CC BY
97Жанузакова Лейла Тельмановна,
главный научный сотрудник отдела конституционного, административного законодательства и государственного управления Института законодательства РК, доктор юридических наук, профессор
ВЫБОРЫ АКИМОВ - РЕАЛЬНЫЙ ШАГ К ФОРМИРОВАНИЮ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
Конституционная реформа 2007 года сдвинула с «мертвой» точки вопрос о местном самоуправлении в Казахстане. в 2009 г. в Закон РК от 23 января 2001 года «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» были внесены изменения и дополнения, направленные на создание системы местного самоуправления. Закон был дополнен главой 3-1 «Участие граждан в местном самоуправлении», маслихаты были признаны в качестве органов самоуправления. Новшество выразилось и в изменении названия данного законодательного акта [1]. Акимы и акиматы были наделены функциями местного самоуправления.
в то же время, несмотря на некоторые положительные новеллы, Закон пока не привел к созданию реалистичной, жизнеспособной модели местного самоуправления.
Как известно, основные параметры и стандарты местного самоуправления закреплены в Европейской хартии местного самоуправления [2]. Они предусматривают четкое определение предметов ведения местного сообщества и круга полномочий его органов, наличие собственной экономической и финансовой базы, организационную самостоятельность органов местного самоуправления, их подконтрольность населению. При этом Хартия допускает потенциальное разнообразие моделей местного самоуправления, касающееся форм его осуществления, порядка создания и деятельности муниципальных органов, их статуса и полномочий и т.д.
Одним из базовых принципов формирования местного самоуправления является выборность его органов. Этот принцип очень важен, поскольку обеспечивает взаимосвязь органов
самоуправления с населением, наделяет их волей жителей местного сообщества. Наверное, поэтому в течение всего периода действия Конституции Республики Казахстан 1995 года многими учеными, специалистами, политиками неоднократно поднимался вопрос о выборности акимов. Предлагались и разные варианты таких выборов.
Элементы выборности акимов в Казахстане внедряются уже с 2001 года, хотя законодательное решение данного вопроса было дано еще в 1998 году, когда в Конституцию страны были внесены изменения и дополнения, которые изменили порядок наделения полномочиями акимов районов, городов областного значения, поселков, аулов (сел), аульных (сельских) округов, которые стали назначаться или избираться на должность в порядке, определяемом Президентом. Эта норма сохранилась в Основном Законе и после конституционных поправок от 21 мая 2007 года [3]. По сути, такой порядок дает возможность маневрировать при определении модели местного управления, в том числе при решении вопроса о наделении главы местной исполнительной власти полномочиями, не меняя при этом конституционную норму.
Правилами проведения выборов акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков, утвержденными Указом Президента РК от 23 июня 2001 г. №633, было впервые предусмотрено избрание акимов низового уровня путем косвенного голосования -коллегиями выборщиков в соответствующих административно-территориальных единицах сроком на два года [4]. выборщиками могли быть граждане, достигшие 18 лет и старше, постоянно проживающие на территории соответствующего аульного (сельского) округа, аула (села), поселка
и обладающие активным избирательным правом. Для избрания выборщиков на соответствующей территории должны были проводиться собрания (сходы) граждан по месту жительства.
Выборы поселковых, аульных и сельских акимов проведены 20 октября 2001 г. в порядке эксперимента в отдельных административно-территориальных единицах [5].
Последующие годы также ознаменовались тенденцией к внедрению выборности этих должностных лиц. Президентом РК в 2004-2006 г.г. был издан ряд указов, предусматривавших избрание районных и городских (городов областного значения) акимов маслихатами по представлению областных акимов, а акимов поселков, аулов, сел, аульных (сельских) округов - населением или выборщиками [6]. На основании данных указов в 2006 г. были проведены выборы акимов среднего звена в отдельных административно-территориальных единицах. в то же время сохранили свои полномочия назначенные акимы в тех районах и городах, где выборы не проводились. Однако выборы акимов низового уровня были отложены до введения в действие законов по вопросам дальнейшей децентрализации государственного управления и введения местного самоуправления [7].
Но с 2007 г. опять наметилась тенденция к вертикальному назначению акимов, причем не только областного уровня, но и нижестоящих звеньев территориального управления. Акимы районов, городов (областного значения) и районов в городах стали назначаться акимами областей, городов республиканского значения и столицы с согласия районных и городских маслихатов [8]. Акимы областей, городов республиканского значения и столицы, в соответствии с Конституцией, назначаются на должность Президентом с согласия соответствующих маслихатов. Такой порядок был обусловлен в связи с признанием маслихатов в качестве органов местного самоуправления.
