CC BY
62
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (26) 2005
История права и государства
К.Д. Иванов*, A.B. Седунов**
Кадровый состав правоохранительных органов на Северо-Западе России в 1920-е годы: профессиональная и идейно-политическая подготовка
Забота о квалифицированных кадрах для государственных учреждений, к которым относились и правоохранительные органы, в 1920-е гг. была «важнейшей задачей»1. Большевики были глубоко убеждены в правоте своего дела, считая, что борьба против всякого рода угнетения ведется в интересах пролетариата и трудового крестьянства, т.е. абсолютного большинства населения. Стремясь к созданию справедливого общества и к мировой революции, они были беспощадны к противникам и порой неразборчивы в средствах. В правоохранительные органы подбирались именно такие люди.
В годы Первой мировой и Гражданской войн начал складываться новый тип людей, умеющих переносить тяготы военного времени и трудности мирной жизни, подчинявшихся силе и способных на насилие. Этот тип людей, преимущественно из рабочих и крестьян, писал Н.Д. Бердяев, «прошел через дисциплину военную и партийную»2.
В июле-августе 1918 г. НКВД РСФСР обязал отделы управления местных Советов представить подробные сведения о руководящем составе милиции и произвести перерегистрацию личного состава, в ходе которой увольнялись лица, настроенные «враждебно или просто нейтрально» к Советской власти, характеризовавшиеся «недобросовестным отношением к своим обязанностям»3. В последующем это не могло не привести к многочисленным нарушениям законности. Определенное воздействие на уровень борьбы с преступностью оказало также увольнение из органов милиции многих опытных специалистов, работавших до революции в царской полиции.
Система кадрового обеспечения милиции нашла юридическое закрепление в Инструкции НКВД и НКЮ от 12 октября 1918 г. «Об организации Советской Рабоче-крестьянской милиции», определившей требования к лицам, которые принимались на работу в милицию. Кадры милиции могли комплектоваться из граждан РСФСР не моложе 21 года, вполне грамотных, признававших Советскую власть, пользовавшихся активным и пассивным избирательным правом в Советы. В милицию не могли приниматься представители эксплуататорских классов, служители религиозных культов, служащие и агенты бывших жандармских отделений и чины бывшей полиции.
Требования к кадрам правоохранительных органов были определены решениями высших органов власти и управления, высказаны в выступлениях и статьях, приказах и циркулярах руководителей милиции и ВЧК. В этих документах указывалось на необходимость исходить из исторической обстановки, учитывать выполняемые задачи и перспективы использования сотрудников, обращалось внимание на то, что для работы в органах и службы в войсках нужны люди, преданные делу Коммунистической партии и социалистической идее, способные бороться с врагами Советской власти. Поэтому на первое место при подборе кадров ставилась идейная убежденность. Каждый чекист, писал Дзержинский, должен быть человеком, имеющим перед собой великую цель, «борцом в самом малом деле... Иначе ничего не выйдет».
Тем не менее кадровая проблема оставалась одной из самых острых среди тех, что стояли перед органами внутренних дел РСФСР в 1920-е гг.. Решение ее затруднялось острейшей нехваткой
* Начальник управления учебно-методической работы Санкт-Петербургского университета МВД России, доцент.
** Старший преподаватель Псковского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат исторических
наук.
ресурсов, не позволявшей обеспечить отбор в милицию людей, отвечающих необходимым требованиям. Школьно-курсовая сеть подготовки специалистов не обеспечивала потребности из-за нехватки средств. Возможный в тех условиях источник пополнения рядов органов охраны правопорядка сколько-нибудь квалифицированными сотрудниками - привлечение старых специалистов, бывших сотрудников МВД - практически не использовался из-за чрезвычайной политизации кадровой политики. Так, на 1 сентября 1924 г. в РСФСР (данные по 43 губерниям и областям) в уголовном розыске служили всего 79 бывших полицейских, что составляло 1,7% ее личного состава4.
В основе реализации кадрового обеспечения органов милиции в 1921-1925 гг., как и прежде, лежал принцип классовости комплектования кадров милиции. На основании постановления ВЦИК от 10 июня 1921 г. и Инструкции Главмилиции НКВД РСФСР прием в милицию осуществляли городские и уездные управления милиции, а на транспорте - районные управления. Проверка уровня общей и военной подготовки, политического сознания кандидатов производилась начальником соответствующего органа милиции. Об этом составлялся специальный акт, который хранился в личном деле сотрудника. Каждый вновь поступающий заполнял так называемый анкетный лист или учетную карточку. Однако обилие этих листов и карточек с множеством вопросов в них о социальном происхождении и положении, занятиях до революции и в годы гражданской войны, образовании, вероисповедании и т.п. не решало проблемы качественного отбора в органы милиции.
