CC BY
187
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЭКОНОМИКИ
УДК: 330.322; 338.262 DOI: 10.24411/2071-6435-2018-10055
Первый пятилетний план и пространственное стратегирование для России
90-летний юбилей принятия первого пятилетнего плана в СССР еще раз акцентирует внимание на возможности и необходимости использования в современных условиях тех теоретико-методологических наработок, а также практического опыта, которые были накоплены в процессе подготовки и реализации этого плана. Радикальная несхожесть экономических, правовых и институциональных условий разработки и реализации первого пятилетнего плана в СССР и становления современной практики стратегического планирования в Российской Федерации не отменяет значимости таких посылок планового управления, как баланс телеологического и генетического подходов; четкое обоснование приоритетов плана; ориентация плана на решение не только экономических, но и социальных задач; формирование финансового обеспечения плана и его кадровой базы. Сказанное имеет значение, в частности, и для такого направления стратегического планирования в стране, как регулирование пространственной картины развития национальной экономики. Сложности с подготовкой Стратегии пространственного развития Российской Федерации показывают, что как и 90 лет назад, регулирование этого развития нуждается в новых методологических подходах, новых институтах и инструментах решения этого круга задач народнохозяйственного планирования.
Ключевые слова: первый пятилетний план, планирование, стратегическое планирование, пространственное развитие, экономическое районирование, регионы, размещение производительных сил
Введение
В начале 2019 года исполняется 90 лет официальному принятию первого пятилетнего плана в Советском Союзе. Считается, что впервые идея такого плана была высказана в 1925 году на XIV съезде ВКП (б) и III Всесоюзном съезде Советов. Это было связано с тем, что уже к 1924 году анализ выполнения плана ГОЭЛРО (Государственная комиссия по электрификации России) РСФСР показал, что даже с учетом сделанных к его первоначальной версии дополнений, этот план уже недостаточен как долгосрочный ориентир развития экономики СССР [12]. Плану ГОЭЛРО необходима была системная альтернатива, причем сочетающая практику долгосрочного, среднесрочного и текущего планирования. Предложение разрабатывать в стране пятилетние планы, а на их основе — текущие
© О. Б. Иванов, 2018 © Е. М. Бухвальд, 2018
Е. М. Бухвальд
было сделано первым председателем Госплана СССР Г. М. Кржижановским.
Хотя формально отсчет реализации первого пятилетнего плана ведется с начала 1929 года, официально он был утвержден несколько позднее. Окончательно документ был одобрен на XVI конференции ВКП (б) в апреле 1929 года и на VI Съезде Советов в мае 1929 года. Работу над планом последовательно осуществляли несколько комиссий, которым удалось накопить значительный аналитический материал и сформировать основные методологические подходы к разработке плановых документов [10]. В процессе этой работы, которая приобрела заметный политизированный характер и находилась под влиянием различных идеологических течений в руководстве ВКП(б), обозначилось несколько различных подходов к формированию плана, да и сам он разрабатывался в нескольких вариантах.
Итоги реализации первого пятилетнего плана (формально он считался выполненным за 4 года) хорошо известны в контексте тысяч построенных предприятий, электростанций, железных дорог, хотя на деле многие ориентиры «оптимального» варианта плана так и не были выполнены, а сама первая пятилетка закончилась массовым голодом в стране. Менее известен вклад первого пятилетнего плана в разработку основ теории и методологии народнохозяйственного планирования и прогнозирования, что может быть востребовано сегодня в связи с формированием системы стратегического планирования в Российской Федерации, необходимостью решения широкого круга связанных с этим экономических, социальных и иных проблем.
Обзор научной литературы по проблеме
История, итоги и проблемы реализации первого пятилетнего плана (формально завершен в 1932 году), несомненно, можно отнести к числу наиболее широко освещенных в советской, а затем и российской экономической науке [2; 11]. Немалый интерес к этой проблематике проявляли и проявляют зарубежные экономисты, прежде всего те, которые полагают, что планирование не является «монополией» только одной экономической системы, а представляет собой закономерную потребность развития современных производительных сил в целом. Как отмечал известный американский экономист Дж. К. Гэлбрейт, «рыночная система должна существовать наряду с планирующей системой, и можно предполагать, что этот факт оказывает очень сильное влияние на ее развитие» [3]. При этом высказывалось мнение, что если планирование не дает достаточного эффекта, то это — не проблема системы планирования как таковой, а недостаток экономической теории, на которой оно основывается [22]. Также отмечалось, что все изъяны плановой системы «советского типа» в полной мере характерны и для практики планирования пространственного развития национальной экономики [23].
Советская экономическая наука традиционно и безапелляционно трактовала первую пятилетку как огромную победу нового общественного строя, свидетельство огромных преимуществ социалистического планового хозяйства. В последние два десятилетия эти оценки стали более взвешенными. Признавая огромную роль первой пятилетки в формировании промышленного и оборонного
потенциала страны в условиях сложной международной обстановки, исследователи акцентировали внимание на том, что методы реализации этого плана привели к закреплению жестко централизованного стиля руководства экономикой, который, однако, мог дать позитивные результаты лишь в строго определенных социально-экономических условиях, сегодня практически не воспроизводимых [1]. Первый пятилетний план как бы создал впечатление всемогущества и безграничных возможностей экономики планового типа, что на фоне совершенно иного общественного развития последней четверти XX века оказалось явной иллюзией.
