CC BY
73
ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ДЕФИНИЦИЯ: ЛОГИКО-ГНОСЕОЛОГИЧЕСКИЕ, ПОЛИТИКО-ЮРИДИЧЕСКИЕ, МОРАЛЬНО-ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ
Л.Ф. Апт
АптЛюдмила Фальковна — кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации, действительный государственный советник Российской Федерации 3 класса
О системной связи определений понятий российского законодательства
В настоящее время понятийный состав российского законодательства следует рассматривать как объект теоретического изучения, а поскольку этот институт имеет в то же время прикладной характер в законопроектной и законодательной деятельности, возникает необходимость исследования системной связи легальных определений. Постановка вопроса о системно-структурной связи легальных дефиниций обусловлена прежде всего наличием большого количества различного рода определений, разъяснений, уточнений, смысловых характеристик в отечественном законодательстве.
В современной науке термины «определение» и «дефиниция» не употребляются как абсолютные синонимы. Предлагается различать, во-первых, логическую операцию, в процессе которой раскрывается содержание понятия, называя этот процесс определением понятия, во-вторых, сформулированное в сжатой и явной форме основное содержание понятия — дефиницию. В данной работе эти термины условно употребляются как синонимичные, нюансы их значения учитываются в определенном контексте.
В рамках юридического исследования целесообразно осознавать, что помимо основных толкуемых законодателем понятий, терминов, являющихся определениями (дефинициями) и отвечающих требованиям формальной логики, правотворчество представляет и такие, которые не раскрывают содержание понятий непосредственно, а характеризуют их с какой-либо одной стороны, выделяя при этом отдельные черты, необходимые с точки зрения различной правовой регламентации. В юридической материи (праве) они принимают форму разъяснений, толкований понятий. Их сходство с дефинициями настолько близко, что отдельные авторы как в логике, так и в юриспруденции различают определения в широком и узком смысле. Под определением в узком смысле в настоящей работе понимается указание на главные, существенные признаки предмета или явления, то есть сама дефиниция. Следовательно, под
определением в широком смысле понимается указание на любые свойства, стороны отношения или предмета. Сложившееся понимание дает возможность рассмотреть все многообразие форм и видов правовой материи, так или иначе относящейся ктеме, в деталях. В зависимости от интересов законодателя под определение с помощью соответствующего метода правового регулирования фактически подводятся отдельные стороны понятия.
Дефиниции понятий, содержащиеся в законах, иных нормативных правовых актах и актах судебной практики, должны находиться между собой в сложной структурной связи. В конечном итоге, идеале, они должны точно передавать ту объективно существующую связь, в которой находятся отображаемые ими предметы и явления. Кроме того, легальные дефиниции должны состоять в иерархической связи, присущей им как структурным частям иерархически взаимосвязанных источников права: федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ и др.
Вопрос о юридической силе нормативных предписаний является весьма актуальным как в правовой доктрине, так и в юридической практике. Сила любого нормативного положения, в том числе и дефиниций, определяется силой акта, в котором оно помещено. Что же касается юридической силы последнего, то это свойство отражает соотношение данного вида акта с другими видами актов органов государственной власти и его место в их системе. Юридическая сила нормативного правового акта определяется местом, которое занимает орган, издающий этот акт, в общей государственно-правовой системе.
Система актов отечественного законодательства строится на принципах, сосредоточенных в статьях 4, 5, 10, 11, 15, 66, 71, 72, 76, 90, 102, 103, 105, 108, 115, 135—137 действующей Конституции РФ. Они определяют иерархию, соотношение нормативных правовых актов, принимаемых двумя ветвями государственной власти, представитель-
ной и исполнительной. Нормы части 4 статьи 15 Конституции РФ говорят о соотношении предписаний законов и общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации. В части 5 статьи 76 устанавливается приоритетность федеральных актов перед актами субъектов федерации. Подзаконный характер нормативных актов федеральных органов исполнительной власти дополняет конституционные принципы построения системы российского законодательства и содержится в федеральных конституционных и федеральных законах, а также в актах Президента и Правительства РФ.
