Терминология нормативных правовых актов становится государственно-правовой в отличие от ранее употребляемого языка законодательства, вся законодательная лексика получает правовой статус.
Рост числа региональных дефиниций по отношению к федеральным не привел к качественным изменениям. Во многом это объясняется наличием принципов, действующих в системе правотворче-
1 Баранов В.М. Законодательная дефиниция как общеправовой феномен // Законодательная дефиниция: логикогносеологические, политико-юридические, морально-психологические и практические проблемы: материалы Международного «круглого стола» (Черновцы, 21—23 сентября 2006 года) / под ред. В.М. Баранова, П.С. Пацур-кивского, Г.О. Матюшкина. Н. Новгород, 2007. С. 35—36.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
ства. В частности, приоритетом федеральных предписаний перед положениями актов субъектов Российской Федерации, ограниченной компетенцией органов этих субъектов по принятию нормативных правовых актов.
Резкий рост количества дефинитивных положений, по сравнению с регулятивными предписаниями в российском законодательстве, привел к качественным изменениям в правовой системе. На смену правотворчеству континентальной системы, к которому относилось отечественное законодательство, пришло нормотворчество с преобладанием приема законодательной техники стран «общего права», где определениям понятий отводится значительное место. Таким образом, одна мера уступает место другой, новой мере — новому предмету рассмотрения. Мера — это своего рода зона, в пределах которой данное качество может модифицироваться.
Для построения эффективной модели понятийного аппарата законодательства Российской Федерации необходимо рассмотреть качественные и количественные его параметры — что характеризует «меру» сегодняшнего дня. Определить присущие правотворческой терминологии особенности, отличающие ее от иной лексики.
Основными особенностями современного понятийного аппарата законодательства Российской Федерации, отличающего его от ранее действовавшего, можно назвать следующие:
1. Наличие большого количества дефинитивных положений, предписаний, которые привели к тому, что современная система законодательства с многократно изменяющимися правовыми положениями уже не может обойтись без дефиниций, которые имеют в ней наибольшую стабильность при регулировании общественных отношений. Можно утверждать, что во многом стабильность законодательства Российской Федерации поддерживается благодаря дефинитивным предписаниям.
2. Термины русского литературного языка, из лексических единиц которого формируется законодательство, признаются элементами государственного языка Российской Федерации.
3. Явное количественное несоответствие регулятивных положений в целом в системе и на отдельных уровнях (федеральном, региональном) в частности.
4. Зависимость понятийного аппарата национальной системы от международных правовых терминов.
5. Наличие системных связей между понятиями, определениями правотворчества и терминологией и дефинициями судебной практики.
Поскольку федеральные законы, а также действующие законы Российской Федерации, выступают в качестве первичных норм, то отдельные понятия, дефинитивные предписания подвергаются определению, развитию, конкретизации и детализации в актах Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти, а также в актах субъектов Федерации. Уже само количество нормативных правовых актов, а также терминов и дефинитивных положений, сконцентрированных в них, предполагает, что в столь сложной системе неоднородных элементов (отдельных терминов, понятий и их определений, признаков понятий, сосредоточенных в регулирующих предписаниях) противоречий и несоответствий всегда будет достаточно.
Соблюдение точного смысла правовых норм становится крайне затруднительным, порождает правовые ошибки и всякого рода нарушения. Подобные ситуации не редкость, они в конечном счете расшатывают стабильность государственной системы, что вызывает беспокойство профессионалов1.
Объяснением подобного положения может служить, в частности, тот факт, что в массив понятий и определений включаются не только периодически формирующиеся дефиниции из федеральных конституционных и федеральных законов, но что очень важно — меняются сами конституционные положения, на базе которых формируются новые понятия и их определения. Принимается большое количество постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации, обеспечивающих реализацию законов и актов главы государства. Кроме того, до настоящего времени продолжают действовать нормативные предписания, содержащиеся в актах органов государственной власти СССР и РСФСР, якобы не противоречащие Конституции Российской Федерации, российским законам. Сосуществование элементов разных государственных систем, разного уровня актов при весьма нечетком разграничении компетенции органов исполнительной власти федерального уровня — является дополнением причин противоречивости и несоответствий понятийного аппарата системы законодательства.