Исследователи ныне также обращают внимание на огромные социальные издержки, которыми сопровождалось выполнение первого пятилетнего плана, прежде всего, в контексте снижения жизненного уровня и потребления промышленных рабочих. Как констатировали исследователи, «индустриализация первых пятилеток сопровождалась значительным снижением жизненного уровня населения, перенапряжением трудовых ресурсов» [16]. Это, естественно, вызывало законное недовольство трудящихся. Неслучайно в научной литературе отмечалось, что «в годы реализации первого пятилетнего плана забастовочное движение было не только не менее, но даже более активным, чем в период дореволюционной российской индустриализации» [21].
Однако на фоне этих оценок очевидно признание сохраняющегося значения многих теоретико-методологических основ формирования первого пятилетнего плана и возможностей их продуктивного использования для реализации объективно необходимых плановых начал в современной российской экономике. При этом хорошо заметно, что в научной литературе преобладает общеметодологический, общеэкономический и промышленный (отраслевой) подход к анализу содержания и итогов первого пятилетки, тогда как его пространственный «срез» остается значительно менее изученным. Соответственно, и основные итоги реализации этого плана преимущественно оценивались в общегосударственном (макроэкономическом) контексте, а вот результаты выполнения плановых заданий в разрезе отдельных территорий страны практически не анализировались. Едва ли не единственным в этом смысле обращением к пространственным аспектам этой стратегии можно считать работу П. А. Минакира, подготовленную к 80-летию этого документа [6].
Первый пятилетний план: единство отраслевого и пространственного подходов
Первоначально первый пятилетний план был издан в кратком виде к VI Съезду Советов в мае 1929 года. Затем в том же 1929 году подготовлен в полном объеме в виде трехтомного издания, которое впоследствии несколько раз переиздавалось [15]. Первый том представлял собой сводный обзор уровня хозяйственного и социального развития страны и основных индикаторов — заданий по пятилетнему плану. Второй том (в двух частях) — Строительная и производственная программа плана. Третий том характеризовал собой районный «срез», то есть пространственные аспекты пятилетнего плана.
В целом документ был представлен в двух версиях (по современной тер-
минологии — в сценарном варианте): отправной (меньшие темпы реализации установок) и оптимальной (более высокие темпы реализации). В числе факторов, которые определяли движение по тому или иному сценарию, можно выделить два, которые могут считаться существенно значимыми и в современных условиях. Это, во-первых, размах экономических связей страны с мировым хозяйством как в силу наличия больших экспортных ресурсов в стране, так и возможности значительно более быстрого роста иностранных долгосрочных кредитов уже в начальные годы пятилетия. Во-вторых, удельный вес оборонных расходов в общехозяйственной системе. Характерно, что оптимальный вариант плана исходил из возможности его реализации за 5 лет, а отправной предполагал возможность увеличения этого срока до 6 лет, хотя в итоге пятилетка считалась выполненной за 4 года.
Федеральный закон № 172-ФЗ по стратегическому планированию [17] также указывает на некоторые аспекты сценарного характера такого планирования (возможные варианты научно-технологического развития; способы преодоления рисков и угроз национальной безопасности), однако не фиксирует необходимость вариативного построения «базовой» стратегии социально-экономического развития страны, а равно и основного принципа стратегического планирования в целом (статья 7). Таким образом, принципы (факторы) разграничения сценариев также не фиксируются, а отсутствие до настоящего времени самой стратегии как ключевого документа стратегического планирования в стране не позволяет дать оценку того, насколько неформально та или иная сценарность плана и по каким параметрам будет воплощена в нем на практике.
При построении плана народно-хозяйственного строительства СССР в районном разрезе был использован его «оптимальный» вариант. В его основу был положен ряд ключевых принципов. Первым среди них можно считать указание на то, что проводимая политика специализации хозяйственной деятельности районов есть необходимый метод ведения планового хозяйства. Утверждалось, что страна не может строить и развивать свое народное хозяйство без учета всех природных, экономических и национальных особенностей своего обширного объединения и специализации его отдельных частей. Нельзя не обратить внимание на удивительную схожесть этих положений с нынешней идеей вменить всем регионам России некий набор «эффективных специализаций», который (пока судя по официальному проекту) выступает одним из ключевых положений нынешней Стратегии пространственного развития для России.
Второй важный принцип пространственного стратегирования в годы первой пятилетки состоял в указании на необходимость «подтягивания хозяйства отсталых районов», согласования их нужд и интересов с жизненными потребностями всего народного хозяйства СССР. Таким образом, в основе территориального разреза плана лежала важная и не потерявшая актуальность и сегодня цель выравнивания экономических условий хозяйствования и повышения степени однородности экономического пространства. Однако надо отметить, что в имеющемся официальном проекте Стратегии пространственного развития Российской Федерации, при констатации некоторого сокращения экономической дифференциации регионов
России (комментарий 1), нет четкой определенности относительно перспектив этой ситуации. Другими словами, неясно, выступает ли якобы достигнутое сокращение межрегиональной дифференциации в стране решением проблемы по существу, или, в противном случае, до какой степени эта дифференциация вообще может быть экономически целесообразно сокращена.