В 2011 г. издается новый президентский акт, сохранивший вышеназванный порядок для акимов областей, городов республиканского значения и столицы, районов, городов (областного значения) и районов в городах. Акимы городов районного значения, поселков, аулов (сел), аульных (сельских) округов стали назначаться на должность, прекращать полномочия и освобождаться от должности акимами районов областей с согласия акимов областей в установленном законодательством порядке [9]. Указы 2004 и 2007 гг. были отменены.
28 ноября 2012 года Президент утвердил Концепцию развития местного самоуправления в Республике Казахстан [10]. Развитие местного самоуправления в Казахстане предполагается осуществлять в два этапа.
Первый этап (2013-2014 годы) - расширение потенциала действующей системы на нижних уровнях управления.
Второй этап (2015-2020 годы) - дальнейшее развитие местного самоуправления.
На первом этапе, наряду с мерами по повышению роли населения в решении вопросов местного значения через собрания и сходы местного сообщества на уровне аулов (сел), поселков, городов районного значения, созданию и развитию механизмов активного вовлечения городского населения в процесс принятия управленческих решений, укреплению финансовой базы нижних уровней управления, предполагается введение выборности акимов в городах районного значения, аульных (сельских) округах, аулах (селах), не входящих в состав аульного (сельского) округа маслихатами районов (городов) по представлению акимов районов (городов) на альтернативной основе. Освобождение от должности акимов нижних уровней должно осуществляться только по решению акима района (города).
Выборные акимы будут сочетать в себе функции как исполнительного, так и представительного органа без образования отдельного представительного органа местного самоуправления в ауле (селе) и городе районного значения.
таким образом, Концепция делает упор именно на создание системы местного самоуправления именно в низовых административно-территориальных единицах нижнего уровня, где население проживает компактно.
В реализацию Концепции Президентом
24 апреля 2013 г. издан новый Указ, которым утверждены Правила избрания на должность, прекращения полномочий и освобождения от должности акимов городов районного значения, сельских округов, поселков и сел Республики Казахстан, не входящих в состав сельского округа [11].
В качестве коллегии выборщиков выступают депутаты районных и городских маслихатов. Акимы будут избираться сроком на 4 года.
Для кандидатов в акимы установлены следующие требования: наличие гражданства Республики Казахстан, достижение возраста
25 лет, обладание активным избирательным
правом, соответствие требованиям, предъявляемым к ним Законом РК «О государственной службе», высшее образование и проживание на территории соответствующей области.
Сама процедура выборов во многом напоминает порядок выборов депутатов Сената Парламента, которые избираются депутатами маслихатов областей, городов республиканского значения и столицы, закрепленный Конституционным законом РК от 28 сентября 1995 г. «О выборах в Республике Казахстан».
Предстоящее проведение выборов акимов низового звена обоснованно ставит вопрос о статусе избранных акимов. Безусловно, они останутся представителями центральной администрации. Вместе с тем, отсутствие на данном уровне представительных структур и предполагаемое Концепцией сочетание в деятельности избранных акимов функций исполнительного и представительного органа, позволяет говорить о том, что они тем самым получают статус глав местного самоуправления.
Однако сама процедура избрания данных должностных лиц не в полной мере отвечает общепризнанным стандартам, в том числе установленным и Европейской хартией местного самоуправления. Дело в том, что хотя акимы и избираются на альтернативной основе депутатами маслихатов - выборщиками населения, но кандидатуры представляет только вышестоящий аким.
Необходимо подчеркнуть, что в отличие от предыдущих указов, новый акт предусматривает, что выдвижение кандидатов осуществляется после консультаций с местным сообществом. Это положительный момент, направленный на учет мнения населения. Однако каким образом и в какой форме будут осуществляться подобные консультации, Указ не закрепляет. По сути, это дает возможность районному, городскому акиму самостоятельно определять формы подобных консультаций, круг представителей местных сообществ, с которыми он будет консультироваться, что фактически может сделать данную норму чисто формальной. Глава местной администрации будет проводить встречи с делегатами той общественности, которая лояльно отнесется к представляемым им кандидатурам. Поэтому было бы желательно указанную норму прописать законодательно либо внести соответствующие дополнения в Указ Президента, а также конкретизировать ее в части установления форм консультаций, определения круга субъектов, с которыми
проводятся консультации. В числе них должны быть представители всех зарегистрированных политических партий, заинтересованных общественных объединений, КСК.
