CC BY
22№ 2 (26) 2012 г Вестник Института законодательства Республики Казахстан
Габдуалиев Мереке Тлекович,
ведущий научный сотрудник отдела конституционного, административного законодательства и государственного управления Института законодательства РК, кандидат юридических наук
К ВОПРОСУ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ
В конституционном механизме власти народа исключительно важное место принадлежит местному самоуправлению [1, с. 41]. По справедливому мнению профессора А.Р. Еремина, «современная муниципализация есть объективная реакция на исторически развившуюся централизацию (или огосударствление) публичной жизни, одновременно совпадающая с констатацией нарастающей неспособности государства разрешить значительную часть вопросов публичной жизни в централизованных формах, включая ответственность за разрешение данных вопросов» [2, с. 22].
Согласно пункту 3 статьи 89 Конституции Республики Казахстан, «организация и деятельность местного самоуправления в Казахстане регулируется законом». Означает ли данная конституционная норма, что в Казахстане должен быть принят отдельный закон о местном самоуправлении? По данному вопросу отсутствует соответствующее Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан.
До 2009 года в Казахстане отсутствовал закон, регламентировавший организацию и деятельность местного самоуправления. Казахстанский законодатель не стал принимать отдельный закон, а Законом Республики Казахстан от 9 февраля 2009 года № 126-1У «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам местного государственного управления и самоуправления» [3] внес изменения в наименование и содержание Закона Республики Казахстан от 23 января 2001 года «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» [4]. Новая редакция указанного закона звучит как «Закон Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» (далее - Закон РК «О местном государственном управлении и самоуправлении»).
Видимо регулирование местного государственного управления и местного самоуправле-
ния в одном нормативном правовом акте было вызвано тем, что вопросам их организации и деятельности посвящена специальная глава VIII Конституции РК «Местное государственное управление и самоуправление».
В соответствии с абзацем первым пункта 2 статьи 89 Конституции РК, «местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления в местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения».
Указанная конституционная норма позволяет прийти к выводу, что местное самоуправление осуществляется, в том числе, через маслихаты. между тем формулировка «и другие органы местного самоуправления» вызывает дополнительные вопросы. Является ли маслихат «другим органом местного самоуправления»?
Анализ Раздела VIII Конституции Республики Казахстан наталкивает на вывод о двойной правовой природе статуса маслихатов. Так, согласно статье 85 Конституции Республики Казахстан, «местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами, которые ответственны за состояние дел на соответствующей территории». По смыслу пункта 1 статьи 86 Конституции Республики Казахстан маслихат «выражает волю населения соответствующих административно-территориальных единиц», но определяет меры для реализации этой воли «с учетом общегосударственных интересов».
В подпункте 10) статьи 1 Закона Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении» определено, что «органы местного самоуправления - органы, на которые в соответствии с настоящим Законом возложены функции по решению вопросов местного значения».
При этом, согласно подпункту 4) статьи 1 этого закона, местный исполнительный орган (акимат)
Конституционное и административное право
определяется как «коллегиальный исполнительный орган,.. осуществляющий в пределах своей компетенции местное государственное управление и самоуправление на соответствующей территории».
в соответствии с абзацем вторым пункта 2 статьи 2-1 Закона Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении», «Аким области, района, города, района в городе, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села), не входящего в состав аульного (сельского) округа, наряду с функциями государственного управления осуществляет функции органов местного самоуправления». Более того, аппараты как аки-мата, так и маслихата являются «государственными учреждениями» (подпункты 2) и 12) статьи 1 Закона Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении»).
таким образом, если исходить из логики подпункта 10) статьи 1 Закона Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении», что органы, на которые «в соответствии с настоящим Законом возложены функции по решению вопросов местного значения», являются органами местного самоуправления, то можно прийти к выводу, что маслихаты и акиматы являются не только органами местного государственного управлении, но и местного самоуправления.
между тем, в науке конституционного права существует мнение, что согласно теории муниципального права, местное самоуправления не может осуществляться государственными органами, а в соответствии с пунктом 2 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) органы местного самоуправления должны обладать «полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти».
Профессор Н.С. Бондарь отмечает, что «в отличие от системы государственной демократии, которая, как свидетельствует опыт, может строиться на началах патернализма, муниципальная демократия по самой своей природе как демократия местного самоуправления, самоорганизации своей жизни исключает государственный патернализм [5, с. 39].
Необходимо отметить, что, хотя Конституция Республики Казахстан именует маслихат органом местного самоуправления (п. 2 ст.89), речи о том, что местные исполнительные органы (аки-маты) являются таковыми, нет. Насколько оправдано то, что законодатель к органам местного самоуправления относит акиматы? Однозначный ответ на этот вопрос может дать практика функционирования института местного самоуправления в нашей стране.
