CC BY
291
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
Л.Т. Жанузакова*
Проблемы формирования местного самоуправления в Республике Казахстан
Аннотация. В статье рассмотрены конституционные основы местного самоуправления в Республике Казахстан, проанализированы нормы Закона Республики Казахстан от 23 января 2001 г. «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» с внесенными в него изменениями и дополнениями, положения Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан, утвержденной Указом Президента РК от 28 ноября 2012 г. № 438, а также ряда подзаконных нормативных правовых актов, направленных на реализацию положений Концепции. Разработаны предложения по совершенствованию законодательства. В исследовании использованы общенаучные и специальные методы научного познания, среди которых следует выделить исторический, логический, системного анализа, специально-юридический, сравнительно-правовой. В частности, поднимаются вопросы формирования представительных органов местного самоуправления на низовом уровне территориального управления; разграничения функций местного государственного управления и самоуправления; предоставления населению местных сообществ, общественным объединениям и представительным органам самоуправления права выдвигать альтернативные кандидатуры для избрания глав местных исполнительных органов (акимов), придания местным исполнительным органам двойного статуса; введения механизма ответственности местных представительных и исполнительных органов перед населением за реализацию функций самоуправления; расширения форм непосредственной реализации гражданами права на местное самоуправление, включая право на местный референдум (в том числе для принятия Устава местного сообщества), местную правотворческую инициативу; проведение обсуждений проектов решений местных органов и иных актуальных проблем населением; усиления полномочий сходов и собраний граждан. Предлагается установить более реальные источники доходов бюджетов местного самоуправления; выработать критерии разграничения коммунальной (формы государственной собственности) и муниципальной собственности, определить источники формирования последней.
Ключевые слова: аким, акимат, местный бюджет, местное самоуправление, маслихат, местный представительный орган, местный исполнительный орган, местное государственное управление, местное сообщество, местный референдум.
аемократическое общество невозможно представить без системы местного самоуправления. Ее учреждение было декла-но еще в первой редакции действующей Конституции Республики, но реальное формирование было отложено на неопределенное время, несмотря на неоднократные попытки создать законодательную базу для его регулирования. Достаточно вспомнить разработанный Правительством в 2006 г. проект Закона Республики Казах-
стан (далее — РК) «О местном самоуправлении в Республике Казахстан», который так и не был принят.
Следующий шаг по созданию системы местного самоуправления был сделан 21 мая 2007 г., когда в Конституцию Казахстана были внесены изменения и дополнения1. Конституционной ре-
1 Конституция Республики Казахстан. Принята 30 августа
1995 г. С изменениями и дополнениями, внесенными зако-
© Жанузакова Л.Т., 2014
* Жанузакова Лейла Тельмановна — доктор юридических наук, профессор кафедры юриспруденции и
международного права, Университет «Туран».
050013, Казахстан, г. Алматы, ул. Сатпаева, д. 16-18, кв. 18а.
формой маслихаты признаны органами местного самоуправления, при этом сохранив за собой также статус органов местного государственного управления. В основном законе нашли отражение нормы Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г., содержащей общепризнанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления. В частности, это нормы о самостоятельности населения в решении вопросов местного значения, гаранти-рованности такой самостоятельности, наличии выборных органов, определении примерных границ самоуправления.
Конституция не раскрывает непосредственные формы реализации гражданами права на местное самоуправление, что создает возможность их потенциального разнообразия. Это могут быть выборы органов местного самоуправления, местные референдумы, правотворческая инициатива, собрания и сходы граждан и т.д. Кроме того, закреплена возможность делегирования органам местных сообществ государственных функций.
На основе конституционных новелл в 2009 г. и в последующие годы были внесены поправки в Закон РК от 21 января 2001 г. «О местном государственном управлении в Республике Казахстан», в котором изменилось не только наименование (закон стал называться «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан»), но и усилились роль и полномочия мас-лихатов в решении вопросов развития регионов. Введена дополнительная гл. 3—1 «Участие граждан в местном самоуправлении», в которой закреплен принцип территориальности для физических лиц как условие признания членом местного сообщества. Таким условием является факт регистрации по месту жительства. Следовательно, наличие недвижимости или постоянного места работы на соответствующей территории не являются основаниями признания членами местного сообщества. Главное — надо здесь постоянно проживать. Поэтому даже иностранцы и лица без гражданства, имеющие постоянное место жительства на территории местного сообщества, имеют право на участие в осуществлении местного самоуправления в пределах, установленных данным Законом или международным договором2.