Другой возможный путь учета мнение населения местных сообществ - это предоставление самому населению, общественным объединениям либо самим маслихатам права выдвигать дополнительные кандидатуры. Возможно, даже стоит подумать и о допустимости самовыдвижения. Но для того, чтобы избежать излишнего ажиотажа в этом вопросе и не превратить выборы в карикатуру, необходимо для таких кандидатов установить поддержку жителей в виде определенного процентного минимума. Другими словами, кандидат в акимы, выдвигаемый населением, должен собрать в свою поддержку соответствующее количество подписей. Подобный порядок установлен даже в отношении кандидатов в Президенты и депутаты Сената.
Наделение акимов всех уровней и акиматов функциями не только государственного управления, но и местного самоуправления, придает им, как и маслихатам, двойной статус. Законодатель, к сожалению, на этот вопрос четко не ответил. Не произведено и разграничение функций государственного управления и местного самоуправления, хотя акцент на осуществление отдельно таких функций сделан.
Это не позволяет решить вопрос о формах ответственности местных органов и их должностных лиц. Несмотря на декларирование Законом нормы об ответственности органов местного самоуправления перед населением, на сегодня какой-либо механизм такой ответственности не предусмотрен. Полномочия маслихатов могут досрочно прекращаться Президентом. Этот вопрос является его дискреционным полномочием. Прежние основания из Закона исключены, что снижает уровень правовых гарантий местных представительных органов, ибо переводит решение этого вопроса из сферы законодательного регулирования в сферу подзаконного регулирования. С учетом этого необходимо порядок и основания досрочного прекращения полномочий маслихатов закрепить указом Президента, обеспечить участия населения в этом процессе, путем выдвижения инициативы от соответствующего количества граждан и направления ее на имя главы государства.
Должностные лица и служащие аппарата
местных исполнительных органов несут ответственность по подчиненности: перед акимом, вышестоящим акимом, Президентом и Правительством. Это закономерно, когдаречь идет об осуществлении функций государственного управления. Однако за осуществление функций местного самоуправления ответственность должна наступать перед населением или перед представительными органами.
У маслихатов есть определенные рычаги воздействия на акимов через механизм выражения ему недоверия и поставки вопроса о его освобождении от должности перед Президентом либо вышестоящим акимом. Основанием для рассмотрения данного вопроса является двукратное неутверждение маслихатом представленных акимом отчетов об исполнении планов, экономических и социальных программ развития территории, местного бюджета. Здесь речь идет скорее о реализации контрольных полномочий местного представительного органа, поскольку основания для выражения недоверия ограничены. Однако решение вопроса об освобождении в любом случае остается прерогативой Президента в отношении акимов областей, городов республиканского значения и столицы, а в отношении остальных глав местных исполнительных органов - прерогативой вышестоящих акимов.
Полагаем, что при решении данного вопроса соответствующие должностные лица подойдут со здравых позиций, однако не стоит исключать и возможный конфликт представительного органа с главой исполнительной власти на соответствующей территории. При этом мнение первого, представляющего, между тем,
население соответствующей административно-территориальной единицы, мягко говоря, законом игнорируется, хотя на назначение акимов требуется их согласие.
Думается, что, даже сохранив вертикальный порядок освобождения акимов от должности, следует предусмотреть участие маслихатов в этой процедуре. В частности, ввести порядок, согласно которому в случае двукратного выражения недоверия акиму маслихатом Президент или вышестоящий аким должен освободить его от должности. Кстати, аналогичный порядок действует применительно к членам Правительства, в отношении которых повторно, по истечении шести месяцев со дня первого обращения, ставится вопрос перед Президентом об освобождении от должности (пп.6) ст.57 Конституции РК).
На наш взгляд, закрепление такого же порядка в отношении акимов, которым повторно за срок полномочий соответствующих маслихатов выражается недоверие и ставится вопрос об их освобождении от должности, усилит ответственность руководителей местных исполнительных органов, заставит их при осуществлении своей деятельности прислушиваться к мнению депутатов и общественности, искать совместные подходы для решения местных проблем.
таким образом, введение выборности акимов - это пока только первый шаг к формированию системы местного самоуправления в Казахстане. Предстоит еще комплекс законодательных, организационных, финансовых и иных мер по ее дальнейшему развитию.
Список литературы
1. Закон РК от 23 января 2001 г. «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» с изменениями и дополнениями //Ведомости Парламента РК. - 2001. -№ 3. - Ст.17; Казахстанская правда. - 2009. - 13 февраля.
