CC BY
9
В статье рассмотрены геополитические факторы и особенности формирования государственной региональной политики в России. Особое внимание уделено проблемам социально-экономического развития периферийных регионов. Дан анализ опыта регионального развития приграничных китайских провинций и столыпинских аграрных реформ. Обоснована необходимость реформирования и децентрализации системы управления внешнеэкономической деятельностью. Предложено использовать географическую ренту приграничного положения в качестве «локомотива роста» социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, расположенных в азиатской части.
Как обустроить российскую периферию, или кое-что из опыта китайских реформ
А. К. ТУЛОХОНОВ,
член-корреспондент РАН, директор Байкальского института природопользования СО РАН, Улан-Удэ E-mail: atul@binm.bscnet.ru
Шаткая вертикаль
С уходом в прошлое эпохи региональной псевдодемократии под знаменитым лозунгом «берите суверенитета, сколько сможете...» маятник государственной политики качнулся в противоположное (и тоже крайнее) положение. На карте страны появились федеральные округа (во главе с бывшими генералами в ранге полномочных представителей президента России) с претензиями на полноту власти на курируемых территориях, но при отсутствии каких-либо финансовых рычагов управления.
Вновь введенный механизм отношений между бюджетами различного уровня, основой которого стало распределение налоговых полномочий и расходных обязательств между органами власти различных уровней, не позволил даже благополучным регионам исполнять принятые обязательства. О неоднозначности взаимоотношений федерального центра с регионами говорит и практика укрупнения регионов: в попытке упростить управление страной федеральный центр счел неэффективными несколько национальных округов с общим населением чуть больше провинциального российского городка. При этом характерно, что объединительные процессы коснулись только северных, сибирских и дальневосточных субъектов Федерации, никогда не отличавшихся стремлением к сепаратизму (в руководстве этих регионов нет национальных кадров)1. А вот кавказские регионы, ради
1 Первыми объединялись Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ {Прим. «ЭКО»).
реформирования которых и был затеян «сыр-бор», по разным причинам, процесс абсолютно не затронул.
В конечном итоге очередные реформы в области бюджетного федерализма и государственного управления закончились незначительным сокращением федеральных структур в автономных округах - бюрократическая «гора» родила очередную «мышь».
Судя по средствам массовой информации, приближенным к правительственным источникам, можно предположить, что на этом административный «зуд» центра временно удовлетворен. Конечной целью этих реформ должно было стать экономическое развитие российской периферии и повышение уровня жизни населения отстающих регионов. Однако продолжающийся разрыв между наиболее развитыми и отстающими регионами, усиление неравенства между промышленными и аграрными субъектами Федерации, перманентный отток населения из азиатской России в центр свидетельствуют об очередном расхождении интересов федерального центра и населения, о необходимости изменения концепции «вертикали власти» в сторону увеличения у регионов полномочий и ресурсов.
Кому помогать: сильным или слабым регионам?
В экономической литературе на поставленный вопрос нет однозначного ответа, хотя известный лозунг: «сильные регионы - сильная Россия» нравится всем. Многие ведущие экономисты, отечественные и иностранные2, утверждают, что города и регионы выступают важнейшими основами процесса развития страны в целом. Для всех экономически развитых государств характерна концентрация капитала в крупных промышленных центрах, но нельзя забывать, что в пределах компактных европейских государств относительное экономическое неравенство отдельных территорий компенсируется их транспортной доступностью, в этом им далеко до российских контрастов. Во многих европейских государствах3 через местное
2 Например, Scott A., Stopper M. Globalization, Development//Regional Studies. 2003. Vol. 37 № 6. Р. 7.
3 Каверзин М. Ю. Государство и местное самоуправление: проблемы взаимодействия //Вестник Российского университета дружбы народов. Сер.: Политология. 2003. №4. С. 13-19.
самоуправление реализуется принцип территориальной децентрализации. Там при значительной самостоятельности региональных и муниципальных образований в решении экономических проблем федеральный центр приоритет отдает общегосударственным и внешнеполитическим задачам.
