CC BY
11Е. М. Бухвальд1
КАКОЙ БЫТЬ СТРАТЕГИИ ПРОСТРАНСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ ДЛЯ РОССИИ?
Переход к системе стратегического планирования является одной из наиболее значимых предпосылок модернизации экономики на инновационной основе, повышения национальной конкурентоспособности и оптимального импортозамещения, устойчивости достижений в социальной сфере и пр. Только в рамках системы стратегического планирования возможно формирование экономических и институциональных условий, необходимых и достаточных для того, чтобы противостоять внешним угрозам и даже шокам для российской экономики. Наконец, именно стратегическое планирование -реальный шаг к тому, чтобы вооружить экономическую политику государства четкой долговременной программой действий по регулированию пространственного развития производительных сил и расселения в стране. Разумеется, речь не идет о повторении опыта советской экономики планового типа. Однако регулирование генеральных трендов территориального развития было и остается одним из важнейших направлений экономической политики государства. Сегодня это означает выход на качественно новый уровень представлений о целях и инструментах федеральной политики регионального развития.
Стратегическое планирование, в том числе в пространственном контексте, нельзя просто «декларировать». Эта система управления должна базироваться на соответствующих нормативно-правовых актах и методических разработках, прогнозах, экономических обоснованиях, экспертизах и пр. Вот почему, несмотря на намерение отложить подготовку ключевых документов стратегического планирования до 1.01.2019 г., теоретико-методологические исследования, касающиеся содержания, взаимного согласования и путей практической реализации этих документов, должны продолжаться.
Федеральная политика регионального развития: опыт невыученных уроков
Государственная региональная политика в Российской Федерации отражает меру ответственности федерального центра за устойчивость социально-экономического развития субъектов Федерации, за единство экономики страны как пространства хозяйственной деятельности, за развитие межрегиональных экономических взаимодействий и последовательность социального развития территорий. Решение этих задач требует согласованного использования экономических, правовых, институциональных и иных ресурсов. Однако эксперты неоднократно отмечали, что, несмотря на формальные требования, вытекающие из федеративной природы российского государства, политика регионального развития неизменно оставалась на положении «Золушки» в практике нормативно-правового регулирования, методического и институционального обеспечения экономической политики [1]. До самого последнего времени вопрос о том,
1 Евгений Моисеевич Бухвальд, главный научный сотрудник, заведующий Центром федеративных отношений и регионального развития Института экономики РАН, д-р экон. наук, профессор.
на чем должно основываться это направление экономической политики государства, просто повисал в воздухе.
Для объективной оценки той базы, с которой наше государственное управление подходит к реализации пространственного стратегического планирования, вспомним Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г., утвердивший «Основные положения региональной политики в Российской Федерации». В этом документе ставились актуальные и сегодня задачи регионального развития, хотя формулировка многих из них (как и сегодня) была достаточно туманной. Так, в Указе говорилось о необходимости обеспечить «приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение» (???), а также добиться сокращения «чрезмерно (???) глубоких различий» в уровне социально-экономического развития регионов и пр.
Уже тогда в региональной политике федерального центра обозначались и другие задачи, соответствующие современным представлениям о стратегировании пространственных параметров экономического развития страны и инструментах управления ими. Это - децентрализация власти, расширение полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, повышение степени их ответственности перед населением; поэтапное создание условий для формирования в регионах собственной экономической базы для повышения благосостояния населения. Нельзя пройти мимо этих задач и сегодня, когда политика регионального развития должна быть вписана в систему стратегического планирования в стране. В начале 2000-х гг. решение целого круга вопросов регионального развития было возложено на федеральную целевую программу [2]. Но уже с 2006 г. эта программа прекратила свое существование ввиду несоразмерности поставленных задач и ограниченности ресурсов.