Поскольку маслихаты (местные представительные органы) не создаются в городских районах, городах районного значения, поселках, аульных (сельских) округах, аулах (селах), нет и механизма выражения интересов граждан, проживающих здесь. То есть низовой уровень терри-
нами РК от 7 октября 1998 г. № 284, от 21 мая 2007 г. № 254, от 2 февраля 2011 г. № 403 IV // Ведомости Парламента РК. 1996. № 4. Ст. 217; 1998. № 20. Ст. 245; 2007. № 10. Ст. 68; 2011. № 3. Ст. 29.
2 Ведомости Парламента РК. 2001. № 3. Ст. 17.
ториального деления, наиболее приближенный к населению, где в первую очередь нужно самоуправление, как раз остался за его «бортом».
Но ведь сама Конституция прямо допускает возможность создания других органов местного самоуправления! Более того, в Конституционном законе РК от 28 сентября 1995 г. «О выборах в Республике Казахстан» имеется специальный раздел о порядке выборов членов иных органов самоуправления3. Создается впечатление об искаженном восприятии нашими чиновниками и депутатами положений основного закона страны и указаний главы государства.
Есть три пути решения данной проблемы. Во-первых, можно создать маслихаты в этих территориальных единицах. Во-вторых, возможно образование других органов самоуправления по инициативе вышестоящих местных представительных и исполнительных органов в пределах местных бюджетных средств, но с предоставлением им права принимать решения обязательного характера. В-третьих, представителем населения может стать поселковый, аульный и сельский аким (глава местной исполнительной власти) в случае его избрания.
Внесение поправок в действующее законодательство не завершило процесс формирования системы местного самоуправления. Наоборот, процесс только начался. Требуется создать полноценную правовую базу местного самоуправления, экономическую и финансовую основу.
В этой связи утвержденная Указом Президента РК от 28 ноября 2012 г. № 438 Концепция развития местного самоуправления в РК содержит анализ проблемных вопросов данной сферы и определяет основные направления и параметры формирования системы местного самоуправления на ближайшую перспективу4.
Концепцией предусматривается два этапа формирования и развития действенной системы местного самоуправления. На первом этапе (2013—2014 гг.) предполагается решить следующие задачи.
Должна быть повышена роль населения в решении вопросов местного значения через собрания и сходы местного сообщества на уровне аулов (сел), поселков, городов районного значения. Внесенные в Закон РК от 23 января 2001 г. поправки расширили компетенцию собраний и сходов населения.
Так, сход местного сообщества проводится по мере необходимости по наиболее важным вопросам местного значения: определяет приоритетные задачи местного сообщества и сроки их реализации; вносит предложения маслихатам районов (городов областного значения), акимам районов (городов
3 Ведомости Верховного Совета РК. 1995. № 17-18. Ст. 114.
4 Казахстанская правда. 2012. 29 нояб.
Л.Т. Жанузакова
областного значения), городов районного значения, сел, поселков, сельских округов, органам местного самоуправления по вопросам местного значения; заслушивает и обсуждает отчеты акимов по вопросам осуществления ими функций местного самоуправления; заслушивает и обсуждает отчеты маслихата о проделанной работе маслихата района (города областного значения), деятельности его постоянных комиссий и др.
Собрание местного сообщества проводится уже по текущим вопросам местного значения: обсуждает бюджетные программы; обсуждает вопросы формирования и использования доходных источников местного самоуправления; образует комиссии местного сообщества из числа участников собрания местного сообщества в целях мониторинга за использованием бюджетных средств, выделенных на решение вопросов местного значения, и доходных источников местного самоуправления; заслушивает и обсуждает отчеты о результатах проведенного мониторинга использования бюджетных средств, выделенных на решение вопросов местного значения, и доходных источников местного самоуправления и пр.