Помимо названных причин можно отметить, что начиная с советских времен не выявлены оптимальные пропорции законов и подзаконных актов как в разрезе системы законодательства в целом, так и применительно к отдельным отраслям и массивам законодательства, имеющие исключительно
1 В феврале 2014 года помощник Президента Российской Федерации по правовым вопросам Л.И. Брычева характеризовала качество отечественного законодательства «близким к катастрофе» и призвала депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «притормозить». (Застопорить принтер // Ведомости. 2014. 27 мая.)
Апт Л.Ф. Категория «мера» и ее значение в формировании понятийного аппарата...
103
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
практическое значение1. Отсюда и рациональное соотношение элементов понятийного аппарата в законах и подзаконных актах отсутствует. Наличие многих смежных институтов и сформированных в них дефиниций усложняет изложенную ситуацию, тем более, что понятийный аппарат, представленный в них, существенно зависит от социальных условий.
Важным моментом характеристики меры понятийного аппарата, его качественной стороны является то обстоятельство, что в правовую ткань вводится новая терминология, например, связанная с регулированием интернета. Внося изменения в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», члены Совета Федерации сошлись во мнении, что он «недостаточно терминологически выверен, возможно, придется кое-что в нем конкретизировать»2.
К этой же категории понятий относится и термин «лоббизм», в переводе с английского означающий отстаивание чьих-то интересов, однако понятия «лоббизм» в России сознательно избегают, хотя негласно бизнес-интересы постоянно отстаиваются в высших органах власти. Законопроекты о регулировании лоббизма разрабатываются в Минэкономразвития и партией «Справедливая Россия». Признаки, составляющие это понятие, в проектах представлены по-разному3.
Генеральная Прокуратура Российской Федерации предлагает внести в Уголовный кодекс Российской Федерации новый состав преступления — «злоупотребление влиянием», что ставит вне закона любую деятельность по продвижению интересов бизнеса в органах государственной власти, в том числе участие в межведомственных комиссиях при Правительстве Российской Федерации. Термины «лоббизм» и «злоупотребление влиянием» отличаются не только как лексические единицы, но и имеют не совсем сходное содержание. Под последним понимается незаконная передача физическому лицу денег, имущества, оказание услуг, предоставление прав и «иных неправомерных преимуществ для него или других лиц», чтобы использовать влияние этого лица на решения должностных лиц. По существу такое раскрытие понятия фактически криминализирует любое влияние, в том числе осуществляемое на законных основаниях, любую деятельность по продвижению интересов в органах государственной власти. Например, бизнес-объединения, осуществляя свою деятельность за счет членских взносов, тоже влияют на власть, таким образом их тоже можно рассматривать субъектами данного деяния: участвуют в консультативных и совещательных органах при Правительстве Российской Федерации.
В нынешнем правовом вакууме в сфере лоббизма приведенное определение «злоупотребление влиянием» вряд ли будет принято законодателями из-за размытости используемых в нем понятий. «Любые общие формулировки категорически недопустимы», — считают эксперты4.
В ближайшее время законодательство пополнится и другими неизвестными ранее понятиями: «стратегические активы», «специальный инвестиционный контракт» и другие.
В Федеральный закон «О промышленной политике», обещающий инвесторам налоговые льготы, законодатель вводит понятие «специальный инвестиционный контракт»: системы федеральных и региональных льгот для инвесторов, создающих индустриальные предприятия, не имеющие аналогов в стране. Его задача: закрепить обязательства инвестора и властей неизменными на 10 лет. Контракт также предполагает обнуление федеральной части налога на прибыль, предоставление возможности регионам снизить местную составляющую налога на прибыль и налог на имущество. Налоговые каникулы должны будут действовать в течение 10 лет с 2015 по 2025 год. Перечень получателей налоговых льгот будет утверждаться распоряжением Правительства. Таким образом, это понятие предполагает определенный правовой статус и установление связей с терминами иных институтов законодательства.
Качественная сторона действующих и вводимых понятий и определений не исчерпывается их содержательной характеристикой, но и включает в себя эффективную форму их изложения. Так, при подготовке пятого антимонопольного пакета предполагается проектирование блока предписаний, связанных с расшифровкой определений и видов недобросовестной конкуренции, которые появятся через год. В частности, изменяется определение термина «недобросовестная конкуренция» статьи 14 Закона «О защите конкуренции» («Запрет на недобросовестную конкуренцию»)5.