В последующие годы неоднократно предпринимались попытки подготовить долговременную концепцию (стратегию) регионального развития; обозначить ее приоритеты, цели и инструменты их достижения. Один такой документ под названием «Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации на период до 2020 года» (вариант 2011 г.) долгое время «висел» на сайте бывшего Минрегиона России. Работу в этом направлении вели Совет Федерации Федерального Собрания РФ и другие институты государственной власти, однако довести эти разработки до стадии утвержденного нормативно-правового документа так и не удалось.
Лишь в последние несколько лет Правительство утвердило две государственные программы, имеющие непосредственное отношение к разработке и реализации стратегии регионального развития в России: «Региональная политика и федеративные отношения»2, а также «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации»3. Однако ни та, ни другая программа не отра-
2 См.: Распоряжение Правительства РФ от 26 марта 2013 г. № 435-р. В состав этой государственной программы были включены три подпрограммы: «Совершенствование федеративных отношений и механизмов управления региональным развитием»; «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России»; «Оказание содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом». После ликвидации Минрегиона России данная программа была исключена из перечня государственных программ Российской Федерации Распоряжением Правительства России от 15 ноября 2014 г. № 2301-р.
3 См.: Распоряжение Правительства РФ от 18 марта 2013 г. № 376-р. Эта программа, которую курирует Минфин России, концентрируется не на целях политики регионального развития, а на общих предпосылках финансового оздоровления регионального звена российской экономики, а также на
жают цели и инструменты федеральной политики регионального развития. По нашему мнению, задачи, обозначенные в данных программах, носят достаточно фрагментарный характер, и чем мотивирован их выбор, понять крайне сложно. Так, трудно определить, что в программе «Региональная политика...» относится к задачам реформирования российской модели федерализма, как эта программа соотносится с прошедшими, а возможно, и с будущими шагами федеративной реформы в стране, и пр. Так что сожалеть о закрытии этой программы не приходится.
Альтернативой системному отражению этих целей и инструментов остаются базовые, формально все еще действующие концептуальные документы Правительства России. Прежде всего это «Концепция-2020» (утв. Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.), а также Стратегия инновационного развития на период до 2020 года (утв. Распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. № 2227-р.). Эти документы содержат некоторые положения, позволяющие судить об основных принципах и направлениях пространственного развития экономики страны, в том числе ее ведущих отраслей. Но в целом, это лишь «частичная» альтернатива системному, долгосрочному видению пространственных характеристик экономики страны и задач федеральной политики регионального развития.
Отдельные блоки политики регионального развития в последние годы реализуются через систему государственных программ территориальной направленности на уровне отдельных регионов и макрорегионов страны: «Развитие Северо-Кавказского федерального округа на период до 2025 года», «Социально-экономическое развитие Калининградской области до 2020 года», «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона», «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года», «Социально-экономическое развитие Крымского федерального округа на период до 2020 года». При всей значимости этих программ их нельзя считать полноценным замещением единой стратегии государства по регулированию пространственного развития экономики России.
В результате нарастает противоречие между пониманием того, что федеральная политика регионального развития нуждается в новой системе целей, институтов и инструментов, и невозможностью целостно и системно отобразить все эти важные новации в долговременной программе действий федеральной власти.
В перспективе федеральная политика пространственного регулирования и регионального развития должна отвечать следующим условиям:
• согласование с основными требованиями инновационной модернизации национальной экономики;
• координация с перспективами федеративной реформы, в частности, с общим трендом на децентрализацию управления и передачу части полномочий на субфедеральный уровень на основе баланса полномочий и ответственности, полномочий и обеспечивающих их экономических ресурсов;
• гибкость (с акцентом на типизацию регионов как объектов и как субъектов политики регионального развития);
• реформирование механизмов финансово-бюджетных отношений федерального центра с субъектами Федерации, в частности, на основе согласования программно-целевых методов финансирования регионального развития (в основном, через систему
создании стимулов, активизирующих «собственные» усилия субъектов Федерации по стабилизации и модернизации их экономики.