При этом сам порядок проведения сходов и собраний осуществляется в соответствии с Типовыми правилами проведения раздельных сходов местного сообщества, утвержденного постановлением Правительства РК от 18 октября 2013 г. № 11065.
В целях исключения исполнения акимом противоправных решений и лоббирования интересов отдельных групп населения закреплено положение об обязательности рассмотрения акимом решений собраний и сходов и информирования населения о принятии (либо отклонении) им решения.
Несмотря на предлагаемые меры по усилению роли сходов и собраний населения, они пока только обсуждают, но не решают вопросы местного значения. Решения их носят только рекомендательный характер, поскольку не имеют обязательной силы для акимов. Кроме того, непонятно, почему собрания и сходы могут проводиться только на низовом уровне территориального управления, а жители городов республиканского и областного значения такого права не имеют.
Ни действующий Закон, ни Концепция не предусматривают право населения принимать Устав местного сообщества, то есть использовать такую форму прямой демократии, как местный референдум, что указывает на стремление держать самостоятельность населения под контролем. Других форм непосредственного участия граждан в делах местного сообщества, кроме выборов органов местного самоуправления и собраний, сходов, не закреплено и не предвидится, хотя Конституция не содержит никаких ограничений.
Казахстанская правда. 2013. 13 нояб.
Местному населению предоставлено право участия в мониторинге использования бюджетных средств, выделенных на решение местных проблем. Мониторинг осуществляется один раз в полугодие членами комиссии местного сообщества путем сопоставления запланированных и достигнутых результатов использования бюджетных средств, выделенных на решение вопросов местного значения, и доходных источников местного самоуправления. Отчет о результатах мониторинга, подписанный членами комиссии местного сообщества, выносится на обсуждение собрания местного сообщества. По итогам обсуждения отчета о результатах мониторинга собрание принимает рекомендации по эффективному использованию бюджетных средств, выделенных на решение вопросов местного значения, и доходных источников местного самоуправления. Аким соответствующей территории вносит на очередное собрание местного сообщества обоснованное заключение об итогах рассмотрения рекомендаций по эффективному использованию бюджетных средств, выделенных на решение вопросов местного значения, и доходных источников местного самоуправления.
Безусловно, нормы об участии населения в мониторинге использования бюджетных средств — значительный прогресс в укреплении местного самоуправления, однако хотелось бы, чтобы решения местного сообщества, которые носят только рекомендательный характер, были подкреплены механизмом ответственности местных органов власти за неосвоение, нецелевое использование бюджетных средств, выделенных на местные нужды.
Концепция предусматривает законодательно определить полномочия органов местного самоуправления и их ответственность. Базовый закон не производит разграничения функций государства и местного самоуправления. Косвенное указание на такое разграничение можно усмотреть лишь в п. 7 ст. 1. Он определяет понятие «вопросы местного значения» как «вопросы деятельности области, района, города, района в городе, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села), не входящего в состав аульного (сельского) округа, регулирование которых... связано с обеспечением прав и законных интересов большинства жителей соответствующей административно-территориальной единицы». Поскольку на органы местного самоуправления возложены функции решения вопросов местного значения (п. 10 ст. 1), логично поставить знак равенства между понятиями «вопросы местного значения» и «вопросы (функции) местного самоуправления».
Таким образом, установлен один критерий разграничения государственных функций и функций местного самоуправления — связь с правами и законными интересами большинства жителей территориальной единицы. На наш
взгляд, этого недостаточно. Необходимо определить и другие критерии разграничения функций либо четко выделить предметы ведения местных сообществ. Без такого разграничения местное самоуправление будет подменяться государственным управлением. Невозможно будет и определить ответственность местных представительных и исполнительных органов за реализацию функций местного самоуправления.