Очень важно, что указанный раздел плана не ограничился механической «территориальной разверсткой» отраслевых проектировок (заданий), а поднял крупные методологические проблемы управления пространственной структурой экономики. Он рассматривался как одна из составляющих общей «рационализации хозяйственного процесса» в стране. Смысл ее состоял, прежде всего, в укреплении вертикали плановой системы (экономика страны как «единое громадное хозяйственное предприятие») и формировании для нее наиболее удобных пространственных координат. Как отмечалось в плане, следует рассматривать всю территорию Советского Союза со всеми богатствами поверхности и недр земли, а также ресурсами промышленности и транспорта как один объект единого субъекта хозяйственной деятельности трудовых масс. При такой посылке административный компонент районирования страны для целей планового управления все более подменял его экономическую базу.
В этом смысле совершенно очевидной и естественной для подобных условий выглядит сама логика планирования: исключительно «сверху — вниз». Хотя составители стратегии и ссылаются на активное участие в составлении плана местных плановых органов, сам смысл «порайонных» фрагментов («очерков») этой части документа показывает, что именно решения общегосударственного центра и выделение им соответствующих финансовых ресурсов выступает ключевым звеном в определении трендов развития районов, их специализации. В этом смысле Федеральный закон № 172-ФЗ явно проигрывает в смысле определенности для этой процедуры. Хотя в нем много говорится о согласовании федеральных и региональных стратегий, конкретная последовательность этих согласований и пути разрешения неизбежно возникающих при этом коллизий в законе не обозначены. Неслучайно ныне сложилась парадоксальная ситуация, при которой в отсутствие «базовой» федеральной стратегии социально-экономического развития, а также стратегии пространственного развития страны десятки регионов и многие муниципалитеты активно разрабатывают свои собственные стратегии, заведомо полагая, что появление основополагающих федеральных документов стратегического планирования, а также их «дублеров» в виде системы так называемых национальных проектов может поставить субъекты Российской Федерации перед лицом неизбежных корректировок их планов.
Вопросы экономического районирования в СССР активно решались и до принятия первого пятилетнего плана — практически на всем протяжении 1920-х годов. Определенную сложность в этом отношении создавала незавершенность административно-территориальных преобразований в стране. Так, на момент начала реализации первого пятилетнего плана административно-территориальная структура СССР (как это следует из самого документа) выглядела следующим
образом: 6 союзных республик и 15 автономных республик: 16 автономных областей; 8 краев и областей; 16 губерний; 176 округов; 2426 районов; 198 уездов и 1595 волостей. Задачу полной реорганизации административно-территориальной структуры страны предполагалось решить только к завершению первого пятилетнего плана. В результате, на начало его реализации в состав экономических районов, выделенных для формирования его территориального разреза, попали различные административно-территориальные образования с отличной друг от друга структурой управления, разными финансовыми ресурсами. Устойчиво функционировать такая система могла только при решающей роли управленческих директив и средств, направляемых из единого центра.
Пространственный «срез» первого пятилетнего плана опирался на идею типизации макрорегионов (экономических районов) страны (в самом документе характеризовалось как «грубое», то есть как бы не имеющее достаточно полных мотиваций и подлежащее последующей корректировке). Это предполагало разграничение страны на 4 типа районов: индустриальные, сельскохозяйственные, лесные и смешанные. К индустриальным районам СССР в плане относились Центрально-промышленный район, Ленинградская область, Донецко-Криворожский район Украины, Урал и развивающиеся как промышленные Кузнецко-Алтайский район Сибирского края и Лено-Байкальский район (часть Сибирского и Дальневосточного краев и Бурято-Монгольской АССР). К сельскохозяйственным были отнесены Центрально-черноземные области, Среднее Поволжье, Юго-Западный район Украины, Западная область, Зауралье и Западно-Сибирский район, Казахстан, Узбекистан и Туркменистан. Смешанные районы (аграрно-индустриальные и индустриально-аграрные районы) — Северный Кавказ, Закавказье, НижнеВолжский край, Дальне-Восточный край и Крым. К лесным районам отнесли Северный район, в известной части — Ленинградско-Карельский и Вятско-Вет-лужский районы, а также лесные районы Северной Азии [5].
В плане каждый из экономических районов получал достаточно четкое «задание» по развитию собственной специализации, прежде всего в контексте развития различных видов промышленных производств, а также по обеспечению развития смежных районов на основе межрегиональных взаимодействий. Одновременно план включал в себя круг вопросов, связанных с трудоресурсным обеспечением улучшения производительных сил, в том числе в районах нового освоения, в связи с чем план (в этом его заметное отличие от современных документов стратегического планирования в России) содержал в себе много указаний на необходимость переселения работников, однако как и на каких условиях — не уточнялось.