программ территориального характера) и традиционных инструментов межбюджетных отношений;
• активное использование для пространственного регулирования федеральных и региональных институтов развития, различных форм государственно-частного партнерства;
• согласованность политики регионального развития с дальнейшими шагами в области муниципальной реформы в стране [3].
Последовательное решение приоритетных задач государственной региональной политики в Российской Федерации определяется тем, насколько органично эти задачи и пути их решения будут «имплементированы» в формирующуюся систему стратегического планирования в стране. Закон о стратегическом планировании [4] исходит из единства двух начал (или аспектов) такого планирования: отраслевого и пространственного. Мы полагаем, что во всех случаях необходимо говорить о третьем обязательном компоненте - институциональной составляющей стратегического планирования, определяющей систему институтов и инструментов государственного управления, которые обеспечивают практическую реализацию всех приоритетов плана (как отраслевого, так и пространственного характера).
Пространственное развитие: что и как необходимо стратегировать?
Ст. 20 Федерального закона № 172 ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее - ФЗ № 172) [4] предусматривает разработку Стратегии пространственного развития, определяющей приоритеты, цели и задачи регионального развития и направленной на поддержание устойчивости системы расселения на территории России, а также Основ государственной политики регионального развития России для определения ее приоритетов. При этом закон указывает, что Стратегия... разрабатывается на базе Основ.. По нашему мнению, основанному на изучении многочисленных стратегий, концепций и иных материалов, относящихся к проблематике регионального развития и его государственного регулирования, логическая последовательность этих документов должна быть иной. Сначала должна быть разработана Стратегия пространственного развития., а в порядке ее детализации - Основы политики регионального развития, включая систему целей, институтов и инструментов этой политики, а также ресурсы, обеспечивающие реализацию этих целей. Так же и по другим составляющим стратегического планирования: исходной точкой является сама стратегия, а на ее базе разрабатываются основы соответствующего направления социально-экономической политики государства, ее конкретные цели и инструменты. Так, исходным документом для всей практики стратегического планирования должна быть Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации, на основе которой будут определяться цели и инструменты всех основных направлений экономической и социальной политики федеративного государства (а не наоборот!).
То, что с пониманием сути пространственного «среза» стратегического планирования на федеральном уровне сохраняются такие неясности, в чем-то вполне закономерно. Так, в процессе многократной переработки ФЗ № 172 на стадии законопроекта перечень данного круга (федеральных) документов стратегического планирования многократно модифицировался с постоянной заменой терминов - «пространственный», «региональный», «территориальный» и пр. Судя по всему, специфику (целевую функцию) каждого слагаемого (документа) в данном «срезе» стратегического планирования предстоит существенно конкретизировать. Это необходимо для ориентации
документов на ключевые приоритеты модернизации российской экономики, а также на последовательное решение всех задач, традиционно соотносимых с понятиями «пространственное регулирование» и «политика регионального развития».
Эта задача находится в стадии практической реализации. В частности, Постановлением Правительства РФ [5] определены основные задачи, этапы разработки, реализации и мониторинга Стратегии пространственного развития. Как отмечено в постановлении, стратегия разрабатывается в соответствии с Основами государственной политики регионального развития Российской Федерации (не утверждены) в целях реализации основных положений Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации (не утверждена) и Стратегии национальной безопасности Российской Федерации (утверждена в конце 2015 г.)4.
Как видно из приведенного фрагмента, постановление исходит из ошибочной позиции о первичности Основ политики регионального развития. Тем не менее оно очень значимо, поскольку правильно корректирует целевую функцию стратегии, которая в ФЗ № 172 увязывается только с «устойчивостью системы расселения». Эта позиция ошибочна, по крайней мере, по двум соображениям: 1 - расселение как характеристика пространственного развития экономики по преимуществу вторично по отношению к сдвигам в размещении вещественных производительных сил; 2 - целью такой стратегии для российских условий может быть не устойчивость системы расселения, а ее корректировка в пользу тех или иных территорий. Например, в пользу регионов Дальнего Востока, численность населения которого, несмотря на предпринимаемые меры, продолжает сокращаться и в настоящее время составляет немногим более 6 млн человек (около 4 % от численности населения страны). В этом смысле постановление более правильно фиксирует целевые задачи стратегии, включая в них и определение приоритетных направлений размещения производительных сил на территории Российской Федерации.