В сегодняшней России стремление к экономической самостоятельности, как правило, вызывает сильные подозрения в сепаратизме или служит почвой для обвинений в неспособности управлять регионом. По этой причине в недрах Государственной думы и администрации президента «похоронено» немало законопроектов, предполагающих развитие инициативы регионов. К их числу относится и проект федерального закона «О приграничном сотрудничестве в Российской Федерации», разработанный Советом Федерации еще в 2002 г. и получивший отрицательное заключение в Государственной думе.
В настоящее время Министерство регионального развития РФ дорабатывает проект Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. (в части регионального развития), в котором государственная политика выравнивания уровня регионального развития заменяется «поляризованным (или сфокусированным) развитием»: документ предполагает «специальную фокусировку финансовых, административно-управленческих, человеческих и других ресурсов в "опорных" регионах ("полюсах", "локомотивах" роста), а также последующее распространение инновационной активности в другие регионы». Концепция де-факто закрепляет дифференцированное развитие регионов, неравнозначность их роли в экономике России и территориальной структуре хозяйства4. Приоритетное развитие должны получить регионы двух типов - «опорных» и «полюсов роста», то есть экономически развитые и динамично развивающиеся. От принятия данной модели регионального развития слабо- и среднеразвитые регионы вряд ли что получат5.
4 Концепция стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации. Министерство регионального развития Российской Федерации (//http:www.minregion.ru).
5 Подробнее см.: Селиверстов В. Е. Две модели региональной политики// ЭКО. 2008. № 4 (Прим. «ЭКО»).
Между тем даже без особых протекций только с 1995 г. по 2006 г. валовой региональный продукт на душу населения в развитых российских регионах вырос со 120% до 140% по отношению к среднероссийскому уровню, а в менее развитых - упал с 57% до 43%. При этом бюджетные расходы на одного жителя в первом случае в 4-5 раз превышают обеспечение жителей бедных субъектов Федерации. Вполне понятно, что существующая политика регионального выравнивания на основе трансфертной поддержки депрессивных территорий тормозит экономический рост страны, уменьшая мотивации территорий-реципиентов и искусственно сдерживая дальнейшее развитие регионов-доноров.
О теории и практике вопроса
Следует отметить, что экономическое расслоение общества происходит не только на уровне российских регионов. По-прежнему растет разрыв между «золотым миллиардом» и условиями жизни стран третьего мира. Богатые богатеют, а бедные беднеют и в других локальных сообществах. Меж тем исторический опыт свидетельствует, что крайняя форма такого развития социума неизбежно проявляется в революционных протестах «грабь награбленное».
Поэтому саммит в Рио-де-Жанейро в 1992 г. не случайно обратил внимание мировых лидеров на необходимость сокращения разрыва в уровне жизни богатых и бедных сообществ и рекомендовал всем государствам разработать собственные программы устойчивого развития, где в равной степени должны сочетаться интересы сохранения окружающей среды и эколо-гобезопасного экономического развития.
К сожалению, за редким исключением все рекомендации так и остались на бумаге, а принятые директивы до настоящего времени не реализованы. И если в середине прошлого века разрыв между развивающимися и индустриально развитыми странами оценивался как 30:1, то к началу XXI века увеличился вдвое6. Попытки международных организаций эко-
6 Коптюг В. А., Матросов В. М, Левашов В. К., Демянко Ю. Г. Устойчивое развитие цивилизации и место в ней России: проблемы формирования национальной стратегии//Устойчивое развитие: Россия, Сибирь, Байкальский регион. Новосибирск: Изд-во СО РАН, 1998. С. 11-52.
логизировать мировую экономику в пользу бедных стран (на это направлены Киотский протокол, Конвенция об опустынивании и другие) результата не дают.
Кроме столичных регионов России, к экономическим донорам относятся крупные промышленные центры с развитой инфраструктурой или с акцентированной сырьевой и энергетической составляющей. Однако более трети населения страны проживает в регионах, относящихся к категории «депрессивных». Многие из них до последнего времени выполняли роль закрытых оборонных структур или обслуживали иные государственные нужды, которые в рыночной экономике потеряли свою значимость.