Вопрос о юридической силе нормативных правовых актов, отражающей подчиненность одних актов (их предписаний) другим, напрямую связан с возможностью их применения. Обращает на себя внимание ситуация, когда в юридической практике определение какого-либо важного понятия (термина) в предметной области (сфере) сосредоточено в акте низшей юридической силы, тогда как оно применяется наряду и одновременно с предписаниями федеральных законов и законов Российской Федерации. Например, разъяснение понятия «приграничный конфликт», содержащееся в пункте 4 Военной доктрины РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 24 апреля 2000 г. № 7061, носит подзаконный характер. В то же время это предписание весьма часто применяется одновременно с регулятивными предписаниями Водного кодекса РФ, Воздушного кодекса РФ, Градостроительного кодекса РФ, Федерального конституционного закона «О военном положении», федеральных законов «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», «О связи», «О военнотехническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», «О внешней разведке», «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», «О противодействии терроризму», «Об оружии».
Дефиниция понятия «депопуляция» («Депопуляция — устойчивое превышение числа умерших над числом родившихся — затронула в разной степени почти всю территорию Российской Федерации и почти все этнические группы»), сформулированная в разделе 1 Концепции демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года, одобренной распоряжением Правительства РФ от 24 сентября 2001 г. № 1270-р2, имеет силу распоряжения, но применяется наряду с регулятивными предписаниями подзаконных актов более высокой юридической силы социального блока.
Все авторы, касавшиеся юридической силы актов в системе законодательства, неизменно подчеркивали принцип верховенства закона в качестве акта высшей юридической силы в праве3. Для настоящего исследования этот принцип имеет
особое значение, так как дефиниции, прежде всего, помещаются именно в актах высшей юридической силы — в федеральных конституционных законах, федеральных законах и законах Российской Федерации.
Всего на федеральном уровне (исключая ведомственное нормотворчество) насчитывается около 12 тысяч понятий и их определений — в законах, указах Президента РФ и актах Правительства РФ4. Для системы отечественного законодательства, причисляемой абсолютным большинством ученых к разряду континентальных, это непостижимый объем, использование которого достаточно проблематично.
Этот вывод вытекает также из анализа всей совокупности понятий и определений федерального законодательства по иерархическим уровням, который проводился по двум составляющим: количественному составу дефиниций в действующих законах и подзаконных актах и изменяемости указанных категорий актов, которая подчас усложняет существующую между понятиями и определениями связь, обнаруживая не только ее непосредственную, но и опосредованную форму.
Проведенный анализ показал, что основное количество дефинитивных предписаний (около 9 тысяч) содержится в федеральных конституционных и федеральных законах, а также в отдельных законах Российской Федерации. В иерархической структуре нашего законодательства они применяются с регулирующими предписаниями различных уровней.
Приблизительно одна шестая частьдефиниций, то есть около 2,5 тысяч, содержится в постановлениях Правительства РФ. Незначительное количество (около 700) — в распоряжениях Правительства РФ. Еще меньше их (около 500) в указах Президента РФ. Из нихтолько около 40 помещены непосредственно в ихтекстах. Основное количество сосредоточено в отдельных актах, которые утверждаются указами.
Полнота проводимого анализа требует отдельных юридических уточнений, которые свидетельствуют, что определения понятий в текстах подзаконных актов содержатся не часто. К ним, например, можно отнести определение понятия «Российский фонд правовых реформ» как некоммерческой государственно-общественной организации, обеспечивающей аккумулирование финан-совыхсредств, направляемых на правовое реформирование российского общества, и эффективное управление ими5. Основное их количество помещено в актах, которые утверждаются или одобряются указами или постановлениями, распоряжениями. Эту многочисленную группу составляют различного рода положения, уставы, программы, списки, доктрины, перечни, стратегии, концепции (программ, реформ, систем мониторинга, миграционных процессов, инфраструктуры, стратегий, основных направлений ит. п.). Этиакты могут рассматриваться как относительно самостоятельные структуры, которые находятся с актами,
их утверждающими и одобряющими, в связи, которую трудно считать непосредственной. Разумеется, юридическая сила дефинитивных предписаний от этого не меняется. Примером этой группы может служить определение понятия «аутсорсинг» как механизма выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе, содержащееся в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 гг., одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р, разд. III6. Еще один пример — раскрытие понятия «стратегические ориентиры долгосрочной государственной энергетической политики» посредством понятий энергетической и экологической безопасности, а также энергетической и бюджетной эффективности, содержащееся в разделе IV Энергетической стратегии России на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ7.