По нашему мнению, на федеральном уровне такой документ, как Стратегия пространственного развития, должен содержательно тяготеть к традиционному представлению о размещении производительных сил (в той мере, в какой сегодня это находится в пределах регулятивного воздействия государства). Такой подход к стратегированию пространственного развития экономики страны является доминирующим; он формирует основу региональных разделов всех правительственных документов долговременного характера (типа «Концепции - 2020»). В этом направлении в Постановлении [5] при наличии многочисленных практически трафаретных деклараций есть ряд важных позитивных новаций. В частности, обратим внимание на задачу определить в стратегии перспективные конкурентные преимущества и экономическую специализацию субъектов Российской Федерации в межрегиональном разделении труда (в соответствии с их типологической принадлежностью) на основе согласованности приоритетов отраслевого и регионального развития, а также отразить результаты отнесения городов и регионов Российской Федерации к определенным типам. Это весьма симптоматично, если учесть, что ранее все предложения по осуществлению пространственного регулирования и регионального развития на основе типизации субъектов Федерации и отдельных территорий поддержки не получали. Считалось, что подобный подход, будучи
4 См. Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации».
официально декларированным, нарушает принцип симметрии российской модели федерализма. Теперь это надуманное противоречие, вроде бы, устранено. Правда, в документе не определено, какие принципы типизации субъектов Федерации следует принять за основу и как можно использовать результаты такой типизации в экономической политике размещения производительных сил и расселения в стране. Очевидно, что это открывает большое поле для соответствующих направлений научных исследований.
Считаем также позитивной установку на включение в стратегию перечня потенциальных территорий опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР), основанного на комплексной оценке и анализе условий и потенциалов пространственного развития Российской Федерации [5]. Это очень актуально, поскольку в последние годы территориальная локализация различных институтов развития в стране носит откровенно бессистемный характер - по принципу «где густо, а где пусто» [6]. Не ясно, однако, почему при этом упоминаются только ТОСЭР, но отсутствуют такие значимые для социально-экономического развития территорий локализации федеральные институты развития, как Особые экономические зоны, Зоны территориального развития, «Свободные порты» и пр.
К сожалению, в Постановлении [5] нет четкой позиции по вопросу преодоления межрегиональной экономической дифференциации в России. Названный выше Указ № 803 (1996 г.) все же ставил задачу сокращения чрезмерно глубоких различий между регионами, хотя мысль была сформулирована весьма туманно. Более четко обозначалась эта задача в Государственной программе 2001 г., где говорилось, что «.в настоящее время различия в развитии субъектов Российской Федерации по основным социально-экономическим показателям достигли критического уровня. Резкая межрегиональная дифференциация имеет своим неизбежным следствием расширение числа отстающих регионов, ослабление механизмов межрегионального экономического взаимодействия и нарастание межрегиональных противоречий, что значительно затрудняет проведение единой общероссийской политики социально-экономических преобразований». Однако в Постановлении № 870 [5] о сути данной задачи ничего нет, хотя реальных достижений в этом смысле не достигнуто, а целевые установки Государственной программы 2001 г. так и остались благими пожеланиями [7]. И в настоящее время на 10 регионов приходится более 50 % производимого в стране ВВП. Естественно, что в таких условиях любое стратегирование пространственного развития должно включать выбор оптимального баланса между традиционными для региональной политики задачами «экономического выравнивания территорий» и ставкой на опережающее развитие регионов - лидеров инновационной модернизации российской экономики.