С распадом союзного государства эти регионы автоматически перешли в категорию дотационных - их существование определяется, в основном, объемами трансфертной поддержки федерального бюджета. При этом, как мы уже отметили, ни центр, ни региональные субъекты не проявляют особой инициативы изменить сложившуюся ситуацию.
Однако вполне понятно, что идти к решению стратегических задач, поставленных новым руководством страны, с «гирей» экономически отсталых регионов, занимающих больше половины ее территории, невозможно. Не дают в такой ситуации положительного результата и многочисленные реформы госаппарата.
С нашей точки зрения, политическому руководству страны следует уяснить одну простую истину: чрезмерная концентрация в едином центре функций управления самой большой страной мира в принципе не эффективна. Истинное же искусство руководства народнохозяйственным комплексом состоит в поиске индивидуальных путей экономического развития каждого субъекта с учетом институциональных особенностей, интересов частного капитала и других не менее значимых факторов.
Привлекательный инвестиционный климат отдельных регионов определяется наличием уникальных природных ресурсов или индустриальной базы, унаследованной от социалистической экономики. К ним относятся традиционные нефтегазовые и угольные территории Сибири и города с мил-
лионным населением, формирующие Стабилизационный фонд страны. Здесь все вроде бы ясно и особого вмешательства не требуется.
Геополитика и региональные задачи
Другим условием приоритетного экономического развития может стать географическое положение субъекта, особенно вблизи государственных границ или морских путей сообщения. При этом добрососедские отношения государств становятся экономически значимыми: открываются возможности транзитного сообщения с перспективными мировыми рынками сбыта готовой продукции и поставок сырья.
Как известно, с распадом союзного государства у России осталось только четыре традиционных соседа {Норвегия, Финляндия, Китай и Монголия)7. Кроме небольшого участка границы с Северной Кореей, все остальные пограничные рубежи обращены к бывшим союзным республикам с переходной экономикой и неустойчивыми внешнеэкономическими связями.
Более того, почти все «новые» соседи имеют к России те или иные претензии {или наоборот), и торговые отношения часто подменяются политическими интересами. Вследствие этого факта на западных окраинах нашей страны образовался глубоко эшелонированный пояс государств, мало заинтересованных в росте авторитета России во внешней политике. Решению экономических задач там предпочитают расширение восточной экспансии НАТО, размещение противоракетных систем, строительство обходных топливопроводов и т. п.
В этих условиях политические и экономические векторы государственных приоритетов должны неизбежно переориентироваться на азиатское направление - Китай и Монголию, наших вековых соседей. Но пока Россия находилась в состоянии перманентной перестройки и реформирования, китайская экономика совершила колоссальный прорыв. Кроме потребительских товаров, теперь на мировые рынки идут китайские металлопрокат, машины, станки и другое сложное техническое оборудование.
7 И ещё Польша, граничащая с Калининградской областью {Прим. «ЭКО»).
При этом разворачиваются новые производства на западных и северных территориях Китая, в контурах влияния широтного транспортно-логистического направления с выходом в Среднюю Азию. В этом коридоре, который почти на 2 тыс. км короче Транссиба, сосредоточиваются трубопроводы, железная и автомобильная дороги для перевозки топлива и продовольствия из Казахстана и других среднеазиатских республик 8.
В отличие от российской экономики, где приоритет в развитии имеют магистральные нефте- и газопроводы, мало стимулирующие занятость населения, китайская акцентирована на развитие периферийных территорий и формирование новых выходов к мировым рынкам. В результате такой диверсификации в Китае обостряется проблема обеспечения потребностей в дополнительных источниках сырья и квалифицированной рабочей силе, несмотря на огромную численность населения. Поэтому руководство страны уже готово к отмене демографических ограничений, которые на протяжении длительного времени сдерживали рост населения Китая.
