CC BY
90
^ ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ ^
Актуальные проблемы конституционного права
ИСПОЛНИТЕЛЬНО-РАСПОРЯДИТЕЛЬНЫЕ
ОРГАНЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ГОСУДАРСТВАХ — УЧАСТНИКАХ СНГ
Л.Т. Чихладзе,
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Московского Университета им. С.Ю. Витте, доцент кафедры конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов Научная специальность: 12.00.02 — Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
E-mail: [email protected]
Аннотация. В статье рассматривается правовой статус исполнительно-распорядительных органов муниципальной власти государств-участников СНГ. Устанавливается, что в государствах-участниках СНГ формируется административная модель местного самоуправления, где исполнительно-распорядитьельные органы местного самоуправления испытывают на себе непосредственное влияние исполнительных органов государственной власти. Тем самым, исполнительный орган местного самоуправления может выполнять определенные функции государственной администрации, особенно на низовом уровне.
Ключевые слова. Муниципальная власть. Исполнительно-распорядительная власть. Государства-участники СНГ. Квазисоветская система местного самоуправления. Местный исполнительный орган
EXECUTIVE ADMINISTRATIVE ORGANS
OF MUNICIPAL AUTHORITY IN THE PARTICIPATING STATES OF THE CIS
L.T. Chihladze,
candidate of jurisprudence, the associate professor of state and legal disciplines of the Moscow University ofS.Yu. Vitte, the associate professor of the constitutional and municipal law of the Russian university offriendship of the people
Annotation. In article legal status of executive administrative organs of municipal authority of the participating states of the CIS is considered. Is established that in the participating states of the CIS the administrative model of local government where executive распорядительные local governments experience on themselves direct influence of executive bodies of the government is formed. Thereby, the executive body of local government can carry out certain functions of public administration, especially at a grassroots level.
Keywords. municipal authority. Executive and administrative power. Participating states of the CIS. Quasisoviet system of local government. Local executive body
Исполнительно-распорядительные органы муниципальной власти как в государствах участниках СНГ, так и на европейском территориальном пространстве играют одну из ведущих ролей в системе местного управления. Являясь составной частью местного самоуправления, они отвечают за повседневное управление местными делами и реализуют решения представительных органов.
На бывшем постсоветском пространстве наметилась тенденция огосударствления местного самоуправления. Это, прежде всего, проявляется
в формировании здесь административной модели местного самоуправления, где исполнительно-рас-порядитьельные органы муниципальной власти испытывают на себе непосредственное влияние исполнительных органов государственной власти. Тем самым, исполнительный орган местного самоуправления может выполнять определенные функции государственной администрации, особенно на низовом уровне, что, в частности, характерно для Белоруссии, Узбекистана, Казахстана, Таджикистана, Украине. Здесь исполнительный орган занимает
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
двойственное положение. С одной стороны, он рассматривается как составная часть местного самоуправления, а с другой — как низовое звено исполнительной вертикали, ответственное за выполнение порученных ему сверху дел (реализация на соответствующей территории общегосударственных нормативных актов, обеспечение порядка и безопасности, регистрации актов гражданского состояния, выдача различных разовых разрешений и т.д.).
Характерной особенностью некоторых государств-участников СНГ (Беларусь, Казахстан) является включение исполнительных органов местного самоуправления в систему исполнительных органов государственной власти. Что позволяет говорить нам о формировании здесь квазисоветской (как бы советской) системы местного управления. В данном случае органы местного самоуправления являются составной частью системы органов государственной власти [1].
Так, например, согласно части 1 статье 38 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» от 04.01.2010 г. №108-З «исполнительные и распорядительные органы являются государственными органами и осуществляют свои полномочия в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, настоящим Законом и иными актами законодательства». Исполком является исполнительным и распорядительным органом на территории области, города, района, поселка, сельсовета, а местная администрация — на территории района в городе.
Исполкомы областного уровня подотчетны и подконтрольны Президенту Республики Беларусь, а также Совету министров Республики Беларусь по вопросам, входящим в компетенцию Правительства Республики Беларусь. Исполкомы базового и первичного уровня, местные администрации подотчетны и подконтрольны Президенту Республики Беларусь и вышестоящим исполкомам. Исполкомы подотчетны соответствующим Советам по вопросам, отнесенным к компетенции этих советов.