В свою очередь, Основы государственной политики регионального развития, по нашему мнению, должны носить более прикладной характер: ориентироваться на реализацию приоритетов стратегии пространственного развития; содержать формулировку конкретных целей и инструментов федерального воздействия на социально-экономическое развитие различных групп регионов России. В этой связи чрезвычайно важно определить ключевые цели политики регулирования пространственного развития экономики страны. К сожалению, ни ФЗ № 172 [4], ни документы, принятые в порядке его конкретизации, убедительного ответа на данный вопрос не дают. Увы, экономически выверенное и конкретно выраженное целеполагание остается слабым местом наших планов, особенно долгосрочного характера.
Строго формально, ФЗ № 172 - едва ли первый законодательный документ, в котором дано определение целеполагания. В Законе (ст. 3) читаем: целеполагание -это «.определение направлений, целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации». Отсюда следует, что целеполагание является одним из ключевых моментов на всех уровнях стратегического планирования, условием его эффективности как системы управления экономическими, социальными и иными процессами. Без четкого целеполагания невозможно определить, что составляет главную и конечную цель реализации стратегии, а что является лишь средствами ее достижения.
Нетрудно заметить, что в ФЗ № 172 очень подробно описано, где должны фиксироваться целевые показатели стратегического планирования, а не то, как они должны определяться. Разумеется, любой закон - не методический документ, но в данном случае налицо явный дисбаланс между инвентаризацией документов стратегического планирования и установлением целей, которыми они должны оперировать, и того, как эти цели должны определяться.
Принципиально важно уже сейчас определить ключевые цели государственной политики регионального развития. Как отмечалось, традиционно приоритетом такой политики считается экономическое выравнивание территорий - сглаживание различий в социально-экономическом развитии субъектов Федерации. Исследования и оценки, проведенные в Институте экономики РАН и других научных центрах, показывают, что решить эту проблему за последние два десятилетия не удалось. На наш взгляд, это стало неизбежной «проекцией» провала всех прежних попыток преодолеть модель развития российской экономики, которая априори «продвигает» регионы, производящие сырье, и регионы, выполняющие роль ведущих торгово-финансовых транзакционных центров. Такая закономерность прочно увязывает успех политики пространственного регулирования и регионального развития с реальным прогрессом в направлении инновационной модернизации и структурной перестройки российской экономики в целом.
Сегодня принципиально важно определить, будет ли задача экономического выравнивания субъектов Федерации постулироваться как приоритет государственной политики регионального развития на этапе ее стратегирования. При этом подчеркнем, что с помощью отдельных мер или программ решить эту задачу нельзя - последовательное выравнивание возможно лишь как результат перехода к качественно новому тренду экономического роста страны. Приоритет выравнивания не может декларироваться вне четких целевых параметров, нужны серьезные исследования, чтобы определить необходимую и экономически возможную (целесообразную) меру такого выравнивания. Следует решить, о каком выравнивании в государственной региональной политике должна идти речь в первую очередь: о реальном экономическом или только о финансовом и социальном? И вообще, как долго федеральное государство может нести тяжелое бремя финансового и социального выравнивания, если оно не подкрепляется реальным экономическим выравниванием, увеличением числа субъектов Федерации, самодостаточных как в финансово-бюджетном плане, так и в плане формирования источников социального развития и базовых социальных услуг для населения.
Типизация регионов - старая песня о главном
Один из ключевых вопросов пространственного стратегирования касается его достаточной гибкости, основанной на типизации регионов как объектов и субъектов политики регионального развития. Просчет действующей версии ФЗ № 172 состоит
в том, что он формирует практику пространственного стратегирования на основе принципа полного универсализма, игнорирующего колоссальные различия между субъектами Российской Федерации (природно-географические, экономические, социально-демографические и др.). Однако, поскольку в регулировании регионального развития подобный универсализм экономической политики федеративного государства неосуществим, в практике управления научно обоснованная типизация субъектов Федерации подменяется принципом приоритетизации, носящей во многом политизированный, неустойчивый характер, неприемлемый для стратегического планирования региональной политики.