Почему россиянин едет в Китай
Примечательно, что на срезе межгосударственных отношений специфика экономического развития регионов не столь контрастна. Для периферийных территорий и, прежде всего, местного населения не так уж и важны объемы или формы внешнеторгового сотрудничества метрополий.
Достаточно вспомнить, что поколение рубежа веков оказалось очевидцем, а многие его представители - даже участниками «челночного» бизнеса в Китай и другие страны. Ведь именно «шоп-туры» стали единственным источником существования тысяч людей, выброшенных на улицу ельцинскими реформами, и смягчили социальную напряженность в российском обществе 1990-х годов.
Несмотря на карательные меры наших таможенной и пограничной служб, за эти годы на китайских приграничных территориях возникли особые города, ориентированные на рос-
8 Изотов Д. А., Кучерявенко В. Е. Экономическое развитие Китая на современном этапе (аналитический обзор)/Ин-т экон. исследований ДВО РАН. Хабаровск: РИОТИП, 2007. - 48 с.
ОБСУЖДАЕМ ПРОБЛЕМУ 9
сийский рынок. Ярким примером служит китайский город Маньчжурия с высотными гостиницами и полной сферой услуг, по стоимости и качеству полностью устраивающих российских туристов. Для них в 10 км от города, в степи, построен крытый горнолыжный стадион с подъемником и искусственным снегом. Вряд ли он рассчитан на китайских граждан, а в России нет таких сооружений и в городах-миллионниках.
Как ни печально, российская приграничная станция Забай-кальск за эти годы так и не была благоустроена и отличается очередями на российской границе, отсутствием не только «duty free», но и элементарных удобств. Другой подобный «пограничный» контрастный пример - это маломеняющийся Благовещенск и его китайский сосед - городок Хэйхе, взметнувший на противоположном берегу Амура небоскребы, построенные на деньги российских туристов.
О чем говорит статистика
Объективность приведенных эмоциональных зарисовок, относящихся к развитию сопредельных регионов, подкрепляют данные экономической статистики. По географическому положению наиболее близким соседом Китая является Читинская область (ныне Забайкальский край) с населением 1120 тыс. человек. С другой стороны границы расположен автономный район Внутренняя Монголия с населением чуть больше 23 млн жителей. До последнего времени это была одна из отсталых окраин Китая с преобладанием аграрной экономики.
По данным последней переписи, за 15 лет население Читинской области сократилось почти на 200 тыс. человек, а вот во Внутренней Монголии - увеличилось на 1,5 млн человек. Рост населения на китайской стороне идет за счет значительно большей продолжительности жизни и меньшей смертности (хотя показатели рождаемости в Читинской области выше почти в полтора раза!). Но даже при сокращающемся населении безработица в Читинской области втрое выше, чем в китайской провинции. В Китае отсутствуют или резко ограничены социальные выплаты, особенно сельскому населению. Но так или иначе - по объективным или субъективным причи-
нам, экономическая мотивация деятельности китайского населения значительно выше. Поэтому не случайно во Внутренней Монголии Китая только за 2003-2005 гг. посевная площадь увеличилась с 5753 тыс. га до 62116 тыс. га, а в Читинской области - уменьшилась с 370 до 285 тыс. га. Подобные соотношения характерны для площадей зерновых и овощных культур. Резко возросли и показатели производства мяса - они превышают показатели Читинской области более чем в 60 раз.
Приходится признать, что сибирская глубинка становится все депрессивнее в сравнении не только с российскими регионами, но и (что еще более трагично) с периферийными регионами наших географических соседей. В попытке разбудить наше «полусонное» руководство мы вынуждены призвать на помощь исторические авторитеты, хотя, конечно, «нет пророка в своем отечестве».
Новое - это хорошо забытое старое
Как тут не вспомнить пророческие слова Петра Аркадьевича Столыпина! Еще в 1908 г., выступая в Государственной думе по вопросу строительства Амурской железной дороги, этот истинный патриот произнес пророческие слова: «При наличии государства густонаселенного, соседнего нам, эта окраина не останется пустынной. В нее просочится иностранец, если туда не придет русский, это просачивание, господа, уже началось. Если мы будем спать летаргическим сном, то край этот будет пропитан чужими соками, и когда мы проснемся, может быть, окажется русским только по названию. Возможно ли заселение без путей сообщения?»9.