Обращает на себя внимание тот факт, что дефинитивные предписания в сравнительно большом количестве присутствуют именно в текстах распоряжений Правительства РФ и в актах, которые ими утверждаются (одобряются). Это дает определенный повод опровергнуть распространенное в советской юридической литературе и нашедшее место в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» мнение о том, что распоряжения правительства (советов министров) не носят нормативного характера.
Эту достаточно неоднородную картину дефиниций в законах и подзаконных актах имеет смысл дополнить данными об изменяемости указанных категорий актов. Они свидетельствуют о том, что показатель изменяемости определений в текстах перечисленных актов имеет свои тенденции, которые отражаются и на системной связи.
Более стабильны определения, включаемые в указы Президента РФ. Промежуточное положение по изменяемости занимают дефинитивные предписания постановлений и распоряжений Правительства РФ, имеющие также относительно стабильный характер по сравнению с разъяснениями, помещенными в законах. Сложившаяся достаточно интересная ситуация нуждается втщатель-ном объективном исследовании.
Самые общие рассуждения по поводу создавшегося положения сводятся к тому, что поскольку дефиниций в законах самое большое количество, естественно, что и измененных определений среди них будет больше. Однако существует часть определений в подзаконных актах, которые либо содержательно (часто текстуально) воспроизводят дефиниции законов, либо их конкретизируют. И те и другие при изменении определений в законах подвержены изменениям в подзаконных актах. Видимо, эта часть является немногочисленной.
В то же время для анализа соотношения дефиниций различных категорий актов и их связи большое значение имеет тот факт, что основное количество законопроектов готовят министерства и другие органы исполнительной власти. Велика вероятность, что при прохождении в Государственной Думе воля ведомств и их толкование подлежащих регулированию предметов, явлений, процессов становится всеобщей. В этих случаях им не надо загромождать определениями свои ведомственные акты так же, как постановления и распоряжения Правительства РФ. И хотя тексты законопроектов, предложенных Правительством РФ, заранее согласованы между заинтересованными субъектами (органами исполнительной власти), входе парламентских процедур вносят различного рода изменения, которые «нарушают» первоначальную согласованность. Эти несогласованности отражаются и на используемых определениях понятий. И воля меньшинства становится общеобязательной.
С другой стороны, подобные несогласованности, нарушения связи дают о себе знать при теоретических разработках регулирования тех или иных общественных отношений. По справедливому и образному утверждению В.М. Баранова, не секрет, что концепции и проекты законов, как правило, появляются в качестве одного из практических результатов теоретического исследования, разработчики той или иной правовой концепции стремятся (и это вполне нормальное желание) довести свой научный труд до стадии законодательного процесса. Многие из них всеми возможными средствами (иногда далекими от научной этики) стремятся в процессе принятия закона лоббировать именно свое понимание сферы предполагаемого законодательного регулирования, свою систему (или субъективный набор) дефиниций. И на этом уровне идет борьба не только цельных правовых теорий, завершенных концепций, но и дефиниций, выработанных в качестве рабочих определений, но с явно выраженной целью —добиться размещения их в законопроекте и таким образом изменить устоявшуюся объективную связь. С известной долей условности можно констатировать, что «борьба в праве» и «борьба за право» в значительной мере есть «борьба законодательных дефиниций»8.
Каким образом следует упорядочить связь между дефинициями понятий? Что должно лежать в основе этого процесса?
Именно определения понятий в законах, и прежде всего конституционные положения, являются тем фундаментом, на котором должна выстраиваться иерархическая система дефиниций. Однако на сегодняшний день стройной системы предписаний, разъясняющих различные правовые понятия, не существует, как не существует порядка ее формирования. На важность конституционных дефиниций обращал внимание Ю.А. Тихомиров, выделяя их в отдельную группу конституционных норм (статья 1 Конституции СССР 1977 г.),
которые, по его мнению, носят характер своеобразных социальных дефиниций, фиксирующих и закрепляющих определенное качественное состояние государства, состояние важнейших элементов структуры общества9. В настоящее время к подобным дефинициям можно отнести определения таких понятий действующей Конституции РФ, как «Российская Федерация — Россия» (статьи 1, 5, 7); «Федеральное Собрание — Парламент Российской Федерации» (статья 94); «Президент Российской Федерации» (статья 80); «государственный язык Российской Федерации» (статья 68); «Верховный Суд Российской Федерации» (статья 126); «Высший Арбитражный Суд Российской Федерации» (статья 127). Существенно дополняют основные дефиниции правовой системы определения таких понятий, как: «Конституционный Суд Российской Федерации» (статья 1 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»); «референдум Российской Федерации» (статья 1 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации»); «Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и его аппарат» (статья 37 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»); «чрезвычайное положение» (статья 1 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении»); и др.