С учетом социально-экономической разнородности субъектов Федерации (которая представляется реальной на долговременную перспективу) именно принцип типизации должен стать основополагающим в государственной политике регулирования пространственного развития. В соответствии с ним должны выбираться и комбинироваться наиболее действенные в каждом случае инструменты этой политики: методы традиционного финансового выравнивания (дотации); методы субсидирования субфедеральных бюджетов и межбюджетного налогового регулирования; использование государственных программ территориального развития, инвестиционных проектов; создание различных видов федеральных институтов развития и пр.
Постановление Правительства РФ № 870 [5] «де-юре» признает необходимость строить стратегию на принципах типизации (типологии) субъектов Федерации и отдельных территорий, и это - несомненный прогресс. Однако здесь обнаруживается существенное противоречие: с одной стороны, в нашей экономической науке имеется достаточное число разработок, касающихся типизации субъектов Федерации по тем или иным параметрам; с другой - «перебросить мостик» от того или иного варианта типизации субъектов к конкретным наборам инструментов региональной политики федерального центра достаточно непросто. Не случайно в Постановлении [5] существенно важная и давно ожидаемая идея типизации (типологии) субъектов Федерации представлена без какой-либо конкретизации.
Попытки разработать и практически реализовать тот или иной вариант типизации субъектов Федерации имеют давнюю историю. Еще в Программе Правительства РФ «Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 годах» была предпринята попытка идентифицировать различные типы проблемных регионов для определения приоритетов и выбора целевых инструментов региональной политики. В документе были выделены отстающие, депрессивные, кризисные, а также регионы особого стратегического значения [8]. Более того, в программе декларировалось намерение законодательно закрепить статус проблемных регионов разного типа, чего никогда сделано не было, хотя для формирования правовой базы гибкой налогово-бюджетной политики в отношении отдельных групп субъектов Федерации такой подход необходим.
В этом направлении работали такие выдающиеся ученые, как М. К. Бандман, А. Г. Гранберг, С. С. Гузнер, Б. М. Штульберг и др. В своих исследованиях они обозначили целый ряд крупных методологических вопросов типизации российских регионов: какие признаки должны быть выбраны для типизации регионов; должна ли такая типизация быть «сквозной» или достаточно обозначить особую группу «проблемных» и/или «кризисно-депрессивных» регионов; должна ли та или иная типизация регулировать всю совокупность инструментов политики регионального развития или касаться только той их части, которой вменяются задачи особого и даже «чрезвычайного» характера. Решение этих и других вопросов сегодня особенно актуально.
Мы полагаем, что использование вариантов типизации, основанных на выделении особой группы «проблемных» или «кризисно-депрессивных» регионов (когда все остальные регионы считаются действующими на неких обычных условиях), было характерно для крайне сложной социально-экономической ситуации 1990-х гг. [9, 10]. В настоящее время ситуация также непростая, однако специфические тренды и потенциалы развития различных групп регионов выявились более отчетливо, что делает возможным (и необходимым) использование в целях пространственного регулирования и политики регионального развития того или иного варианта «сквозной типизации», охватывающей все субъекты Российской Федерации. Формально это означает некоторый сдвиг российской модели федерализма в сторону «регулируемой» или «ограниченной» асимметрии федеративных отношений. Однако никакой угрозы конституционным основам российской федеративной государственности это не представляет.
В докладе Института экономики РАН подчеркивалось, что «.для Российской Федерации характерно наличие нескольких типов субъектов Федерации. И каждый из них нуждается в специфических формах взаимодействия с федеральным центром» [11, с. 34-35]. Прежде всего речь идет о переходе к адресному, сбалансированному использованию тех институтов и инструментов региональной политики, при помощи которых федеральный центр способен оказать наиболее значимое влияние на социально-экономическое развитие субъектов Федерации.