Важное значение для совершенствования подбора и расстановки кадров имело введение в 1922 г. комиссионного порядка приема работников милиции. Процесс создания комиссий по приему на работу в милицию характеризовался не только ростом числа комиссий, но и постепенным расширением круга лиц, проверяемых в них. Компетенция, порядок работы, процедура проверки кандидатов комиссиями определялись ведомственными нормативными актами.
Работа с кадрами административных органов имела противоречивый характер. С одной стороны, налицо было стремление быстрее укомплектовать штаты до оптимального уровня, с другой - действительно непреклонное требование Советской власти об освобождении милиции от нежелательного в политическом и служебном отношении элемента.
Особенностью кадровой политики в рассматриваемый период было постоянное сокращение штатов милиции, вызванное разными причинами и обстоятельствами. Сразу после окончания Гражданской войны кадры милиции, бывшей в значительной степени военизированной, подверглись значительному численному сокращению. По решению Совета Труда и Обороны от 30 сентября 1921 г. ее штаты не должны были превышать 150 тыс. человек; численность милиции была сокращена на 60%.
В соответствии с декретом ВЦИК от 23 ноября 1922 г. при широком участии трудящихся начала проводиться чистка кадров милиции. Подчеркивалось, что успех деятельности милиции обеспечивал «исключительно пролетарско-классовый подход» в комплектовании ее рядов. Одновременно по решению ЦК РКП(б) кадры милиции укреплялись коммунистами5.
1922-й и особенно 1923 гг. были отмечены для милиции массовой чисткой ее рядов. Она сочеталась с сокращением личного состава, вызванным переводом милиции, в соответствии с решениями XI съезда РКП(б) в области финансовой политики, на содержание за счет местных бюджетов. Дефицит местных бюджетов в 1922/23 хозяйственном году достиг 113.272.100 рублей золотом, что составляло не менее 25% доходной части6. До 50% личного состава милиции пришлось сократить в Петроградской губернской милиции. И так было повсеместно. К тому же чистка оказалась лишь полумерой, т.к. не последнюю роль в закреплении и стабилизации милицейского аппарата играли материальные условия, воспитательная работа, которая была серьезно затруднена обстоятельствами политического характера, о чем шла речь на Первом Всероссийском съезде начальников губмилиции в марте 1922 г. На съезде, в частности, отмечалось: «Новая экономическая политика накладывает на каждого работника милиции тяжелое бремя. В связи с открытием кафе, ресторанов, магазинов возникает искушение - возможность взяточничества и вымогательства. Перед некоторыми же встает иногда вопрос допустимости вообще охраны всех этих видов частной собственности, торговых заведений»7.
Дальнейшее сокращение штатной численности произошло в соответствии с решением XI съезда РКП(б) «О финансовой политике» (1922 г.) и постановлением СНК от 17 октября 1922 г., согласно которым милиция была переведена на местный бюджет.
С этого времени финансовое и материальное положение сотрудников милиции в подавляющем большинстве регионов значительно ухудшилось из-за дефицита местных бюджетов. Уровень оплаты труда работников милиции был крайне низок, что привело к целому ряду негативных явлений: чрезвычайной текучести кадров, хроническому недокомплекту (несмотря на прогрессирующую безработицу в стране), снижению дисциплины, росту преступности среди сотрудников. Для того чтобы удержать в милиции хотя бы какую-то часть сотрудников, на местах пошли по пути сокращения штатов, чтобы увеличить оплату оставшимся.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (26) 2005
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (26) 2005
История права и государства
В 1925 г. было принято «Положение о службе в милиции», согласно которому при приеме на службу должна была устраиваться комиссионная проверка знаний кандидатов и определение степени их пригодности в приемно-испытуемых условиях. Устанавливалось также прохождение кандидатами испытательного срока и преимущественный прием на строевые должности лиц, проходивших действительную военную службу в Красной Армии. Однако реальность - хронический недокомплект, высокая текучесть кадров - вынуждала руководителей принимать практически всех.
Основными источниками комплектования милиции в 1920-е гг. стали добровольный наем, принудительная передача в милицию призывного контингента Красной Армии, партийные мобилизации, прием безработных через биржи труда, выдвижение общественными организациями, местными органами власти, трудовыми коллективами8.