2. Европейская хартия местного самоуправления. Принята Советом Европы 15 октября 1985 г. Народный депутат. - 1993. - № 2. - С.57-59.
3. Конституция Республики Казахстан Принята 30 августа 1995 г. на республиканском референдуме. С изменениями и дополнениями, внесенными законами РК от 7 октября 1998 г., от 21 мая 2007 г. и от 2 февраля 2011 г. - Алматы: Юрист, 2011
4. Указ Президента РК от 23 июня 2001 г. «О выборах акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков» //Собрание актов Президента и Правительства РК. - 2001. - № 21. - Ст.259.
5. Постановление Центральной избирательной комиссии РК от 18 сентября 2001 г. «О назначении в порядке эксперимента выборов акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков» // текущий архив Центральной избирательной комиссии РК.
6. Указы Президента РК от 6 декабря 2004 г. № 1484 «О проведении выборов акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков Республики Казахстан» и № 1485 «О проведении
эксперимента выборов акимов отдельных районов Республики Казахстан» //САПП РК. - 2004. -№ 48. - Ст.595; Указ Президента РК от 6 июня 2006 г. № 130 «О проведении выборов акимов районов, городов областного значения Республики Казахстан» //САПП РК. - 2006. - № 22. - Ст. 212.
7. Указ Президента РК от 8 июля 2005 г. № 1613 «О внесении изменения в Указ Президента Республики Казахстан от 6 декабря 2004 года № 1484» // САПП РК. - 2005. - № 30. - Ст. 37.
8. Указ Президента РК от 6 июня 2007 г. № 339 «О порядке назначения акимов районов, городов областного значения, районов в городах» //Казахстанская правда. - 2007. - 7 июня, 12 июня.
9. Указ Президента РК от 19 мая 2011 года № 86 «О порядке назначения на должность, прекращения полномочий и освобождения от должности акимов городов областного, районного значения и районов областей, районов в городах областного значения, районов в городе республиканского значения и столицы, поселков, аулов (сел), аульных (сельских) округов».
10. Указ Президента РК от 28 ноября 2012 г. № 438 «Об утверждении Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан» // Казахстанская правда. - 2012. - 29 ноября.
11. Указ Президента РК от 24 апреля 2013 года № 555 «О некоторых вопросах проведения выборов акимов городов районного значения, сельских округов, поселков и сел Республики Казахстан, не входящих в состав сельского округа» //adilet.minjust.kz.
Мацалада Цазацстандагы жергтктг взт-взг басцаруды цалыптастырудыц, зюмдергшц сайлануы проблемалары царастырылган. Цазацстан Республикасындагы жергткт1 вз1н-вз1 басцаруды дамыту тужырымдамасы жэне Президенттщ жарлыцтары талдау жасалынган. Зан шыгармашылыцты жеттд1руге усыныстар енг1зыген. Тагыда зац жинагыныц жетыд1ру усыныстары бер1лген.
TYÜiH свздер: езт- 03i басцару, эюм, сайлаулары.
В статье рассмотрены проблемы формирования местного самоуправления в Казахстане, выборов акимов. Проанализированы Концепция развития местного самоуправления в Республике Казахстан и указы Президента. Внесены предложения по совершенствованию законодательства.
Ключевые слова: местное самоуправление, аким, выборы.
In article problems of local self-government formation in Kazakhstan and heads of local administrations elections are considered. Concept of local government development in the Republic of Kazakhstan and decrees of President are analyzed. Legislation suggestions for improvement are made.
Keywords: local self-government, elections, head of local administration.
Лейла Тельманкызы Жан^закова,
КР Зац шыгару институты конституциялыщ, эюмшшк зацнама жэне мемлекетпк басцару бeлiмшщ бас гылыми ^ызметкер^ з.г.д., профессор
Экiмдердi сайлау - ^азакстан РеспубликасындаFы жергшжт e3rn-e3i баскару жуйесшщ калыптастыруFа карай шынайы кадам
Жанузакова лейла тельмановна,
главный научный сотрудник отдела конституционного, административного законодательства и государственного управления Института законодательства РК, д.ю.н., профессор
Выборы акимов - реальный шаг к формированию системы местного самоуправления в Республике Казахстан
Zhanuzakova Leila Telmanovna,
^ief research fellow of Department of the constitutional, administrative legislation and public administration of the Institute of legislation of the Republic of Kazakhstan, d.j.s., professor
Elections of akims is a real step towards the formation of the system of local self-government in the Republic of Kazakhstan