Традиционно в числе этих инструментов, которые подлежали коррекции сообразно вариантам типизации субъектов Федерации, эксперты анализировали сферу межбюджетных отношений, включая не только межбюджетные трансферты, но и весь спектр налогово-бюджетных взаимодействий центра и регионов [12, 13]. Сюда также относилась система государственных программ (прежде всего территориальной направленности) и инвестиционных проектов. Эти инструменты, а также пути их совершенствования и взаимного согласования раз за разом описывали все концепции и прочие документы, с помощью которых анализировались наиболее значимые проблемы и перспективы политики регионального развития в Российской Федерации. Повышение результативности этих инструментов актуально и в настоящее время.
Однако в последние годы круг этих инструментов расширился за счет каналов федерального софинансирования различных типов «институтов развития» (как федеральных, так и региональных), которые стали одним из наиболее «бюджетоемких» направлений экономической политики государства. По оценкам Председателя Комитета по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству Государственной Думы Федерального собрания РФ А. Г. Аксакова, начиная с 2005 г. на функционирование этих институтов из федерального бюджета в общей сложности было выделено более 4 трлн рублей при весьма проблематичной эффективности деятельности большинства из них, в том числе и как инструментов политики пространственного регулирования российской экономики [14].
Примерное распределение различных институтов и инструментов региональной политики федерального центра по различным типам регионов России можно проиллюстрировать следующим образом (см. таблицу). Еще один вариант типизации регионов с соответствующей дифференциацией финансово-экономических и иных отношений субъектов Федерации с федеральным центром был рассмотрен в докладе Института экономики РАН 2012 г. [11, с. 46-50]. Предложена сегментация указанных взаимодействий на основе выделения 4 групп регионов, которым предлагалось адресовать либо дотации на общее финансовое выравнивание, либо трансферт в размере суммы 20 %
национального НДС в расчете на душу населения; право регионов на введение налога с продаж, а также на дифференцированные условия федерального софинансирования федеральных программ регионального развития и дифференцированные условия относительно прав заимствования для финансирования бюджетного дефицита и пр.
Типы регионов Наиболее значимые инструменты федеральной региональной политики
Бездотационные Дополнительные доли федеральных налогов (НДС - около 5 %); федеральные и региональные наукограды; федеральные и региональные ОЭЗ
Низкодотационные (до 20 % доли дотаций в собственных доходах регионального бюджета) Дополнительные доли федеральных налогов (НДС - около 10 %); субсидирование региональных программ промышленной кластеризации, поддержки малого и среднего предпринимательства; федеральные наукограды, поддержка региональных институтов развития (региональных ОЭЗ, индустриальных парков и пр.). Территории опережающего социально-экономического развития
Высокодотационные (более 20 % доли дотаций в собственных доходах регионального бюджета) Дотации на общее финансовое выравнивание, зоны территориального развития; корпорации, фонды и государственные программы территориального развития; осуществление специальных федеральных программ поддержки малого и среднего предпринимательства в пределах кризисно-депрессивных регионов; система специальных федеральных гарантий интересов инвесторов
Территории со специальным режимом взаимодействия с федеральным центром (Крым, Арктика, возможно, Северный Кавказ и Калининградская область) Специальные государственные программы социально-экономического развития; локальные налоговые льготы и особые режимы (условия) хозяйственной и инвестиционной деятельности; осуществление специальных федеральных программ поддержки малого и среднего предпринимательства; система специальных федеральных гарантий интересов инвесторов