Основнойже массивлегальныхдефиниций, как правило, должен даваться самим законодателем и состоять из дефиниций, помещенных в федеральных конституционных законах, федеральных законах и законах Российской Федерации. Особое значение имеют определения понятий, помещенные в кодифицированных и укрупненных законах отдельных отраслей права и законодательства.
Формирование системы дефиниций именно как иерархической системы должно, на наш взгляд, строиться на определенных принципах. В ее основу в качестве приоритетной должна быть взята юридическая сила подобных разъяснений. Не представляется правомерным употребление формулировки «используется в настоящем законе», так как иерархическая система законодательства обязывает использовать в юридической практике понятия из подзаконных актов только втом значении, какое они имеют в федеральных законах.
Многие вопросы, касающиеся иерархического соотношения понятий и определений, остаются пока не исследованными. Если в актах федерального законодательства картина легальных дефиниций более или менее ясна, то практика применения дефиниций в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации не подвергалась специальному анализу и экспертизе. Ни в электронном, ни в печатном виде неизвестны собрания дефиниций понятий из актов субъектов Российской Федерации, что, безусловно, осложняет иханализ.
На поверхности лежит один вопрос, который обычно поднимается на всех совещаниях, семи-
нарах, проводимых Советом Федерации Федерального Собрания РФ по правотворческой работе в субъектах федерации: могут ли субъекты Российской Федерации всвоихактахвоспроизводить дефиниции из федеральных законов и актов федеральной исполнительной власти.
На этот вопрос можно ответитьутвердительно, имея прежде всего в виду, что дефиниция — такое же нормативное предписание и ее обязательность не утрачивается, даже если она помещена в акте меньшей юридической силы. Основное внимание следует обратить на тот факт, что дефиниция в этих случаях выступает как связующий элемент между федеральными и региональными предписаниями общей системы законодательства Российской Федерации. В то же время легальные дефиниции, закрепленные федеральными законами, иными федеральными нормативными правовыми актами, должны содержательно воспроизводиться в нормативных правовыхактах субъектов Российской Федерации, желательно в той редакции, в которой они даны в соответствующем федеральном нормативном правовом акте.
Структурной связью, которой необходимо уделять первоочередное внимание в процессе формирования системы легальных определений, является их внутриотраслевая, межотраслевая и общесистемная связь. Безусловно, формирование общесистемных и межотраслевых дефиниций должно быть приоритетным, хотя бы для сокращения числа отраслевых определений понятий. И, как мы полагаем, именно в создании дополнительных отраслевых определений находит место их несоответствие друг другу, лишая акты необходимого единообразия.
В межсистемной связи привлекает внимание деление дефиниций на частные и публичные. Интерес к ним со стороны политиков и общественности особенно возрос в связи с принятием Водного кодекса РФ и Лесного кодекса РФ10. Так, в тексте нового Лесного кодекса РФ (далее — Кодекс) приводится официальное толкование законодателем главного понятия (термина) «лес» в двух значениях (статья 5 Кодекса). Первое — лес как экологическая система — предполагает публичный характер, то есть то, что принадлежит по праву всему обществу, населению Российской Федерации. Второе определяет лес как природный ресурс, что в большей степени позволяет рассматривать лес как категорию частного права. Это предполагает отражение в регламентирующей части Кодекса либерализацию экономики влесной сфере, введение и закрепление позиций договорных отношений, договорного права по использованию этого природного ресурса.