Если прежде Конституция закрепляла порядок работы органов самоуправления, который мог устанавливаться самими гражданами в пределах закона, новая редакция ст. 89 степень самостоятельности населения несколько ограничивает. Организация и деятельность местного самоуправления должна определяться законом. Следовательно, государство на законодательном уровне определяет все основные вопросы формирования и деятельности системы местного самоуправления, включая его формы, порядок создания и деятельности его органов, источники его экономической основы и т.д. Такой подход основан на унитарном устройстве Казахстана и противостоит возможности создания на местах органов, различающихся не только по названию, но и направлениям, формам, порядку деятельности, дополнительным источникам доходов, способам взаимодействия с органами местного государственного управления и т.д.
Самостоятельность органов местного самоуправления должна быть гарантирована законом, то есть необходимо установить специальные экономические, правовые и организационные меры, которые бы обеспечивали и защищали их права. Кроме того, следует решить вопрос о праве участия местных сообществ в формировании исполнительных структур. На сегодня они его просто не имеют. Все их решения исполняются акимами и акиматами, которые по законодательству входят в единую систему исполнительной власти. В то же время на них возлагаются функции местного самоуправления. В этой связи, очевидно, пора признать акимов и акиматы в качестве органов, имеющих двойной статус, то есть являющихся не только органами государственного управления на местах, но и исполнительными органами местного самоуправления. И тогда можно вводить элементы их ответственности непосредственно перед населением, наряду с сохранением ответственности по вертикали за выполнение государственных функций.
С этим также связан вопрос о выборности акимов в городах районного значения, аульных (сельских) округах, аулах (селах), не входящих в состав аульного (сельского) округа, которая введена, в соответствии с Концепцией, Указом Президента РК от 24 апреля 2013 г. № 555 «О некоторых вопросах проведения выборов акимов городов районного значения, сельских округов,
поселков и сел Республики Казахстан, не входящих в состав сельского округа». Акимы данного уровня избираются маслихатами районов (городов) по представлению акимов районов (городов) на альтернативной основе сроком на 4 года. Освобождение от должности акимов нижних уровней осуществляется уже только по решению акима района (города)6.
Выборные акимы сочетают в себе функции как исполнительного, так и представительного органа без образования отдельного представительного органа местного самоуправления в ауле (селе) и городе районного значения.
Косвенный порядок избрания акимов масли-хатами, на наш взгляд, представляет собой завуалированное назначение. Несмотря на предполагаемую альтернативность выборов, кандидатуры на должности нижестоящих акимов представляются исключительно акимами районов и городов. Хотя аким представляет кандидатуры после консультаций с местным сообществом, подобные «консультации», скорее всего, будут носить формальный характер. Ни сами маслихаты, ни население, ни общественные объединения таким правом наделяться не будут. Не предусмотрено и самовыдвижение кандидатов. Подобный порядок уже вводился в экспериментальном плане несколько лет назад при избрании акимов районов и городов соответствующими маслихатами. Только кандидатуры представлялись акимами областей, города республиканского значения, столицы. Данная процедура никак не повысила ответственность либо работоспособность глав местных исполнительных органов. Отчужденность власти от населения по-прежнему сохраняется. Недаром после поправок в Конституцию 2007 г. этот порядок наделения акимов полномочиями был отменен, и теперь маслихаты дают только согласие на их назначение.
Кроме того, состав нынешних маслихатов не в полной мере отражает политическую и социальную структуру общества. Поэтому желательно предоставить населению (в лице собраний или сходов граждан либо при сборе определенного количества подписей), общественным объединениям либо самим представительным органам выдвигать своих кандидатов. Тогда альтернативность выборов акимов будет реальной. В перспективе целесообразно перейти к прямым выборам акимов данного звена. Они, действительно, станут не только представителями вышестоящей администрации, но и населения соответствующих территориальных единиц, то есть фактически главами местного самоуправления. Полагаем, что мнение местного населения должно учитываться в той или иной форме и при назначении вышестоящих акимов.
Казахстанская правда. 2013. 27 апр.
Л.Т. Жанузакова
Органы государства должны содействовать органам местного самоуправления в осуществлении их функций. Содействие и партнерство могут иметь разные формы: финансовая поддержка тех или иных проектов, предоставление льготных кредитов из местных бюджетов, организационная (предоставление административных помещений), информационная и консультативная помощь. Эти меры позволят повысить роль населения в решении вопросов местного значения, стимулировать участие, заинтересованность и ответственность граждан при принятии решений, укрепить доверие к государственным органам.