Вместе с тем, как отмечали исследователи, пространственную стратегию первого пятилетнего плана нельзя рассматривать только в разрезе экономического выравнивания регионов и определения их индустриальной специализации. Важную, возможно, даже главенствующую роль в ней играли факторы территориального рассредоточения оборонно-промышленного потенциала страны. Предусмотрительность такой посылки в полной мере подтвердилась в годы Великой Отечественной войны [19].
Сопоставляя пространственные аспекты реализации первого пятилетнего плана и нынешней фазы становления стратегического планирования в Российской Федерации, можно выделить ряд не только принципиальных отличий, но и важных общих черт.
В числе несовпадений, касающихся именно пространственного «среза», следует отметить, что на пороге первого пятилетнего плана экономическое пространство страны (в пределах тогдашнего СССР) представлялось куда более территориально-разнородным, нежели в настоящее время, даже с учетом все еще сохраняющейся экономической дифференциации регионов России. Страна испытывала существенный кадровый голод, прежде всего структурного характера — в плане нехватки высококвалифицированных рабочих, техников и специалистов. Что касается безработицы в целом, то она была ликвидирована только к завершению выполнения первого пятилетнего плана. В настоящее время некоторые отрасли промышленности также испытывают нехватку кадров, но ее причины совсем иные. Это — перекосы в сфере образования, деградация социально-трудового потенциала вследствие закрытия в годы реформ значительного числа промышленных предприятий, падение престижа инженерных специальностей (в годы первой пятилетки эта категория работников имела большие преимущества в оплате труда).
С точки зрения некоторых общих черт двух плановых документов следует указать на необходимость решения плановых задач в преимущественной мере с «опорой на собственные силы» (экономические ресурсы). Неслучайно при выборе из двух вариантов первого пятилетнего плана ключевое различие между ними определялось именно возможностью доступа к зарубежным источникам кредитных ресурсов. Во многом это характерно и для сегодняшней ситуации в России, осложненной различного рода санкциями, хотя в целом «собственные» экономические ресурсы государства сегодня несравнимо больше, нежели 90 лет назад.
Важной методологической предпосылкой разработки территориального раздела первого пятилетнего плана являлся приоритет крупных проектов (проблем) экономических районов, определявших их специализацию. Это проявило себя, в частности, в акценте на важности межрегиональных экономических взаимодействий. Результатом таковых, по гипотезе первого пятилетнего плана, выступало, в частности, формирование крупных территориально-производственных комплексов, как теперь принято говорить, «новых точек» экономического роста. Например, в пятилетней стратегии говорилось, что, проводя кооперирование Урала с Кузнецким угольным и металлургическим районом, план предустматри-вает создание в Сибири нового промышленного центра, приобретающего уже в первое пятилетие крупнейшее союзное значение.
В принципе, подобное внимание к масштабным проектам хозяйственного развития характерно и для современной практики пространственного стратегиро-вания. Но если в первом пятилетнем плане наличие таких установок объяснялось отсутствием достаточной информации, непредставлением соответствующих плановых разработок с мест (детализация как бы переносилась на последующий этап работы над планом), то в настоящее время подобный подход имеет иные
причины. Они кроются в необходимости четко разграничить задачи пространственного стратегирования между Федерацией и ее субъектами на началах разумной децентрализации всей системы управления экономикой страны. Это делает необходимым «наполнить» документы пространственного стратегирования не только различными проектными предложениями, вариантами «эффективной специализации» тех или иных регионов, но и четкими механизмами и даже процедурами согласования инициатив и возможностей по развитию территорий, как идущих от федерального центра, так и поступающих с мест.
Наконец, что закономерно вытекает из названного выше приоритета усиления межрегиональных взаимодействий, и ранее, и теперь огромное значение придавалось и придается развитию магистральной транспортной инфраструктуры страны. В этой связи в первом пятилетнем плане справедливо отмечалось, что проблема межрайонного сотрудничества самым серьезным образом связана с трудностью «транспортабельности» грузов, которая лишь в самой незначительной части может быть разрешена промышленной переработкой сырья «на месте». Главным образом данную проблему надо решать созданием дешевого и срочного железнодорожного, а также водного (где это возможно) транспорта. Согласно отправному варианту пятилетнего плана предполагалось построить до 1933 года 17 тысяч километров железных дорог, а по оптимальному — 20 тысяч километров.
Похожая во многом ситуация наблюдается и в настоящее время. Как было отмечено в Послании Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию от 1 марта 2018 года, «на основе Стратегии пространственного развития необходимо подготовить комплексный план модернизации и расширения всей магистральной инфраструктуры страны» [14]. Действительно, если проследить длительный путь эволюции проектов Стратегии пространственного развития Российской Федерации, становится очевидным путь ее совершенствования в направлении постановки ключевых задач по развитию магистральной инфраструктуры страны.