Что касается определения, носящего публичный характер, то его регулирование в статьях Кодекса недостаточно прописано, конкретизировано, на что в своих выступлениях указывали депутаты и общественность. В частности, отсутствуют в явном виде гарантии права использования леса физическими лицами, населением (втексте граж-
данами). Именно этот момент предопределяет позицию Президента РФ, который, являясь гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина (статья 80), считал необходимым урегулировать и обеспечить четкими предписаниями Кодекса гражданский мир и согласие в отношениях, связанных с использованием лесного фонда.
Утверждение гражданского мира и согласия — это одна из основополагающих целей, указанных в преамбуле Конституции РФ, реализация которой является главной задачей государства. Такое понимание дополняется и другими важными целями: обеспечить незыблемость демократической основы Российской Федерации, благополучие и процветание страны, исходя при этом из нашей общей ответственности за свою Родину не только перед нынешним, но будущими поколениями. Конкретизация и развитие этих принципов посредством норм Кодекса неразрывно связаны с обеспечением гражданского мира и согласия. А поэто-мутолкование основного понятия данной отрасли законодательства должно соответствовать системной регламентации и конституционным принципам.
То же самое наблюдается в отношении толкования понятия «водный объект», «водные ресурсы». Их публичный характер определяется тем, что они признаются природным ресурсом и не являются результатом усилий, работы людей. В то же время ряд разъяснений толкуют водный объект кактовар. В нашем законодательстве в последнее время наметилась тенденция к использованию подобного приема: формирование определений публичного и частного характера одновременно наиболее значимых для общества понятий.
Деление дефиниций на частные и публичные как бы ставит под сомнение основную цель их использования, которая заключается в том, что законодатель дает понятию единственное определение, которое должно вобрать в себя все существенные для применения соответствующего предписания признаки11. Это утверждение можно признать в определенной мере справедливым в переходный период, но не совсем отвечающим потребностям настоящей рыночной экономики. Объяснение этому феномену кроется как раз в неразработанности правовой доктрины. Многие ее традиционные положения переносились из прошлой советской социалистической системы, в то время как часть из них определенно требует пересмотра. В настоящее время законотворческая практика предполагает и допускает использование нескольких определений одного понятия. Какпод-
--------------— ч
черкивалось выше, в условиях переходного периода при ненадлежащей, некачественной правовой системе дефиниции понятий служат одной из координат регулирования в правовой системе. Важно, на наш взгляд, чтобы оба определения не противоречили, соответствовали бы конституционным принципам, то есть должно соблюдаться строгое единство регулирования координат: принципов и определений понятий.
Дальнейшее развитие системной связи будет возможно только с помощью проведенных работ по систематизации отечественного законодательства. Начальной их стадией можно считать упорядочение собрания дефиниций понятий российского законодательства на основе специально разработанной идеологии, в формирование которой вносит свой вклад правовая доктрина.
Примечания
1. СЗ РФ. — 2000. — № 17. — Ст. 1852.
2. СЗ РФ. — 2001. — № 40. — Ст. 3873.
3. См., например: Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. — М., 1967. — С. 7; Са-мощенко И.С. Нормативные акты социалистического государства. Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Социалистическое право. — М., 1973. — С. 388—389; Тихомиров Ю.А. Теория закона. — М., 1982.—С. 24 и др.; Шебанов А.Ф. К вопросу о предмете социалистической законности // Проблемы дальнейшего развития социалистической демократии. Труды ВЮЗИ. — М., 1972. — Т. 28; и др.
4. По оценке отдела систематизации законодательства Правового управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
5. СЗ РФ. — 1996. — № 10. — Ст. 882.
6. СЗ РФ. — 2005. — № 46. — Ст. 4720.
7. СЗ РФ. — 2003. — № 36. — Ст. 3531.
8. Баранов В.М. Законодательная дефиниция как общеправовой феномен // Законодательная дефиниция: логико-гносеологические, политико-юридические, морально-психологические и практические проблемы / Под ред. В.М. Баранова, П.С. Пацуркивского, Г.О. Ма-тюшкина. — Н. Новгород, 2007. — С. 35—36.
9. См.: Тихомиров Ю.А. Теория закона. — М., 1982. — С. 203, 204.
10. СЗ РФ. — 2006. — № 23. — Ст. 2381; № 50. — Ст. 5278.
11. См.: Как готовить законы: Научно-практическое пособие. — М., 1993. — С. 49.