В этой связи важно развивать потенциал самих маслихатов как органов самоуправления, а также акимов и акиматов. Здесь опять встает вопрос о разграничении их функций в сфере государственного управления и местного самоуправления. И в этом плане по вопросам местного самоуправления все эти органы должны нести ответственность перед населением, быть ему подотчетными и подконтрольными. Следовательно, важно закрепить конкретные механизмы контроля и ответственности. В противном случае местное самоуправление останется на бумаге, а на практике будет подменяться государственным управлением, прямым администрированием.
Так, может быть, стоит ввести институт отзыва депутатов маслихатов населением, поскольку они наделены статусом органов местного самоуправления? Поэтому контроль избирателей над депутатами вполне обоснован. В этой связи целесообразно закрепить принцип императивного мандата депутатов маслихатов перед своими избирателями с установлением в законе процедуры и оснований отзыва.
В законодательстве субъектов Российской Федерации предусматривается право отзыва избирателями депутатов законодательных (представительных) органов республик, краев, областей и местного самоуправления. Причем оно увязывается с обеспечением права избирателей влиять на деятельность депутатов и контролировать ее в течение всей легислатуры представительных учреждений, рассматривается как конкретизированная, более действенная форма индивидуальной конституционно-правовой ответственности представителя перед избирателями7.
Основаниями для отзыва депутатов являются: утрата доверия избирателей, совершение противоправных или аморальных проступков, систематическое, без уважительных причин, невыполнение своих обязанностей, нарушение ими законов и пр. Субъективность этих оснований обоснованно поднимает вопрос: чем можно
определить степень утраты доверия избирателей и кто может определить перечень аморальных проступков?8
Хотя данные сомнения нельзя назвать полностью беспочвенными, но право отзыва за местным населением стоило бы закрепить. Тем самым граждане, являющиеся жителями соответствующей территориальной единицы, получили бы реальный канал влияния на деятельность местной власти. На сегодня принцип ответственности органов власти перед народом работает далеко не в полной мере.
Право возбуждать вопрос об отзыве депутата можно предоставить общественным объединениям, группе граждан в определенном количестве. Но при этом закрепить, что в поддержку своей инициативы субъекты возбуждения процедуры отзыва должны собрать подписи, скажем, не менее 1% жителей, проживающих на территории избирательного округа, в котором баллотировался депутат.
Еще одной задачей является расширение финансовой самостоятельности нижних уровней управления. Отмечая положительные стороны мер в части формирования собственных доходов в низовых территориальных единицах, в то же время заметим некую половинчатость данных мер. Предполагается, что основными источниками поступающих средств будут доходы от платных услуг, сборов, штрафные санкции и добровольные взносы физических и юридических лиц. Все это понятно, но достаточны ли будут эти источники для решения местных проблем? Не станут ли так называемые «добровольные» взносы добровольно-принудительными? Поднимаемые многими специалистами вопросы о закреплении возможности оставления отчислений от общегосударственных и местных налогов на этом уровне, трансфертов и субвенций из вышестоящих бюджетов и т.п., так и остались нерешенными. К тому же без соответствующего финансового обеспечения органы местного самоуправления не смогут выполнять не только собственные задачи, но и делегированные им функции государственного управления. Об этом говорят и российские специалисты9.
Необходимо также развивать общественное сознание и общественную активность населения, повышать его правовую грамотность в данной сфере. Если психология людей останется на уровне понимания исключительно патерналистской роли государства, местное самоуправление оста-
7 См.: Масленникова С.В. Право граждан на представительство в системе конституционного, права: вопросы теории // Вестник Московского ун-та. Серия 11: Право. 2000. № 6. С. 102.
8 См.: Савин Б.Н. Ответственность государственной власти перед обществом // Государство и право. 2000. № 12. С. 64.
9 См.: Колесников Ю.А. Финансово-правовое обеспечение передачи части государственных полномочий органам местного самоуправления // Административное и муниципальное право. 2012. № 5. С. 18-21.