Вышестоящие исполнительные и распорядительные органы осуществляют координацию деятельности нижестоящих исполнительных и распорядительных органов, оказывают им необходимую помощь, в том числе, организационно-методическую, материальную, техническую, информационную.
В состав исполкомов областного и базового уровня входят председатель исполкома, его заместители, управляющий делами и другие члены исполкома. В состав исполкома первичного уровня входят председатель исполкома, заместитель (за-
местители) председателя исполкома, управляющий делами и другие члены исполкома.
В состав местной администрации входят глава местной администрации, его заместители, управляющий делами и другие члены местной администрации.
Типовая структура областного, Минского городского, городского (городов областного подчинения), районного исполкомов, местных администраций, а также численность работников структурных подразделений исполнительных и распорядительных органов устанавливаются Президентом Республики Беларусь.
Структурные подразделения исполнительных и распорядительных органов, осуществляющих государственные полномочия в определенной отрасли (сфере деятельности) на территории административно-территориальной единицы, подчиняются этим органам и одновременно соответствующим:
• республиканским органам государственного управления — структурные подразделения исполкомов областного уровня;
• структурные подразделения областных исполкомов — структурные подразделения исполкомов базового уровня;
• структурным подразделениям городских исполкомов (городов областного подчинения), Минского городского исполкома — структурные подразделения местных администраций.
Положение о структурных подразделениях исполкомов областного уровня, осуществляющих государственно-властные полномочия в определенной отрасли (сфере деятельности), утверждаются этими исполкомами по согласованию с соответствующими республиканскими органами государственного управления.
Положения о структурных подразделениях исполкомов базового уровня утверждаются этими исполкомами по согласованию с соответствующими структурными подразделениями областных комитетов.
Положения о структурных подразделениях местных администраций утверждаются этими местными администрациями по согласованию с соответствующими структурными подразделениями городских исполкомов (городов областного подчинения), Минского городского исполкома.
Систему исполнительно-распорядительных органов государственного управления местами в Республике Казахстан составляют аким, акиматы, аппарат акима. Согласно части 1 статьи 1 Закона Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казах-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
стан» от 23 января 2001 года №148 «аким — представитель Президента и Правительства Республики Казахстан, возглавляющий местный исполнительный орган (в случае его создания) и обеспечивающий проведение государственной политики на соответствующей территории, согласованное функционирование всех территориальных подразделений центральных государственных органов Республики Казахстан, руководство исполнительными органами, финансируемые из соответствующего бюджета, наделенный полномочиями местного государственного управления и функциями самоуправления в соответствии с законодательством Республики Казахстан».
Местный исполнительный орган (акимат) — коллегиальный орган, возглавляемый акимом области, города республиканского значения и столицы, района (города областного значения), осуществляющий в пределах своей компетенции местное государственное управление и самоуправление на соответствующей территории.
Аппарат акима — государственное учреждение, обеспечивающее деятельность местного исполнительного органа (в случае его создания) и акима.
С точки зрения сравнительного права, следует отметить, что правовой статус акима отличается от правового статуса аксакала в Узбекистане, поскольку аксакал не является органом государственной власти и возглавляет орган местного самоуправления, а аким наделяется функциями местного самоуправления и возглавляет орган государственной власти на местах. Сходство с акиматами обнаруживают исполкомы в республике Беларусь, которые также являются органами государственной власти на местах и наделяются функциями местного самоуправления.
Местное самоуправление в Казахстане осуществляется членами местного сообщества непосредственно, а также через маслихаты — представительные органы местного самоуправления. Исполнительно-распарядительная власть реализуется акимами области, района, города, района в городе, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села), не входящего в состав аульного (сельского) округа. Следовательно, исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления в Казахстане, как и в Республике Беларусь возглавляется представителем государственной власти. Кроме того, как местные акиматы, так и исполкомы в Республике Беларусь входят в систему государственных органов исполнительной власти.
В Узбекистане, Казахстане, Таджикистане, Кыр-
гызии, в Украине сформировалась смешанная (гибридная) система местного самоуправления, где на уровне области, района, города действуют органы государственной власти на местах, а местное самоуправление осуществляется как прямыми, так и представительными формами реализации народовластия.
Так, например, в Узбекистане исполнительным органом государственной власти на местах является высшее должностное лицо Хоким области, района, города, который возглавляет представительную и исполнительную власть на соответствующей территории. Хоким области, г. Ташкента подотчетен Президенту Республики Узбекистан и соответствующему Кенгашу народных депутатов. Хоким района, города подотчетен высшему хокиму и соответствующему Кенгашу народных депутатов.