Министр П. А. Столыпин не ограничился словами, он рьяно занимался развитием дальневосточной экономики. В интервью одного из переселенцев после столкновений на советско-китайской границе в 1969 г. есть дословная запись10: «Что помню? Да то, что умнее Столыпина никого не было. Жили мы на Украине, земли мало, отец и решился на переселение.
9 Государственная концепция развития Сибири на долгосрочную перспективу. Новосибирск: Изд-во СО РАН, 2000. - 96 с.
10 Яковлев А. Н. Уроки Столыпина //Здравый Смысл. 2005/2006. № 1 (38). С. 30-51.
Приплыли сюда на пароходе из Одессы. Во Владивостоке встретил нас вице-губернатор. Пашите, говорит, земли, сколько вспашете, скотины держите, сколько можете, леса рубите, сколько нужно. Нам, говорит, по сердцу богатый мужик. А власти гарантируют вам закупку хлеба, мяса, рыбы, пушнины в любых количествах. О сбыте не думайте, рядом - Китай, Корея. Купцы все продадут. Накормили Европу, накормим и китайцев. Богатейте, меньше пьянствуйте, больше работайте, Богу молитесь». Чем не емкая и краткая аграрная программа? Похоже, с ней не знакомы те, кто так безуспешно решают вопрос, - от коммунистов до современных властей.
Нужны земля, условия для работы и сбыт продукции, и всё. Раньше все переселенцы получали денежное пособие {на хозяина - по 10 руб., иждивенцы - по 3 руб.), каждой семье дали лошадь, корову, землю, необходимый инвентарь. Люди становились подлинными хозяевами той далекой земли, истинными патриотами России.
В результате столыпинских реформ только с 1905 по 1914 гг. на восточные окраины России были переселены более 4 млн человек, что вдвое увеличило численность местного населения11. Появились новые населенные пункты и морские порты, резко возрос военно-стратегический потенциал Дальнего Востока.
Вероятно, не случайно на Дальнем Востоке крестьяне так ожесточенно сопротивлялись советской власти, и так долго длилась там гражданская война. Эти миллионы переселенцев также стали главным сдерживающим фактором возможности японской агрессии в период второй мировой войны. Не будь столыпинских реформ, неизвестно, чем бы закончилась история великого противостояния фашизму.
Сравнивая эти события и современную действительность, лишний раз убеждаешься: сегодняшний политический курс державной российской политики и интересы регионов явно лежат в разных параллельных плоскостях...
11 Кулешов В. В. Экономика России и Сибири: «стартовые площадки» и «точки роста»//ЭКО. 2006. № 3. С. 2-14.
И снова вечный вопрос
Очевидно, задача развития периферийных сибирских и дальневосточных территорий не может быть отложена в «долгий ящик», а локомотив регионов-доноров не вытянет груз общефедеральных проблем. Свидетельством неэффективной государственной и региональной политики служат коррупция федеральных чиновников и социальное иждивенчество региональных руководителей. Однако единых рецептов региональной поддержки нет, это подтверждает европейский опыт. Самой действенной (и основной) формой решения задачи, видимо, следует признать детальный анализ территориальной специфики природы и общества и выделение элементов рентных отношений.
Как известно, природно-ресурсная рента лежит в основе экономики нефтяных регионов, энергетическая рента позволяет развивать энергоемкие отрасли Красноярского края и Иркутской области. Существуют преимущества лесных и приморских территорий.
В принципе для каждого региона можно выделить факторы, благоприятствующие развитию определенных отраслей производства.
Наиболее простой формой ренты может служить географическое положение региона. То же Забайкалье находится посередине от западных и восточных окраин России, но в то же время имеет прямые выходы к государственным границам с Монголией и Китаем. Более того, Республика Бурятия и Агинский Бурятский округ как самые восточные национальные образования расположены непосредственно в зоне контакта с остальной буддийской Азией.