Конечно, возможны и иные варианты типизации регионов, параллельное использование нескольких подходов к такой типизации с их взаимным наложением и пр., но это потребует дополнительных исследований. Нельзя не отметить необходимость законодательного регулирования таких задач. В этой связи мы считаем целесообразным вернуться к «продвижению» проекта федерального закона об основах государственной политики регионального развития. Соответствующий законопроект (№ 18259-3 «Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации») был внесен в Государственную Думу Российской Федерации еще в 2000 г. Формально он не списан в архив и все еще находится на стадии рассмотрения, но пока без четких перспектив дальнейшего продвижения. Рассмотрение данного законопроекта было «заморожено» из-за неопределенности предмета регулирования: документ якобы либо содержал самые общие положения, либо повторял нормы, имеющиеся в других нормативно-правовых актах. На наш взгляд, сегодня ситуация качественно изменилась: в сфере политики пространственного регулирования и регионального развития сложился круг вопросов, которые требуют исчерпывающего правового регулирования, не покрываемого нормами ФЗ № 172 по стратегическому планированию. Это следующие основные вопросы:
• система четких и прозрачных критериев отбора регионов (макрорегионов), в отношении которых формируются государственные программы территориальной направленности. По опыту некоторых стран, это могут быть регионы, официально (на основе законодательно закрепленных критериев) объявленные «территориями экономического бедствия» и получающие дополнительную государственную помощь при одновременном принятии мер по экономии и оздоровлению региональных финансов;
• принципы согласования федерального финансирования регионов, идущего через целевые территориальные программы развития, через деятельность специальных институтов территориального развития, а также в рамках «стандартной» системы межбюджетных взаимодействий. Практически это означает обязательность планирования и мониторинга пространственного распределения средств федерального бюджета, поступающих на цели социально-экономического развития регионов России через все действующие каналы (институты) такого финансирования;
• использование типизации регионов как обязательной основы политики пространственного регулирования и федеральной политики регионального развития с определением методик такой типизации.
Мы полагаем, что разработка Стратегии пространственного развития на базе законов о стратегическом планировании и об основах политики регионального развития, наряду с общим курсом на децентрализацию управления, позволит мобилизовать пространственный потенциал экономического роста, усилить роль регионов в обеспечении инновационной модернизации, конкурентоспособности и устойчивости российской экономики.
Список литературы
1. Багратуни, К. Ю. Актуальные аспекты регионального развития России на современном этапе / К. Ю. Багратуни, Т. Э. Ситохова // Экономика и предпринимательство. - 2015. - №4. Ч.2.- С. 339-342.
2. Постановление Правительства РФ от 11 октября 2001 г. № 717 «О федеральной целевой программе «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 гг. и до 2015 года)».
3. Политика регионального развития и совершенствование экономико-правовых основ федеративных отношений: науч. докл. - М.: Институт экономики РАН, 2015.
4. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
5. Постановление Правительства РФ от 20 августа 2015 г. № 870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации».
6. Заусаев, В. К. Территории опережающего развития: работа над ошибками / В. К. Заусаев, Г. И. Бурдакова, Н. А. Кручак // ЭКО. - 2015. - №2. - С.76-86.
7. Бахтизин, А. Р. Выравнивание регионов России: иллюзии программы и реалии экономики / А. Р. Бахтизин, Е. М. Бухвальд, А. В. Кольчугина // Вестник Института экономики РАН. - 2016. - №1. - С. 76-91.
8. Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 годах: Программа Правительства РФ // Вопросы экономики. - 1995. - №18. - С. 157. http://www.zakonprost.ru/content/ Ьазе/15861.
9. Васецкий, А. Пути трансформации региональной политики России / А. Васецкий // Власть. - 2009. - №12. - С. 81-84.
10. Суркова, С. А. Депрессивные регионы: типологические особенности и механизмы преодоления депрессивности / С. А. Суркова // Региональная экономика: теория и практика. -2009. - №1. - С. 25-37.
11. Симметрия и асимметрия в российской модели федеративных отношений: науч. докл. / под ред. С. Д. Валентея. - М.: Институт экономики РАН, 2012. - С. 34-35.
12. Петров, В. А. Некоторые вопросы совершенствования межбюджетных отношений / В. А. Петров // Бюджет. - 2015. - №1. - С. 18-23.
13. Селезнев, А. Стартовые условия и проблемы бюджетной трехлетки (2015-2017 гг.) / А. Селезнев // Экономист. - 2015. - №2. - С. 3-16.
14. http://www.komitet2-7.km.duma.gov.ru/site.xp/ 052057124049054056054.html.