Кенгаш народных депутатов и хоким обеспечивает осуществление общих для области, района и города задач социально-экономического развития, исполнение на местах законов, решений палат Олий Мажлиса, актов, принятых Президентом и Кабинетом Министров, решений вышестоящих Кенгашей народных депутатов и хокимов, связь между органами государственной власти и управления Республики Узбекистан и органами самоуправления граждан, привлечение населения к управлению областью, районом, городом.
Хоким области и города Ташкента назначается и освобождается от должности Президентом Республики Узбекистан. Хоким района, города назначается и освобождается от должности хокимом области и утверждается соответствующим Кенгашем народных депутатов. Хоким области, района, города назначается и утверждается из числа депутатов соответствующего Кенгаша народных депутатов. Хо-ким района в городе, города районного подчинения назначается и освобождается городским, районным Кенгашем народных депутатов.
Хоким области по согласованию с кабинетом Министров Республики Узбекистан правомочен подчинить хокима города хокиму района и образовать единые органы управления с последующим утверждением принятого решения областным Кен-гашем народных депутатов.
Органы исполнительной власти на местах (хо-кимияты) состоят из управлений, отделов и других подразделений, структура, порядок организации и деятельности которых определяются соответствующими положениями, утвержденными Кабинетом Министров Республики Узбекистан. Руководители структурных подразделений исполнительной власти по согласованию с вышестоящими органами
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
государственного управления назначаются и освобождаются от должности по представлению соответствующего хокима Кенгаша народных депутатов, а в период между сессиями -хокимом с последующим представлением принятого решения на утверждение Кенгаша народных депутатов. Руководители структурных подразделений исполнительной власти района в городе и города районного подчинения назначаются и освобождаются от должности соответствующим хокимом по согласованию с вышестоящим органом государственного управления, если законодательством не установлен иной порядок их назначения и освобождения.
Анализ концепции Закона Республики Узбекистан «О государственной власти на местах» от 2 сентября 1993 г. №913-ХП и Глава XXI «Основы государственной власти на местах» Конституции Республики Узбекистан принятая 8 декабря 1992 г. свидетельствуют, что в Узбекистане преимущественно осуществляется государственное управления местами. Так, например, в Конституции Республики Узбекистан принятой 8 декабря 1992 г. закреплена только одна статья (105), посвященная местному самоуправлению, которая гласит, что «Органами самоуправления в поселках, кишлаках и аулах, а также в махал-лаях городов, поселков, кишлаков и аулов являются сходы граждан, избирающие на 2,5 года председателя Совета (аксакала) и его советников».
Порядок выборов, организация деятельности и объем полномочии органов местного самоуправления регулируется Законом Республики Узбекистан «Об органах самоуправления граждан» от 14 апреля 1999 г. №758-1. Согласно статье 8 данного закона «органы самоуправления граждан не входят в систему органов государственной власти и осуществляют предоставленные им законом полномочия на соответствующей территории».
Согласно статье 12 указанного закона «для выполнения решения схода граждан и осуществление текущей деятельности органов самоуправления граждан в период между сходами граждан образуется кенгаш схода граждан в составе председателя (аксакала) схода граждан, его советников, председателя комиссий по основным направлениям деятельности схода граждан и ответственного секретаря».
Кенгаш схода граждан его председатель (аксакал), председатель комиссии по основным направлениям деятельности схода граждан являются исполнительно распорядительными органами местного самоуправления граждан. Особо следует выделить председателя (аксакала) кенгаша схода граждан, который в пределах своих полномочий
участвует в осуществлении и представительных, и нормотворческих, и исполнительно-распорядительных, и контрольных функций, возглавляя систему исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления граждан.
В Таджикистане, как и в Узбекистане происходит сочетание местного государственного управления и местного самоуправления. Так, например, согласно Конституционному закону Республик Таджикистан «О местных органах государственной власти» от 17 мая 2004 г. № 28 местное государственное управление осуществляется в Горно-Бадахшанской автономной области, области, городе Душанбе, городе и районе через исполнительные органы государственной власти. Последние являются представителями на местах Президента Республики Таджикистана.