Самой сложной проблемой была невероятно высокая текучесть кадров, которая в среднем по стране достигала 60%. В документах того времени отмечалось, что милиция превратилась «в проходной двор и перестала быть дееспособной». К примеру, среди руководящего звена в 1921 г. в 54 губернских, областных и республиканских управлениях милиции сменилось 125 начальников, в 419 уездах - 1197. Таким образом, в среднем в течение одного года в каждом губернском управлении произошла смена двух начальников, в уездном — почти трех. Причина подобного явления крылась в том, что для начальников уездной и городской милиции (в отличие от всего личного состава) конкретный срок работы в должности не оговаривался, т.к. это формально породило бы коллизию между партийными органами и Советами (юридически эти должности являлись номенклатурой Советов). И все же отзывы коммунистов на другую работу из милиции оставались одной из основных причин текучести среди командного состава.
Кроме того, причинами высокой текучести кадров среди личного состава было то, что обязательная норма службы имела компромиссную норму («работники милиции, не выслужившие обязательного срока, могут быть уволены по уважительным причинам»); активную позицию занимали профсоюзные организации работников милиции (их интересы защищались в народных судах или примирительными разбирательствами с помощью конфликтно-расценочных комитетов); а также низкий уровень денежного содержания. Препятствовать же уходу означало создавать потенциальную возможность совершения преступления или грубых нарушений дисциплины, которые автоматически привели бы к увольнению «по несоответствию»9.
Только в середине 1920-х гг., благодаря более взвешенному подходу при приеме и некоторому улучшению материального положения сотрудников, текучесть кадров милиции удалось приостановить. Крайне низким оставался удельный вес сотрудников, проработавших в милиции более трех лет.
В условиях количественного сокращения и высокой текучести кадров руководящие органы требовали улучшения качественного состава милиции, понимаемого ими весьма своеобразно. Укрепить кадры пытались не экономическими мерами, а административными - партийными мобилизациями, выдвиженчеством рабочих и крестьян из сферы производства, формированием обширного резерва, чисткой рядов милиции. Особенно усилились требования руководства в ходе реализации декрета ВЦИК от 23 ноября 1922 г. «О пересмотре и доукомплектовании личного состава милиции». Для этих целей создавались комиссии, которые организовывались по административнотерриториальному признаку: уездные, губернские, областные, в республиках — центральные. Комиссии должны были проверить весь личный состав милиции, выявить и уволить лиц, нарушивших революционную законность, дискредитировавших милицию, морально неустойчивых, недобросовестных, не отвечающих предъявляемым требованиям. Особо обращалось внимание на выяснение степени пролетарского классового самосознания, социального положения и индивидуальных способностей. Личные качества сотрудников оценивались по следующим параметрам: дисциплинированность (подчиняется, не скрывает разногласий, не решается высказать свое мнение); энергичность и настойчивость в проведении принятых решений (настойчив, тверд в исполнении, устойчив или слабохарактерен); самокритика (умение признать свои ошибки, сделать соответствующие выводы). В результате чистки 1922-1923 гг. было уволено до четверти из числа проверенных.
Таким образом, в годы нэпа кадровая проблема оставалась одной из самых острых в организации и деятельности милиции. Постоянное сокращение штатов, слабая материальная обеспеченность приводили к оттоку из ее рядов значительного числа сотрудников. Классовый подход при комплектовании личного состава не давал возможности влиться в правоохранительные органы старым специалистам. Профессиональное ядро так и не было сформировано. Высокая текучесть не позволяла превратиться милиции в достаточно стабильно и эффективно действующий орган по борьбе с преступностью и охране общественного порядка.
При такой слабой основе руководящие учреждения пытались выправить положение за счет внимания к профессиональной и политической подготовке сотрудников. Это выразилось прежде всего в работе по ликвидации неграмотности и малограмотности, развитии системы профессиональной подготовки и повышения квалификации кадров милиции.
В первой половине 1920-х гг. формировались организационно-правовые основы системы школьно-курсовой подготовки работников милиции различного должностного уровня.
В систему профессионального милицейского обучения входили: школы-резервы - для первоначальной подготовки лиц, принятых на должности милиционеров; губернские (областные), а в дальнейшем и межобластные школы для обучения младшего командного состава - старших и волостных милиционеров, участковых надзирателей; школы среднего комсостава, готовившие руководителей отделений уездных и городских управлений милиции10.