По оценке руководителя Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации статья «объемная, включает 20 строк, поэтому ее использование зависит от судебной практики. Зарубежный опыт регулирования качественно отличается от отечественного. В Германии — это тоже большой объем изложения характеристики «недобросовестной конкуренции», 10 страниц текста, где описаны разные виды недобросовестной конкуренции. Причем перечень не закрытый, но основные виды не-
1 Поленина С.В. Рациональная модель структуры законодательства и выбор вида и формы нормативного акта // Научные основы советского правотворчества / под ред. Р.О. Халфиной. М., 1981. С. 159.
2ГородецкаяН. Совет Федерации урегулировал интернет // Коммерсантъ. 2014. 20 апреля.
3 Горбачев А. Минэкономразвития предлагает узаконить лоббизм // Независимая газета. 2014. 2 июля.
40тыкинаА. РСПП боится уголовной ответственности за лоббизм // РБК daily. 2014. 16 июля.
5 О защите конкуренции: федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. № 31, ч. I, ст. 3434.
Юридическая техника. 2015. М 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
добросовестности прописаны тщательно, каждый из них имеет свои квалифицирующие признаки. В помощь законодателям недавно были приняты международные рекомендации по недобросовестной конкуренции, которые помогут формированию норм»1.
Не установив качественные особенности понятийного аппарата, нельзя выяснить закономерности его развития, однако качество данной меры не вечно, оно подвержено изменению. Новое качественное состояние понятийного аппарата законодательства, возможно, будет связано с его систематизацией, обусловленной тем, что огромное количество определений понятий в разных отраслях, институтах, на разных уровнях правотворчества затрудняет фактическое применение регулирующих норм. В значительной мере нынешнее положение связано с отсутствием системных связей, которые при систематизации должны усиливаться.
Чем же определяется качественная сторона понятийного аппарата, каковы критерии качества? Представляется, что таковыми можно считать:
1) Оптимальное обеспечение регулирования в государственной правовой системе за счет системных связей между подсистемами федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации.
2) Обеспечение внутренних связей между иерархическими уровнями системы законодательства: законодательной терминологией и их определениями актов исполнительной власти разных уровней.
3) Обеспечение правомерного перевода определений понятий, данных в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, в понятия и дефиниции федеральных и региональных законов.
4) Обеспечение правомерного перевода существенных признаков, содержащихся в определениях понятий законодательства, в формирующиеся регулятивные положения (но не путем изменения существующих дефиниций).
Количественную сторону характеризуют числовые показатели. Из них дефинитивных предписаний в актах федерального законодательства, включая массив законов Российской Федерации, Конституцию Российской Федерации, федеральных конституционных и федеральных, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в общей сложности насчитывает около 15000 единиц. К ним не относятся изменения и дополнения к первоначальным текстам дефиниций. Основное количество определений приходится на федеральные законы, учитывая, что в год Государственная Дума принимает до 400 законов (отметим, что во всем мире показатель в 200 уже считается критическим), а так как каждый федеральный закон содержит не одну дефиницию, то можно утверждать, что число основополагающих определений будет серьезным2.
К сожалению, число показателей наличия дефиниций по отдельным уровням федерального законодательства не приводится ни в официальных изданиях, ни в научной литературе. При этом количественную сторону рассматриваемой меры понятийного аппарата можно иллюстрировать косвенным образом. Так, 1 июля 2014 года в Государственной Думе было рассмотрено 90 законопроектов. Только в шестом созыве Государственной Думы вносилось более 400 законопроектов с изменениями в Кодекс об административных правонарушениях, в числе которых изменения, касающиеся редакции важнейших понятий, сосредоточенных в нем3.
Используя анализ 5-летней давности, проводившейся в Правовом управлении Совета Федерации, можно привести следующие характеристики. Приблизительно одна шестая часть дефиниций содержится в постановлениях Правительства Российской Федерации, то есть около 2,5 тыс. Совсем незначительное количество, ориентировочно 70, помещено в распоряжениях Правительства Российской Федерации. Еще меньше дефиниций содержится в указах Президента Российской Федерации — около 500. Из них только 40 непосредственно помещены в текстах указов. Основное количество сосредоточено в отдельных актах, которые утверждаются указами.