В этой связи в последнее время практически реализовалась идея дополнить 12 национальных проектов, обозначенных в Указе Президента Российской Федерации № 204 от 7 мая 2018 года, еще и планом развития магистральной инфраструктуры страны. Это добавление представляется весьма симптоматичным, так как ни один из этих 12 национальных проектов не имеет целевой направленности именно по регулированию пространственной структуры российской экономики, и лишь проект по развитию магистральной инфраструктуры можно рассматривать как практическую реализацию идей Стратегии пространственной развития. Такой план на перспективу до 2024 года был утвержден Правительством Российской Федерации в октябре 2018 года. В него включено 11 федеральных проектов, 9 из которых направлены на расширение и модернизацию транспортной инфраструктуры. Таким образом предусматривается развитие транспортных коридоров «Восток-Запад» и «Север-Юг» для повышения экономической связанности территории страны. В транспортную часть плана также включены проекты «Европа — Западный Китай», «Морские порты России», «Северный морской путь», «Коммуникации между центрами экономического роста» и другие.
Пространственная структура экономики в новой модели стратегического планирования
Переход к системе рыночного хозяйствования с качественным обновлением функций и институтов государственного управления хозяйственными и социальными процессами не отрицает значимость регулирования и долгосрочного стратегирования пространственной структуры национальной экономики. Однако механизмы практического осуществления этой задачи заметно преобразуются по сравнению с условиями жесткой политической централизации и директивного управления эпохи планового хозяйства. Эти механизмы должны адаптироваться к специфике уже не номинальной, а реальной федеративной государственности (регионы и макрорегионы как система субъектов Российской Федерации, формирующих самостоятельный уровень экономической политики государства). Это также касается той ситуации, когда публичная власть может и должна формировать представления об оптимальной картине пространственного развития экономики, но в целом располагает лишь ограниченным кругом инструментов прямого и косвенного воздействия на территориальную ситуацию размещения производительных сил в стране.
Конкретно можно выделить несколько ключевых задач, решаемых сегодня в рамках пространственного вектора социально-экономического стратегирования и во многом созвучных постановкам, которые делались в соответствующем разделе первого пятилетнего плана. Об одной из них — формировании транспортного каркаса единого экономического пространства страны — мы уже упомянули выше. Однако можно отметить еще ряд важных положений, связующих два различных по времени плановых документа.
Пожалуй, главное из них — это вопрос об экономическом районировании страны и тех задачах, которое оно призвано решать в управлении развитием экономики и, в частности, в совершенствовании ее территориальных пропорций. Здесь можно выделить два момента.
Прежде всего, приведенный выше анализ свидетельствует, что экономическое районирование в первом пятилетнем плане стремилось к типизации макрорегионов согласно специфике их хозяйственного развития. Аналогичного подхода логично было бы ожидать и в современных условиях. Более того, Постановление Правительства Российской Федерации № 870 2015 года, нацеленное на то, чтобы наметить основные положения Стратегии пространственного развития, четко отмечало необходимость содержания в этом документе «результатов отнесения городов и регионов Российской Федерации к определенным типам» [13]. Однако, как показывает официальный вариант проекта Стратегии пространственного развития, в полной мере эту установку правительственного постановления реализовать так и не удалось, даже в том «грубом» виде, как это было сделано в материалах первого пятилетнего плана.
По существу, нынешний проект Стратегии оперирует двумя вариантами дезагрегирования экономического пространства страны. Один из них носит преимущественно административно-территориальный и даже поселенческий
характер. Это — попытка решать проблемы пространственного развития страны в разрезе нескольких типов территорий, для каждого из которых в самом общем виде определены перспективы и факторы роста и предложены меры поддержки. Это крупнейшие агломерации; центры экономического роста регионального уровня; малые, средние города и сельские территории, а также геостратегические территории страны. Второй подход — выделение 14 крупных макрорегионов страны. Стратегия выделяет несколько принципов формирования макрорегионов, из которых только один — географический — имеет конкретный смысл (территориальная общность субъектов Российской Федерации, характеризующаяся их соседским положением). Все остальные (значительный потенциал межрегионального взаимодействия; наличие в составе каждого макрорегиона одного или нескольких крупных центров экономического роста; наличие или возможность создания объектов транспортной, энергетической, информационно-коммуникационной инфраструктуры, а также объектов отраслей социальной сферы федерального значения, способствующих повышению доступности услуг указанных отраслей в пределах макрорегиона и других) носят настолько общий характер, что позволяют оправдать практически любой состав каждого из макрорегионов.
Однако проблема экономического районирования носит и вполне предметный управленческий смысл. В условиях первого пятилетнего плана районирование создавалось для действенного, безупречного механизма трансляции плановых заданий из центра на места, в том числе по реализации определенных для макрорегионов и отдельных территорий производственных специализаций. Это, как было отмечено выше, позволяло не акцентировать внимание на экономической обоснованности самого процесса районирования, который к тому же осложнялся незавершенностью реформы административно-территориального устройства страны. В современных условиях вопрос о согласовании «эффективных специализаций» решается напрямую в диалоге федерального центра и субъектов Российской Федерации, а роль макрорегионов, насколько это можно судить по проекту Стратегии пространственного развития, сводится к созданию условий для развития межрегиональной кооперации и реализации крупных межрегиональных проектов. В проекте Стратегии, собственно, так и записано: «Обеспечение условий для развития межрегионального взаимодействия осуществляется путем выделения макрорегионов». Однако само по себе географическое позиционирование макрорегионов, да еще построенное на упрощенном принципе соседства, вне прочих экономических, правовых и институциональных предпосылок, условий для развития межрегионального взаимодействия создать не может.