в Законе Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении»
местное государственное управление определяется как «деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнительными органами в целях проведения государственной политики на соответствующей территории, ее развития в пределах компетенции, определенной настоящим Законом и иными законодательными актами Республики Казахстан, а также являющимися ответственными за состояние дел на соответствующей территории». таким образом, в Казахстане местное государственное управление и местное самоуправление осуществляется мас-лихатами и акиматами.
в науке конституционного права обосновано мнение, что «тема местного самоуправления применительно к реальным, а не утопическим ее аспектам, не только берет в государственности свое начало, но развивается целиком внутри государственности» [2, с. 22]. Следовательно, казахстанская модель организации местной власти, когда местное государственное управление имеет свое логическое продолжение в местном самоуправлении имеет под собой теоретическое обоснование.
Дальнейшая муниципализация в Республике Казахстан предполагает правовую институцио-нализацию «других органов местного самоуправления» по смыслу пункта 2 статьи 89 Конституции Республики Казахстан. в этом смысле Основной Закон страны содержит колоссальный потенциал для развития местного самоуправления в Казахстане. в качестве «других» органов местного самоуправления могут выступить создаваемые по инициативе населения местного сообщества общественные структуры.
За годы независимости в стране наработан солидный опыт создания и функционирования пилотных проектов органов местного самоуправления. Например, в темиртау функционировали Общественные комитеты местного самоуправления, созданные по распоряжению акима города; в городе Балхаш - Общественные комитеты местного самоуправления и др.
Убежден, что ныне действующая редакция Закона РК «О местном государственном управлении и самоуправлении» не является последней и настало время законодательно закрепить статус и полномочия «иных» органов местного самоуправления.
Автор настоящей статьи являлся членом рабочей группы при министерстве экономического развития и торговли Республики Казахстан при разработке проекта концепции развития местного самоуправления в Казахстане. Обсуждение вопросов местного самоуправления в различных кругах (академических, депутатов, акимов, других государственных служащих) еще раз подтверждает, что в его понимание вклады-
№ 2 (26) 2012 г Вестник Института законодательства Республики Казахстан
вается различный смысл. Дальнейшая реформа местного самоуправления нуждается в глубоко разработанной теоретической базе, комплексном исследовании теории муниципальной демократии применительно к казахстанским реалиям.
Считаем, что развитие местного самоуправления в Республике Казахстан должно основываться на следующих концептуальных началах:
1) Конституция Республики Казахстан заложила, что местное самоуправление функционирует параллельно с местным государственным
управлением в рамках местного управления (Раздел VIII «Местное государственное управление и самоуправление»);
2) маслихаты и акиматы обладают двойной правовой природой (через них осуществляется как местное государственное управление, так и местное самоуправление);
3) Конституция Республики Казахстан закрепляет возможность дальнейшего форматирования на законодательном уровне «иных» органов местного самоуправления.
Список литературы
1. Кабышев В.Т., Пряхина Т.М. Теоретические проблемы российского конституционализма // Вестник Саратовской государственной академии права. - 1995. - №2.
2. Еремин А.Р. Реализация прав человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы / Под ред. В.Т. Кабышева. - Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 2003.
3. Закон РК от 9 февраля 2009 года № 126-IV «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам местного государственного управления и самоуправления» // «Казахстанская правда». - 2009 г. - 13 февраля. - № 35-37 (25779-25781).
4. Закон РК от 23 января 2001 года «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» // «Казахстанская правда». - 2001 г. - 30 января. - № 25-26.
5. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. - М.: Норма, 2008.
Автор конституция талдауы нег1зде жергткт1 оз1н-оз1 басцару органы, олардыц цуцыцтыц инсти-туционализациясы мзселеатц зацга суйенген мзртебест аныцтайды.
Туйт свздер: жерггл1кт1 озт-оз1 басцару, мэслихат, эшмдт, жергткт1 озт-оз1 басцару органдары.
Автор на основе анализа Конституции определяет правовой статус органов местного самоуправления, проблемы их правовой институционализации.
Ключевые слова: местное самоуправление, маслихат, акимат, органы местного самоуправления.
The author on the basis of an analysis of the Constitution defines the legal status of institutions of local self-government, legal institutionalization.
Keywords: local self-government, maslikhat, аkimat, local governments.
Габдуалиев М.Т.,
ведущий научный сотрудник отдела конституционного, административного законодательства и государственного управления Института законодательства РК, к.ю.н.
К вопросу определения правового статуса органов местного самоуправления: постановка проблемы
М.Т. Габдуэлиев,
КР Зац шыгару институты констигуцияльщ, эюмшшк зацнама жэне мемлекеттж басцару бел1мшщ жетекш1 гылыми ^ызметкер^ з.г.к.
Жергшжл езш e3i баскару органдарыныц к^кыктын; мэртебесш айкындау мэселеа: проблеманыц койылуы
Gabdualiyev M.,
Doctor PhD in Russian Federation, Leading researcher of SI Institute of Legislation of the Republic of Kazakhstan
To the question of the legal status of the local self-administration bodies: formulation of the problem