Полнота описания проводимого анализа требует отдельных юридических уточнений, которые свидетельствуют, что определения понятий в текстах подзаконных актов содержатся не часто. Основное же их количество помещено, как правило, в актах, утверждающихся или одобряющихся указами, постановлениями, распоряжениями, то есть относительно самостоятельных структурах, которые не могут рассматриваться в отрыве от последних. Разумеется, юридическая сила дефинитивных предписаний от этого не меняется. Таким образом, эту многочисленную группу утвержденных и одобренных актов составляют различного рода положения, уставы, программы, списки, доктрины, перечни, стратегии, концепции (программ реформ, систем мониторинга, миграционных процессов, инфраструктуры, стратегий, основных направлений и т. п.). Примером этой группы может служить определение понятия «аутсорсинг» как «механизма выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе», содержащееся в Концепции административной реформы
1 Малышева Е., Артемьев И. Если будет хуже, мы обратимся к Президенту // РБК daily. 2014. 3 июля.
2 Зубарева И. Отрасль получает закон // Российская бизнес- газета. 2014. 20 мая.
3 Баранов И. Госдума вносит поправки в жизнь водителей // Коммерсантъ. 2014. 3 июля.
Апт Л.Ф. Категория «мера» и ее значение в формировании понятийного аппарата...
105
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
в Российской Федерации в 2006-2008 годах, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года № 1789-р, раздел III (Собрание законодательства РФ. 2005. № 46, ст. 4720).
И эту достаточно пеструю картину дефиниций понятий в законах и подзаконных актах имеет смысл дополнить данными об изменяемости указанных категорий актов. Они свидетельствуют о том, что показатель изменяемости определений в текстах перечисленных актов имеет свои тенденции.
Более стабильны определения, включаемые в указы Президента Российской Федерации. Промежуточное положение по изменяемости занимают дефинитивные предписания постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, имеющие также относительно стабильный характер по сравнению с разъяснениями, помещенными в законах. Сложившаяся достаточно интересная ситуация нуждается в тщательном объективном исследовании.
Самые общие рассуждения по поводу создавшегося положения сводятся к тому, что, поскольку дефиниций в законах самое большое количество, то естественно, что измененных определений среди них будет больше, однако существует часть определений в подзаконных актах, которые либо содержательно (текстуально) воспроизводят дефиниции законов, либо их конкретизируют. И те и другие при изменении определений в законах подвержены изменениям в подзаконных актах. Видимо, эта часть является немногочисленной.
В то же время для анализа соотношения дефиниций различных категорий актов большое значение имеет тот факт, что основное количество законопроектов готовят министерства и другие органы исполнительной власти. Велика вероятность, что при прохождении в Государственной Думе воля ведомств и их толкование подлежащих регулированию предметов, явлений, процессов становится всеобщей. В этих случаях им не надо загромождать определениями свои ведомственные акты также как постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации. И хотя тексты законопроектов, предложенных Правительством Российской Федерации, заранее согласованы между заинтересованными субъектами (органами исполнительной власти), в ходе парламентских процедур вносятся различного рода изменения, которые «нарушают» первоначальную согласованность. Эти несогласованности отражаются и на используемых определениях понятий. И таким образом воля исполнительной власти становится обязательной для всех.
Приблизительный подсчет дефинитивных предписаний в актах субъектов показывает, что этот массив содержит, как правило, от 500 до 1000 различных определений понятий, законодательство отдельных субъектов Российской Федерации может содержать до 2000 дефиниций. При этом в законодательном материале (актов представительных органов власти) их присутствие насчитывается в количестве от 5000 до 10000 единиц.
Законодатель, обращаясь так часто к дефинициям в процессе формирования норм, на самом деле не придает им должного значения. Еще меньше внимания им уделяют иные региональные правотворцы. При более серьезном отношении к этим структурным элементам в Федеральном регистре актов субъектов Российской Федерации1 надо было бы предусмотреть специальное информационное поле, где помещались бы данные о соответствии региональных определений нормам федерального законодательства. В такой ситуации возможно было бы установить и количественные показатели дефинитивных положений регионального законодательства.