Местные исполнительные органы государственной власти состоят из председателя Гороно-Ба-дахшанской автономной области, области, города Душанбе, города и района, структур местных исполнительных органов государственной власти, подчиненных председателю Горно-Бадахшанской автономной области, области, города Душанбе, города и района, а также местных структур центральных органов исполнительной власти. Примечательно, что председатель Горно-Бадахшанской автономной области, области, города Душанбе, города и района, осуществляя исполнительную власть на местах, тем самым, руководит местным представительным органом государственной власти.
Глав указанных административно-территориальных единиц назначает на должность и освобождает от должности Президент Республики Таджикистан.
Структура органов местного самоуправления в Республике Таджикистан, согласно статье 1 Закона Республики Таджикистан «Об органах самоуправления поселков и Сел» от 5 августа 2009 г. №549 (см. далее Закон № 549), формируется из главы местного самоуправления, представительного (собрание джа-омата), коллегиального (Совет джамоата), исполнительного органов (исполнительный аппарат председателя джамоата и комиссии джамоата).
Согласно статье 19 Закона № 549, аппарат председателя джамоата состоит из председателя, заместителей и секретаря. В аппарате председателя джамоата служат также делопроизводитель, инженер-землеустроитель, экономист-статистик и специалист по регулированию современных праздников и традиционных мероприятий, работающий по контракту, который заключен с городскими, районными государственными органами.
Помимо типовых органов управления в систе-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
ме органов самоуправления поселков и сел имеются сложные структуры, которые обладают признаками свойственными только государственным органам управления, и выполняют только государственные полномочия. В данном случае, речь идет о секретаре по заключению актов гражданского состояния. Кроме того, при джамоатах находятся стол военного учета, региональный налоговый инспектор и иногда нотариальные органы [2. с.112].
Думается, что указанные органы власти действуют на основе принципа административной децентрализации, поскольку исполняют государственные полномочия на местах.
Примечательно, что хотя местное самоуправление в Таджикистане и осуществляется на уровне сел и поселков, предположительно правовой статус должностных лиц органов местного самоуправления должен регулироваться соответствующим законом о служащих органов местного самоуправления. Однако, должностные лица органов местного самоуправления в Республике Таджикистан, согласно Закону Республики Таджикистан «О государственной службе», приравниваются к административным государственным служащим. Получается, что председатель джамоата, его заместитель и секретарь — являются административными должностями государственной службы. Они вступают в должность, согласно ст. 18 закона «О государственной службе», на конкурсной основе, проводимой исполнительными органами государственной власти города, района. Заработная плата служащих органов местного самоуправления устанавливается и оплачивается городским, районным органом государственной власти.
Как справедливо отмечает К.Т. Мухторов, «если исходить из политико-правовой природы местного самоуправления, то оно вовсе не является государственной властью и служба в органах местного самоуправления по логике вещей не должна приравниваться к государственной. Их зависимость и переплетение с органами государственной власти нарушает их самоуправленческую природу» [З.с.112].
В Кыргызской Республике исполнительную власть местного самоуправления в городе Бишкек и городе областного значения осуществляет выборное должностное лицо — мэр. Однако интерес вызывает то обстоятельство, что выборы мэра (сроком на 4 года) города Бишкек и города областного значения осуществляются депутатами городского ке-неша путем тайного голосования (сроком на 4 года) из числа кандидатур, представленных Президентом Кыргызской республики. Тем самым, решение о снятии с должности указанного лица принимает
исключительно Президент без согласования с кене-шем, что, безусловно, делает лояльной фигуру мэра по отношению к главе государства.
Для осуществления исполнительной власти местного самоуправления в городе районного значения при городском кенеше Кыргызии создается городская управа. Глава города в пределах собственных полномочий подотчетен городскому кене-шу. Вместе с тем, исполняя делегированные полномочия, он, тем самым, подчиняется вышестоящему органу государственной власти, что подтверждает относительность самостоятельности избираемых на местном уровне должностных лиц.
На уровне общинного (аильного) самоуправления органы исполнительной власти являются выборными, хотя нельзя не обратить внимание на специфику такого рода исполнительных органов в Кыргызской республике. Для осуществления исполнительной власти в аиле, поселке при аильном, поселковом кенешах создается айыл окмоту. При подробном изучении этого органа можно сделать вывод, что он выполняет консультативные функции при советах соответствующего уровня, поскольку решения, принимаемые айыл окмоту по вопросам, отнесенным к его компетенции, подписываются главами местного самоуправления аила, поселка.