Кроме того, следует помнить, что ранее аналогичная задача уже вменялась так называемым межрегиональным ассоциациям экономического взаимодействия, деятельность которых даже была закреплена особым федеральным законом [18], а затем — федеральным округам. Последние, хотя и не имеют законодательной основы (действуют на основе Указа Президента Российской Федерации), но все же располагают минимальным управленческим аппаратом (как часть Администрации Президента России). А вот чем будут располагать макрорегионы, чтобы
практически решать задачу активизации межрегиональных взаимодействий, пока неясно. Вопрос этот имеет и более общий смысл в контексте решения задач государственной политики регионального развития.
Во время первой пятилетки федеральные начала советской государственности характеризовались крайним формализмом, что еще раз подчеркивалось крайне сложным административно-территориальным устройством страны. Нынешние экономико-правовые основы российской государственности также не безупречны, но несравненно ближе к реалиям федерализма, чем когда-либо ранее. Эти условия тем более подчеркивают необходимость эффективно действующего мезоуровня государственного управления.
Однако в Конституции Российской Федерации 1993 года такой уровень государственной власти не предусмотрен: основная конституционная идея Российской Федерации построена на прямом взаимодействии между Федерацией и ее субъектами, причем на принципе равноправия всех субъектов Российской Федерации в этой системе. Сказанное не означает, что любая попытка сформировать некое промежуточное управленческое звено в этих взаимоотношениях заведомо неконституционна. Все дело в наличии качественной правовой базы и ее соответствии принципам российской федеративной государственности. Одним из таких постулатов, иллюстрирующих преимущества государства федеративного типа, выступает наличие у субъектов Российской Федерации возможностей проведения собственной экономической политики, включая и движение по пути активной межрегиональной экономической интеграции. При этом помимо согласования интересов Федерации и ее субъектов, а также их программно-плановых документов, именно содействие такой интеграции выступает одной из ведущих функций мезоуровня управления. Однако ни Федеральный закон № 172-ФЗ о стратегическом планировании, ни проект Стратегии пространственного развития не дают ответа на вопрос о том, как именно будет позиционирован мезоуровень такого планирования, какими полномочиями и ресурсами он будет располагать, какова будет логическая последовательность подготовки документов стратегического планирования «по вертикали» (комментарий 2).
Ряд интересных сравнений можно найти и в подходах к проблеме преодоления межрегиональной экономической дифференциации, которая к моменту осуществления первого пятилетнего плана была куда более существенной (в пределах территории бывшего СССР), нежели в Российской Федерации в настоящее время. Если провести анализ положений первого пятилетнего плана, то мы увидим, что в нем подходы к решению названной задачи содержали известное противоречие, которое во многом сохраняет свою силу и сегодня. Это — одновременная постановка целей выравнивания экономических условий хозяйствования и повышения степени однородности экономического пространства. Очевидно, что в ситуации значимых межрегиональных экономических различий, «подтягивание» отстающих территорий, возможно, как за счет оказания им дополнительной помощи, так и предоставления неких преференциальных условий ведения хозяйственной деятельности. Однако последнее уже, по сути, является не чем иным, как нару-
шением однородности экономического пространства, во всяком случае, в его институционально-правовых характеристиках. При этом важно, что в материалах первого пятилетнего плана решение задачи экономического выравнивания связывалось, прежде всего, с промышленным подъемом отсталых периферийных регионов страны [9; 20].
Ситуация во многом повторяется и в нынешней Стратегии пространственного развития: последняя много говорит о точках роста российской экономики, по преимуществу в виде крупнейших мегаполисов и агломераций. Однако при этом не дается убедительных доказательств, что такой вектор пространственного стратегирования не нарушает однородности экономического пространства и однозначно ведет к сокращению межрегиональной экономической дифференциации в стране. Это противоречит и международному опыту, например, опыту ЕС, свидетельствующему, что в перспективе основную роль источников или «точек» роста в этих странах должны сыграть не крупнейшие мегаполисы, а города и агломерации «второго порядка» [7]. Кроме того, современный этап пространственного стратегирования практически лишен всякой связи между промышленной политикой государства и его задачами в области регионального развития [4; 8]. Можно предположить, что необходимый «прорыв в экономике» может быть обеспечен не несколькими «точками роста», а только достаточно равномерным «покрытием» экономического пространства страны реальным продвижением в деле «новой индустриализации».
Комментарии
1. В официальном проекте Стратегии пространственного развития указывается, что в течение последних 10 лет величина отношения среднего значения ВРП на душу населения по 10 субъектам Российской Федерации с максимальным показателем к среднему значению ВРП на душу населения по 10 субъектам Федерации с минимальным показателем сократилась с 7,0 раз до 6,6 раза. Аналогичные соотношения по среднедушевым доходам с учетом паритета покупательной способности также сократились — с 2,9 раза до 2,2 раза.