Приказом от 17 апреля 1921 г. Главмилиция предписала во всех губернских и областных городах открыть курсы по подготовке командного состава милиции, а также утвердила положение о курсах, учебный план и штаты. На начальника Высших курсов командного состава милиции Н.И. Гончарова возлагалась обязанность периодически производить проверку постановки обучения и службы в школах милиции губерний11. Анализ учебных планов и количества часов, отводимых на учебные дисциплины в губернских школах милиции, позволяет сделать вывод о том, что профессиональная направленность этих учебных заведений была недостаточно высокой. По трети времени отводилось общим юридическим и специальным милицейским дисциплинам, общеобразовательным и политическим предметам, военной и строевой подготовке.
Была утверждена новая программа всего курса, которая подразделялась на три отделения (цикла): общеобразовательное, специальное и строевое. В общеобразовательный цикл входили: русский язык, арифметика, география, история РСФСР, гигиена, понятие о праве и государстве, история рабочего движения, политграмота, гражданское право и советская Конституция. В специальный цикл: делопроизводство милиции, деятельность милиции, уголовный розыск, уголовное право и судопроизводство, ведение дознания и составление протоколов, судебная медицина, административные органы. На цикле строевой подготовки преподавали внутренний, гарнизонный, строевой, полевой и дисциплинарный уставы, а также стрелковое дело.
После окончания курса обучения специальная комиссия во главе с начальником Главмилиции определяла уровень знаний курсантов. Окончившие школу получали удостоверение с отзывом об успехах в учебе и с отметкой о должности, к занятию которой он признан годным.
Школьные программы по всем курсам были тесно связаны с жизнью и практикой работы органов милиции. Например, в программе курса «Деятельность милиции» (с 1923 г. этот предмет стал называться «Служба милиции») обращалось внимание на вопросы проведения в жизнь декретов и распоряжений органов власти, на борьбу с военным и трудовым дезертирством, спекуляцией, контрабандой, проституцией, на охрану общественного порядка, привлечение к трудовой повинности, сбору налогов, оказание содействия судебным и другим органам. Особое внимание обращалось на деятельность милиции как отдельной войсковой единицы и ее взаимодействие с частями Красной Армии и ЧОН по борьбе с бандитизмом.
В программе по курсу уголовного розыска акцентировалось внимание слушателей школы на деятельности специальных уголовно-розыскных отделов и связи их с другими службами милиции, на тех личных качествах, которыми должен обладать сотрудник, работающий в уголовном розыске (справедливость, стойкость, нравственная чистота, преданность службе, выдержанность, хладнокровие и осторожность при задержании). Специально отводилось время на изучение курсантами способов установления личности и опознания преступника. Одновременно обращалось внимание на недопустимость унижения человеческого достоинства во время допроса подозреваемого.
Программа по политграмоте также обязывала преподавателя тесно увязывать материал с деятельностью милиции. Так, в первом разделе программы «Февральская и Октябрьская революции» специально выделялся пункт «Полиция в февральской революции и милиция в Октябрьской революции». Во втором разделе «Октябрьская революция» был вопрос «Роль и значение рабочекрестьянской милиции в гражданской войне». Выделялись такие вопросы, как «Милиция и ее задачи при Советской власти», «Роль и задачи советской милиции во времена нэпа», «Армия и милиция».
Приказом ЦАУ НКВД от 20 мая 1926 г. утверждалось «Положение о губернских (областных) краткосрочных курсах по переподготовке работников милиции». Ставилось целью приподнять специальную и общеобразовательную подготовку волостных работников милиции. Курсы учреждались административным отделом губисполкома, находились в ведении начальника милиции губернии, содержались на средства, отпускаемые губисполкомом.
Другим направлением работы с кадрами стало их политическое воспитание, главенствующую роль в котором играла идеологическая обработка и усвоение партийных директив. О ее первенствующем значении свидетельствует тот факт, что всерьез рассматривалась зависимость оперативно-служебных показателей органа милиции от действенности политико-воспитательной работы среди личного состава. Они проводились в форме политических занятий, партийной учебы коммунистов, лекций, занятий в кружках, на курсах, в школах политграмотности, теоретических конференциях.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (26) 2005
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (26) 2005
История права и государства
Изначально политико-воспитательная работа возлагалась исключительно на органы Главполитпросвета. Однако когда стало понятно, что они не справляются с ней, часть этих функций была передана политсекретариатам, которые превратились в своеобразную политико-воспитательную службу в милиции, просуществовав с апреля 1921 г. по июль 1923 г. Политсекретариаты были образованы приказом Главмилиции от 26 апреля 1921 г. при ГУМ НКВД РСФСР, губернских управлениях, управлениях железнодорожной и водной милиции, а в уездных управлениях вводилась должность помощника по политической части или комиссара (если начальник был беспартийным), в районных управлениях - политрука. В обязанности политсекретариатов входило наблюдение за политическим состоянием и политической работой в органах милиции. Их сотрудники должны были повсеместно и планомерно вести занятия с милиционерами по политическим вопросам, устраивать «групповые читки газет, литературы, лекции по разным отраслям по плану и программам и в полном согласовании с органами Главполитпросвета на местах».