Компетенцию айыл окмоту составляют: организация функционирования и развития системы жизнеобеспечения аила, поселка; предоставление населению социальных и культурных услуг; разработка проекта программ социально-экономического развития территории; разработка проектов аильного, поселкового бюджетов и их исполнения; разработка и осуществление мероприятии по развитию жилищного фонда. Деятельность этого органа весьма ограничена, поскольку он подотчетен соответствующему аильному, поселковому кенешам, а по делегированным государственным полномочиям — главе государственной администрации района, мэру города.
Муниципальное законодательство Кыргызской Республики в рамках осуществления исполнительно-распорядительных функций наряду с айыл окмо-ту предусматривает функционирование айыл баш-чысы (староста аила), который выполняет функции, делегированные ему решением айыл окмоту. Староста аила назначается главой местного самоуправления аила, поселка с согласия схода жителей соответствующей территории.
На Украине, так же как в указанных выше странах действует ярко выраженная дуалистическая система местного самоуправления. Так, например,
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
согласно статье 1 Закона Украины «О местных государственных администрациях» от 9 апреля 1999 г. № 586-XVI, исполнительную власть в областях, районах, районах Автономной Республики Крым, в городах Киеве и Севастополе осуществляют областные, районные, Киевская и Севастопольская городские государственные администрации.
Местная государственная администрация является местным органом исполнительной власти и входит в систему органов исполнительной власти. Местная государственная администрация в пределах своих полномочий осуществляет исполнительную власть на территории соответствующей административно-территориальной единицы, а также реализует полномочия, делегированные ей соответствующими советами.
Местные государственные администрации возглавляют председатели, которые назначаются на должность Президентом Украины по представлению Кабинета Министров Украины на срок полномочии Президента Украины. Состав местных государственных администраций формируют председатели местных государственных администраций. В пределах бюджетных ассигнований, выделенных на содержание соответствующих местных государственных администраций, их председатели определяют структуру местных государственных администраций.
Согласно статье 11 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине», «исполнительными органами сельских, поселковых, городских, районных в городах советов являются их исполнительные комитеты, отделы, управления и другие создаваемые советами исполнительные органы.
Исполнительный комитет совета образуется в составе председателя соответствующего совета, заместителя (заместителей), управляющего делами (секретаря) исполнительного комитета, а также руководителей отделов, управлений и других исполнительных органов совета.
В некоторых странах (Армения, Россия, Украина) выбираемый глава муниципального совета совмещает исполнительно-распорядительную деятельность, т.е., практически, является главой исполнительной власти. Такая модель установлена так же в муниципальных образованиях некоторых субъектов Российской Федерации (Екатеринбург, Калуга, Красноярск, Нажни Новгород, Тверь, Ульяновск). Условно по аналогии с республиканской формой правления ее можно сравнить с президентской республикой, где президент является главой государства и главой исполнительной власти. Пред-
ставительный орган выполняет функции представительства, нормотворчества, контроля. Однако при этом сохраняется принцип организационной обособленности органов местного самоуправления от государственной власти.
Так, например, согласно статье 12 Конституции Российской Федерации, «...органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Соответственно здесь нет представителей государственной власти на местах. Исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления являются глава муниципального образования, глава местной администрации, местная администрация. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.
Таким образом, для нормального функционирования единой системы публичной власти, состоящей из государственных и муниципальных органов, важна выработка не только правового механизма их взаимодействия, но воздействие государства на местное самоуправление. Следовательно, выстраивание реально действующей модели публичной власти должно базироваться на сочетании диспози-тивных (взаимодействие) и императивных (воздействие) механизмов. Тем самым, главная проблема при осуществлении любых реформ местного самоуправления состоит в том, чтобы найти гармоничный баланс между централизацией и децентрализацией.
Литература:
1. Еремян В.В., Чихладзе Л.Т. Публичная власть как механизм взаимодействия органом государственной власти и местного самоуправления: Монография. LAP LAMBERT Academic Publishing, 2012
2. Мухторов К.Т. Конституционно-правовые основы организации местного самоуправления в Республике Таджикистан: дисс... канд.юрид. наук. Москва, Душанбе, 2012. С. 112.
3. Мухторов К.Т. Конституционно-правовые основы организации местного самоуправления в Республике Таджикистан. С. 112.