2. Сегодня эта логика совсем потерялась. В отсутствие «базовой» Стратегии социально-экономического развития страны и Стратегии пространственного развития активно идет наработка региональных стратегий до 2025 года и даже до 2030 года. Ввиду возникшей неопределенности с соотношением макрорегионов и федеральных округов стратегии последних, которые активно нарабатывались и обновлялись в последние 5 лет, теперь во многом утрачивают свое практическое значение.
Литература:
1. Бухвальд Е.М., Погребинская В. А. Стратегическое планирование в России: исторический опыт и реалии экономики // Федерализм. 2014. № 4 (76). С. 21-36.
2. Глигич-Золотарева М. В. Старые проблемы и новые подходы к стратеги-
ческому планированию в Россию // Федерализм. 2014. № 3.С. 83—94.3.
3. Гэлбрейт Дж. К. Экономические теории и цели общества. М.: Прогресс. 1976. С. 277.
4. Жихаревич Б. С. Территориальное стратегическое планирование: теория и практика // Регион: экономика и социология. 2013. № 3. С. 303—306.
5. Меерович М. Г. Промышленное районирование в СССР в начальный период индустриализации // Вестник Томского государственного архитектурно-строительного университета. 2013. № 3 (40). С. 132—139.
6. Минакир П.А. К 80-летию принятия первого пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР // Пространственная экономика. 2007. № 6. С. 106-109.
7. Михеева Н. Н. Оценка сценариев пространственного развития российской экономики до 2030 года. Научные труды Института народнохозяйственного прогнозирования РАН. 2017. Т. 15. С. 405-423.
8. Михеева Н. Н. Стратегия пространственного развития: новый этап или повторение старых ошибок // ЭКО. Новосибирск. 2018. 35 (527). С. 158-178.
9. Николаева Е. Е. Задачи новой индустриализации в России в свете опыта индустриализации в СССР // Теоретическая экономика. 2015. № 1 (25). С. 69-72.
10. Погребинская В. А. Разработка методологии генерального плана в конце 20-х — начале 30-х годов. М.: Наука. 1979.
11. Погребинская В. А. Актуальные методы стратегического регулирования хозяйства России и опыт отечественного планирования // Вестник Института экономики РАН. 2013. № 4. С. 10-25.
12. Погребинская В. А. Опыт стратегического планирования России // Российское предпринимательство. 2016. Т. 17. № 14. С. 1629-1644.
13. Постановление Правительства РФ от 20 августа 2015 г. № 870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации». [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/71170676/ (дата обращения: 10 декабря 2018 года).
14. Путин В. В. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 1 марта 2018 года [Электронный ресурс]. URL: http://www. kremlin.ru/events/president/news/56957 (дата обращения: 10 декабря 2018 года).
15. Пятилетний план народнохозяйственного строительства СССР. В 3 томах. М.: Плановое хозяйство, 1930.
16. Фадеев Л. А. Российская историография социальных аспектов советской индустриализации в годы первых пятилетних планов // Экономическая история. 2013. № 2 (21). С. 59.
17. Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (дата обра-
щения: 10 декабря 2018 года).
18. Федеральный закон от 17 декабря 1999 года № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/12117772/#ixzz5ZlAvMPbm (дата обращения: 10 декабря 2018 года).
19. Шепова Н. Я. Был ли готов СССР к ведению Великой Отечественной войны? // Вестник МГИМО Университета. 2011. № 2 (17). С. 96-108.
20. Шестаков Д. Е. Советская индустриализация в контексте экономической теории // Экономическая история. 2013. № 2 (21). С. 38-46.
21. Шильникова И. В. Забастовки в советской промышленности в годы первой пятилетки // Экономическая история. 2016. № 4 (35). С. 87.
22. Goetz R. Planning without a plan: on the failure of economic theory in the Soviet Union // Osteuropa: Zeitschrift fuer Gegenwartsfragen des Ostens. 2013. Band 63. No. 5-6. P. 125-150.
23. Westlund H. The limits of spatial planning: regional experiences of the soviet epoch // Papers in regional Studies. 1998. Vol. 77. No.3. P. 213-240.
References
1. Buhval'd E.M., Pogrebinskaya V. A. Strategic planning in Russia: historical experience and the realities of the economy]. Federalism [Federalism], 2014, no. 4 (76), pp. 21-36 (in Russian).
2. Gligich-Zolotareva M. V. Old problems and new approaches to strategic planning in the Russian Federation. Federalizm [Federalism], 2014, no. 3, pp. 83-94 (in Russian).
3. Gehlbrejt Dzh.K. Ekonomicheskie teorii i celi obshchestva [Economic theories and the goals of society], M.: Progress [Progress], 1976, p. 277 (in Russian).
4. Zhiharevich B. S. Territorial planning: theory and practice. Region: e konomika i sociologiya [Region: Economics and sociology], 2013, no. 3, pp. 303-306 (in Russian).
5. Meerovich M. G. Industrial zoning in the USSR in the initial period of industrialization. Vestnik Tomskogo gosudarstvennogo arhitekturno-stroitel'nogo universiteta [Bulletin of Tomsk state University of architecture and construction], 2013, no. 3 (40), pp. 132-139 (in Russian).