Политсекретариаты проводили в основном организационную работу — учет всех коммунистов и назначение политруков по районам. С большим трудом подобранному составу необходимо было время, чтобы освоиться, но когда политруки уже могли кое-что делать, последовало их упразднение. За четыре месяца они никакой определенной работы не проделали. Жизнь политсекретариатов поддерживалась только политпомами и секретарями, и вся их работа сводилась к проведению политического контроля, идейному руководству общими собраниями, разъяснению всех вопросов общего характера, снабжению милиции литературой12.
Партийная работа в коллективах РКП(б) велась на объединенных собраниях ячейки с беспартийными милиционерами, проходивших, как правило, дважды в месяц. На них обсуждались различные вопросы - от истории партии до милицейских бытовых проблем.
Комплекс задач, методов и приемов политико-воспитательной работы предполагал заметную роль партийных организаций в ее проведении. Коммунистическая партия осуществляла руководство деятельностью милиции через полисекретариаты, партийные организации и отдельных коммунистов.
В таких условиях важны были хотя бы какие-нибудь меры по повышению авторитета службы в советской рабоче-крестьянской милиции. 26 августа 1922 г. в соответствии с пожеланиями 1-го Всероссийского съезда работников милиции было принято постановление НКВД РСФСР «О праздновании дня милиции», подписанное Ф.Э. Дзержинским. Постановлением предусматривалось первое празднование провести 12 ноября 1922 г. Была утверждена инструкция по подготовке и проведению мероприятия. ВЦИК предложил всем губисполкомам принять активное участие в праздновании дня милиции.
Таким образом, одной из самых острых проблем для милиции являлась кадровая проблема. Квалифицированные сотрудники - бывшие работники царского МВД - в советской милиции не использовались из-за пресловутого «классового подхода». Постоянно сокращалась штатная численность сотрудников органов внутренних дел. Самое существенное сокращение численности милиции произошло после перевода ее содержания на местный бюджет.
Попытки улучшить качественный состав милиции являлись специфическими для своего времени.
Перевод милиции на содержание за счет местных средств резко ухудшил ее финансовое положение. Местные бюджеты испытывали постоянный дефицит, поэтому зарплата милиционеров оставалась одной из самых низких по стране. Милиционеры жили впроголодь, отказывая себе в самом необходимом.
Принимавшиеся меры по улучшению материального положения работников милиции, их условий труда и быта носили разовый характер и не могли кардинально решить накопившиеся проблемы. Слабое финансирование со всей отчетливостью свидетельствует, что в системе государственного аппарата милиция занимала второстепенное место. Отрицательно сказывалась и общая нестабильность положения Наркомата внутренних дел.
1 См. Белая книга российских спецслужб. М., 1996. С. 104.
2 Бердяев Н.А. Истоки и смысл русского коммунизма. М., 1989. С. 101.
3 Вестник НКВД РСФСР. 1918. № 20. С. 2.
4 См.: Малыгин А.Я. Органы внутренних дел в период проведения новой экономической политики (1921-1929) // Полиция и милиция России: страницы истории. М., 1995. С. 118-119.
5 См.: Гутман М.Ю. История советской милиции: Альбом наглядных пособий: В 3 ч. 4.11. 1921-1941. Л., 1981. С. 13.
6 См.: Советская милиция: История и современность (1917-1987). М., 1987. С. 87.
7 См.: Красный милиционер. 1922. № 2. С. 20.
8 См.: Шамаров В.М. Государственная служба в милиции НКВД РСФСР. М., 1999. С. 94-95.
9 См.: Мулукаев Р.С., Карташов Н.Н. Милиция России (1917-1993 гг.): Историко-правовой очерк. Орел, 1995. С. 58.
10 См.: Проценко Е.Д. Профессиональное образование в органах и войсках МВД России: история, теория, практика. СПб., 1998. С. 112-113.
11 См.: Бюллетень НКВД. 1921. № 17. 31 декабря; ГАПО. Ф. 590. Оп. 1. Д. 818. Л. 113.
12 См.: ВФ ГАПО. Ф. 340. Оп. 1. Д. 224. Л. 720.