нется только на бумаге. Ведь оно предполагает не только передачу населению права самостоятельного решения вопросов местного значения, но и его способность решать такие вопросы, готовность брать на себя ответственность.
Второй этап развития местного самоуправления (2015—2020 гг.) будет нацелен на дальнейшее развитие местного самоуправления, опираясь на созданные механизмы управления и финансирования, что дает надежду на решение вопросов, поднятых выше.
В Послании Президента РК народу «Стратегия "Казахстан — 2050"» особое внимание уделено развитию местного самоуправления. Глава государства отметил необходимость непосредственного вовлечения общества и граждан в процесс принятия государственных решений и их реализацию, предоставления населению через органы местного самоуправления реальной возможности самостоятельно и ответственно решать вопросы местного значения, усиления общественного контроля за работой местных органов власти, влияния граждан на ситуацию на местах10.
В этой связи особенно важно развивать коллективные формы местного самоуправления, о которых говорилось в юридической литературе11.
Признание маслихатов органами местного самоуправления не означает просто «смены вывески». Конституционные новеллы требуют наполнения их реальным содержанием в текущем законодательстве. Настала пора разработки и
Библиография:
принятия нового закона, регулирующего вопросы местного государственного управления и самоуправления.
Основными проблемами, которые надо будет решить в законодательстве, являются следующие: четкое урегулирование территориальной основы местного самоуправления; установление источников доходов бюджетов местного самоуправления; выработка критериев разграничения коммунальной (формы государственной собственности) и муниципальной собственности, определение источников формирования последней; расширение форм непосредственной реализации гражданами права на местное самоуправление, включая право на местный референдум, местную правотворческую инициативу, проведение обсуждений проектов решений местных органов и иных актуальных проблем населением; наделение исполнительных органов районного и городского уровня двойным статусом, в том числе в качестве исполнительных структур местного самоуправления; введение ответственности выборных членов органов самоуправления, включая депутатов мас-лихатов, акимов перед жителями местных сообществ; закрепление предметов ведения местных сообществ и др.
Таким образом, работы предстоит непочатый край. Остается надеяться и верить, что новая попытка сформировать эффективную и действенную систему местного самоуправления на этот раз будет успешной.
1. Колесников Ю.А. Финансово-правовое обеспечение передачи части государственных полномочий органам местного самоуправления // Административное и муниципальное право. 2012. № 5. C. 18—21.
2. Масленникова С.В. Право граждан на представительство в системе конституционного, права: вопросы теории // Вестник Московского ун-та. Серия 11: Право. 2000. № 6. С. 95—108.
3. Савин Б.Н. Ответственность государственной власти перед обществом // Государство и право. 2000. № 12. С. 64-72.
4. Фроленков Ю.О. Конституционно-правовой статус населения как субъекта местного самоуправления: понятие и основное содержание // Административное и муниципальное право. 2012. № 3. С. 20-29.
References (transliteration):
1. Kolesnikov Yu.A. Fimnsovo-pravovoe obespechenie peredachi chasti gosudarstvennykh polnomochii organam mest-nogo samoupravleniya // Administrativnoe i munitsipal'noe pravo. 2012. № 5. S. 18-21.
2. Maslennikova S.V. Pravo grazhdan na predstavitel'stvo v sisteme konstitutsionnogo, prava: voprosy teorii //Vestnik Moskovskogo un-ta. Seriya 11: Pravo. 2000. № 6. S. 95-108.
3. Savin B.N. Otvetstvennost' gosudarstvennoi vlasti pered obshchestvom //Gosudarstvo i pravo. 2000. № 12. S. 64-72.
4. Frolenkov Yu.O. Konstitutsionno-pravovoi status naseleniya kak sub''ekta mestnogo samoupravleniya: ponyatie i os-novnoe soderzhanie // Administrativnoe i munitsipal'noe pravo. 2012. № 3. S.20-29.
Материал поступил в редакцию 10 апреля 2014 г.
10 Казахстанская правда. 2012. 15 дек.
11 См.: Фроленков Ю.О. Конституционно-правовой статус населения как субъекта местного самоуправления: понятие и основное содержание // Административное и муниципальное право. 2012. № 3. С. 26.