6. Minakir P. A. On the 80th anniversary of the first five-year plan of development of the native economy of the USSR]. Prostranstvennaya ehkonomika [Spatial economy], 2007, no. 6, pp. 106-109 (in Russian).
7. Miheeva N. N. Ocenka scenarievprostranstvennogo razvitiya rossijskoj ekonomiki do 2030goda [The Assessment of scenarios of spatial development of the Russian economy until 2030], Nauchnye trudy Instituta narodnohozyajstvennogo prognozirovaniya RAN [Scientific works Of the Institute of economic forecasting RAS], 2017, vol. 15, pp. 405-423 (in Russian).
8. Miheeva N. N. Spatial development strategy: a new stage or repetition of old mistakes. EKO [ECO], Novosibirsk, 2018, 35 (527), pp. 158-178 (in Russian).
9. Nikolaeva E. E. The tasks of new industrialization in Russia in the light of the experience of industrialization in the USSR. Teoreticheskaya ekonomika [Theoretical Economics], 2015, no.1 (25), pp. 69-72 (in Russian).
10. Pogrebinskaya V. A. Razrabotka metodologii general'nogo plana v konce 20-h — nachale 30-h godov [The development of the methodology of the general plan in the late 20's-early 30's], M.: Nauka [Science], 1979 (in Russian).
11. Pogrebinskaya V. A. Actual methods of strategic regulation of the Russian economy and experience of domestic planning. Vestnik Instituta ekonomiki RAN [Vestnik of the Institute of economics RAS], 2013, no. 4, pp. 10-25 (in Russian).
12. Pogrebinskaya V. A. The Experience of strategic planning of Russia. Rossijs-koepredprinimatel'stvo [Russian entrepreneurship], 2016, vol.17, no. 14, pp. 1629-1644 (in Russian).
13. Postanovlenie Pravitel'stva RFot 20 avgusta 2015g. № 870 «O soderzhanii, sostave, poryadke razrabotki i utverzhdeniya strategii prostranstvennogo razvitiya Rossijskoj Federacii, a takzhe o poryadke osushchestvleniya monitoringa i kontrolya ee realizacii» [The Resolution of the Government of the Russian Federation of August, the 20th, 2015. No.870 "On the content, composition, procedure for the development and approval of the spatial development strategy of the Russian Federation, as well as on the procedure for monitoring and control of its implementation"]. [Elektronnyj resurs].Available at: http://base.garant. ru/71170676/ (accessed December 10, 2018) (in Russian).
14. Putin V. V. Poslanie Prezidenta Rossijskoj Federacii Federal'nomu Sobraniyu ot 1 marta 2018 g. [The Message of the President of the Russian Federation to the Federal Assembly of March, the 1st. 2018]. Available at: http://www.kremlin. ru/events/president/news/56957 (accessed December 10, 2018) (in Russian).
15. Pyatiletnijplan narodnohozyajstvennogo stroitel'stva SSSR [Five-year plan of economic construction of the USSR], in 3 vol, Moscow: Planovoe hozyajstvo [Planned economy], 1930 (in Russian).
16. Fadeev L. A. Russian historiography of social aspects of Soviet industrialization in the first five-year plans. Ekonomicheskaya istoriya [Economic history], 2013, no. 2 (21), pp. 59 (in Russian).
17. Federal'nyj zakon ot 28 iyunya 2014g. № 172-FZ«O strategicheskom planirovanii v Rossijskoj Federacii» [Federal law No.172-FZ of June, the 28th. 2014 "On the strategic planning in the Russian Federation"]. Available at: http://www.con-sultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841 (accessed December 10, 2018) (in Russian).
18. Federal'nyj zakon ot 17 dekabrya 1999 g. N211-FZ «Ob obshchih principah or-ganizacii i deyatel'nosti associacij ehkonomicheskogo vzaimodejstviya sub'ektov Rossijskoj Federacii» [The Federal law of December, the 17th. 1999. No.211-FZ "On the general principles of organization and activity of associations of economic interaction of subjects of the Russian Federation]. Available at: http://base.garant.
ru/12117772/#ixzz5ZlAvMPbm (accessed December 10, 2018) (in Russian).
19. Shepova N. Ya. Was the URSS ready to the conduct of the Great Patriotic war? VestnikMGIMO Universiteta [Vestnik of MGIMO University], 2011, no. 2 (17), pp. 96-108 (in Russian).
20. Shestakov D. E. Soviet industrialization in the context of economic theory. Ekonomicheskaya istoriya [Economic history], 2013, no. 2 (21), pp. 38-46 (in Russian).
21. Shil'nikova I. V. Strikes in the Soviet industry during the first five-year plan. Ekonomicheskaya istoriya [Economic history], 2016, no. 4 (35), pp. 87 (in Russian).
22. Goetz R. Planning without a plan: on the failure of economic theory in the Soviet Union. Osteuropa: Zeitschrift fuer Gegenwartsfragen des Ostens, 2013. Band 63. No. 5-6, pp. 125-150.
23. Westlund H. The limits of spatial planning: regional experiences of the Soviet epoch. Papers in regional Studies, 1998, vol. 77, no. 3, pp. 213-240.