Традиционно наши политики стучались в европейские двери, и основные документы по приграничному сотрудничеству ориентированы на Запад. Так, Федеральным законом от 22.07.2002 №91-ФЗ ратифицирована Европейская рамочная концепция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, подписанная от имени России в Страсбурге 3 ноября 1999 г. Конвенция рекомендует ее участникам при организации трансграничного сотрудничества представлять местным и региональным властям по обе стороны грани-
цы «те же возможности, которые предусмотрены при сотрудничестве на национальном уровне».
Высшим актом проявления развития приграничного сотрудничества является, по мнению Совета Европы, создание «ев-рорегионов». Сегодня только в Польше их восемь; подобные структуры создаются и на западе России.
В 2000 г. возник еврорегион «Карелия», в который входят Республика Карелия и смежные регионы Финляндии: предусмотрено обеспечение процесса пересечения границы для людей и грузов путем упрощения пограничных формальностей и содействия открытию новых пограничных переходов, а также содействие развитию экономики путем улучшения инфраструктуры приграничных районов, работы контрольно-пропускных пунктов и решения проблем охраны природы и др.
В еврорегионах свои уставы, фонды развития и органы управления, которые позволяют включить во внешнеторговые отношения региональные интересы. Все это есть и в Карелии, что позволяет ее руководству максимально использовать приграничное положение для развития региональной экономики.
Если использовать опыт развития приграничных китайских и монгольских провинций и аймаков, можно предложить «локомотив» внешнеэкономических отношений в качестве базовой отрасли для выхода на бездотационный режим многих приграничных российских регионов - от Алтая до Дальнего Востока. Для этого нужны правовые документы, регламентирующие торговые отношения с пограничными соседями, в том числе и закон «О приграничном сотрудничестве в Российской Федерации». Безусловно, необходимо увеличить как количество таможенных и пограничных постов, так и их пропускную способность и комфортность.
Режим наибольшего благоприятствования нужен уже на уровне приграничных муниципалитетов, тогда их экономика получит два равнозначных источника финансирования: за счет региональных поставок, а также внешнеторговой деятельности и культурных связей. Именно этим районам целесообразно максимально использовать свое пограничное положение - и быть истинным фасадом российской государственности в глазах гостей.
Между тем сегодняшняя реальность от описанной картины далека. Внешнеэкономические отношения между государствами никоим образом не влияют на уровень благосостояния живущих вдоль государственных границ россиян. Будто бы в ответ на современные реалии наши пограничные службы восстановили ограничения на доступ в приграничные районы. И это - только одна из причин удручающего состояния наших таможенных пунктов и низкого уровня жизни населения на прилегающих территориях.
В условиях нарастающей безработицы и замкнутости экономического пространства усиливается миграция в центральные районы России, распространяется контрабандная деятельность по вывозу в Китай добытых незаконным путем ценных видов природного сырья, а также укрытой от налогообложения промышленной продукции. Налицо резкий контраст с миграционной и таможенной политикой по другую сторону границы и, как следствие, экономическим развитием и ростом населения соседей. Такое положение дел чревато для России катастрофическими последствиями.
Изменить плачевную картину на российской периферии можно только за счет децентрализации экономической политики до регионального уровня12. Созданные при этом кластеры должны быть максимально диверсифицированы: кроме включения во внешнеторговые отношения, население должно заниматься переработкой грузов, складированием, монтажом и комплектацией техники. Кластеры не должны конкурировать друг с другом, а быть специализированы на определенных направлениях и услугах.
В пользу экономической децентрализации свидетельствует также опыт Германии и США, успехи которых во многом объясняются выверенной региональной политикой. В таком же направлении развиваются многие регионы Китая и Индии. Процессы глобализации не оставляют России иных «рецептов» решения её экономических и геополитических проблем.
12 Портер М. Е. Экономическое развитие регионов //Пространственная экономика. 2007. № 1. С. 108-132.