Разумеется, качественные и количественные характеристики понятийного аппарата законодательства имеют временное значение, которые еще никто не анализировал. И все-таки в качестве экспертной оценки можно констатировать, что разбалансировка терминологии идет по всем направлениям и на всех уровнях системы законодательства. Для изменения ситуации необходимо проведение работ по систематизации понятийного аппарата, ведущее к новым качественным изменениям.
Изменение ситуации в качественном и количественном соотношении показателей понятийного аппарата законодательства
С помощью категории «мера» в рамках отечественной правовой системы анализ понятийного аппарата законодательства позволяет дать его качественную и количественную характеристику, проследить системные связи федерального и регионального правотворчества, законодательных актов и исполнительных органов власти, выявить пробелы, противоречия, несоответствия в составе норм российского законодательства. Термины, понятия обладают системными качественными свойствами и при систематизации происходит их замена, которая требует согласования в данной структуре предписаний.
1 О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации: указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486; Об утверждении положения о порядке ведения Федерального регионального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. № 904 // Собрание законодательства РФ. 2000. № 49, ст. 4826.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Помимо отдельных собраний дефиниций федерального и регионального законодательства, словарей понятий и определений1 для проведения работ по их систематизации, важное значение имеет наличие теоретических разработок по определению природы правотворческих дефиниций, описанию их видов, разновидностей, определения критериев качества, отличительных черт и признаков, классификаций и динамики изменений.
Неоднозначность данного нормативно-правового материала и сложность проведения его инвентаризации свидетельствуют, что работа эта необходима, так как касается одного из системообразующих элементов не только отечественного законодательства, но и всей правовой системы Российской Федерации. Как справедливо отмечается в юридической литературе, дефиниции выступают инструментом законодательной систематизации, позволяющим ориентироваться в многообразии объектов правовой сферы2. Этот вывод вытекает также из экспертного анализа всей совокупности понятий и определений федерального законодательства по иерархическим уровням, который проводился по двум составляющим: количественному составу дефиниций в действующих законах и подзаконных актах и по изменяемости указанных категорий актов. Подзаконные акты представлены были в нем указами Президента Российской Федерации, а также постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации.
В результате работ по систематизации понятийного аппарата должно измениться его качество за счет значительного уменьшения количества определений терминов. Уменьшение определяемых терминов, на наш взгляд, возможно в связи с тем, что часть их лишится определений:
— перейдя в разряд сформировавшихся понятий, не требующих никаких пояснений (содержание отдельных понятий этой группы будет выявлено из контекста, в котором они употребляются);
— переведя существенные признаки ряда законодательных определений в состав регулирующих предписаний.
Эти работы невозможны без специальных технологий их проведения на основе научного анализа категории «мера».
Представленный материал не претендует на исчерпывающий анализ данной темы: его задача — привлечь внимание исследователей к разработке исходных позиций по систематизации понятийного аппарата отечественного правотворчества да и всей системы законодательства. Разработка таких проблем проводится профессиональными коллективами, включающими научных работников и юри-стов-практиков, ведущих учет и систематизацию законодательства, на основе государственно-правовых решений.
1 См.: Словарь-справочник по российскому законодательству / под ред. Л.Ф. Апт. М., 2001; Информатика в терминах и определениях российского законодательства / под ред. В.А. Никитова. М., 2000; Словарь-справочник терминов и определений российского законодательства по обороне и безопасности. М., 2003; Интеллектуальная собственности в терминах, понятиях и определениях федерального законодательства: словарь-справочник / под общ. ред. С.М Миронова. М., 2008; Словарь-справочник по строительству и жилищно-коммунальному комплексу. М., 2004; Собрание дефиниций законодательства субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Западного Федерального округа / под ред. С.М. Миронова. М., 2010; и др.
2 См.: Законодательная дефиниция: логико-гносеологические, политико-юридические, морально-психологические и практические проблемы / под ред. В.М. Баранова, П.С. Пацуркивского, Г.О. Матюшкина. Н. Новгород, 2007. С. 15.
Апт Л.Ф. Категория «мера» и ее значение в формировании понятийного аппарата...
107
