CC BY
61
Конституционное право, административное право и административная деятельность
УДК 342 ГАБДУАЛИЕВ Мереке Тлекович
Ведущий научный сотрудник отдела конституционного, административного законодательства и государственного управления Института законодательства Министерства юстиции
Республики Казахстан, кандидат юридических наук Адрес: Казахстан, 010000, г. Астана, ул. Мангшш Ел, д. 8, под. 13 В, каб. 237 В
E-mail: [email protected]
GABDUALIEV Mereke Tlekovich
Leading researcher ofthe Department of Constitutional, Administrative Legislation and Public Administration of the Institute of Legislation of the Ministry of Justice
of the Republic of Kazakhstan, PhD in law Address: Kazakhstan, 010000, Astana, St Mangilik El., 8, under. 13 B, off. 237 B
E-mail: [email protected]
Институт общественных советов в Республике Казахстан: вопросы правового регулирования и практика реализации
The Institute of public councils in the Republic of Kazakhstan: legal regulation
and realization practice
В статье рассматривается вопросы правового регулирования недавно введенных в Казахстане общественных советов, указываются проблемы практики реализации, предлагаются изменения в действующее законодательство.
Ключевые слова: общественные советы, местное самоуправление, общественные слушания, общественная экспертиза.
The article considers the issues of legal regulation recently introduced in Kazakhstan, the public Council, identify problems of practice implementation, proposes amendments to existing legislation.
Keywords: community councils, local government, public hearings, public expertise.
Происходящие в последние годы социально-политические события на постсоветском пространстве свидетельствуют о кризисе в механизме взаимоотношений личности и государства. По справедливому мнению В.Т. Кабышева, «взаимодействие человека, его прав, свобод и власти определяет и существо политического режима, и методы властвования, и политического руководства в стране» [8, с. 55 - 56]. B.C. Эбзеев отмечает, что «не только личность несет ответственность перед обществом и за общество, но и общество, членом которого является личность, несет ответственность перед личностью и за нее» [10, с. 176].
В Казахстане 1 января 2016 г. вступил в действие Закон от 2 ноября 2015 г. № 383-V ЗРК «Об общественных советах» [2]. Принятие данного закона свидетельствует о том, что на правительственном уровне существует беспокойство и понимание того, что население (в условиях увеличивающихся проблем в социально-экономической сфере) будет справедливо задавать вопросы и требовать у власти проведения внятной, понятной для общества политики в сфере экономики. Однако, к сожалению, сам Закон и практика его применения не принесли ожидаемого результата и не стали каналом взаимодействия государства и общества.
В п. 1 ст. 1 Закона РК «Об общественных советах» закреплен правовой статус общественных советов (далее — ОС). ОС — это консультативно-совещательные, наблюдательные органы, образуемые министерствами, центральными исполнительными органами, не входящими в состав Правительства, органами, непосредственно подчиненными и подотчетными Президенту, а также органами местного госуправления по вопросам их компетенции, за исключением государственных органов, указанных в части второй п. 1 ст. 1 Закона РК «Об общественных советах», совместно с некоммерческими организациями, гражданами [2].
ОС образуются на республиканском и местном уровнях. Республиканскими ОС являются ОС, которые образуются министерствами, центральными исполнительными органами, не входящими в состав Правительства, органами, непосредственно подчинёнными и подотчётными Президенту, совместно с некоммерческими организациями, гражданами, за исключением следующих государственных органов. ОС не образуются с участием Верховного Суда, Конституционного Совета, органов прокуратуры, Администрации Президента, Нацбанка, Минобороны, Управления делами Президента, Канцелярии Премьер-Министра, Хозяйственного управления Парламента, Национального центра
по правам человека, Счётного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, ЦИК, специальных госорганов.
ОС местного уровня являются ОС соответствующей административно-территориальной единицы. При этом функции ОС на уровне села, посёлка, сельского округа, города районного значения возлагаются на собрание местного сообщества. Таким образом, отличительной чертой ОС на уровне села, поселка, сельского округа, города районного значения является то, что функции ОС в этих административно-территориальных единицах возложены на собрания местного сообщества.
В пп. 6 -1) ст. 1 Закона от 23 января 2001 г. № 148 «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» (далее — Закон РК «О местном государственном управлении и самоуправлении») указано, что «собрание местного сообщества — участие представителей местного сообщества, делегированных сходом местного сообщества, в решении текущих вопросов местного значения в пределах и порядке, определённых настоящим Законом» [3].
Порядок формирования собрания местного сообщества отличается от порядка формирования ОС. Собрание местного сообщества формируется сходом местного сообщества. Сход местного сообщества определяет состав участников собрания местного сообщества и срок, на который они делегируются. В этой связи жителям сёл, посёлков, сельских округов, городов районного значения Законом РК «О местном государственном управлении и самоуправлении» предоставлена реальная возможность по факту проживания в конкретной административно-территориальной единице влиять на реализацию собранием функций ОС.
Между тем, на практике при формировании ОС на уровне областей, города республиканского значения, столицы и городов областного значения возникали проблемы, связанные с различным пониманием и интерпретацией норм Закона РК «Об общественных советах». Так, в п. 1, 2, 3 ст. 8 данного Закона РК «Об общественных советах» указано, что ОС и их составы формируются рабочими группами, возглавляемыми на республиканском уровне первым руководителем соответствующего госоргана, а на местном уровне — руководителем местного представительного органа. Представительство от госоргана в составе рабочей группы не может превышать 1/3 от общего числа членов рабочей группы. Персональный состав данного представительства определяется руководителем госоргана самостоятельно. Представительство от гражданского общества составляет не менее 2/3 от общего числа членов рабочей группы и формируется на основе предложений некоммерческих организаций и граждан.
На местном уровне местным представительным органом является соответствующий маслихат. Например, в городе Уральск [11] и Западно-Казахстанской области [12] были сформированы рабочие группы ОС. В п. 2 и 3 ст. 8 Закона «Об общественных советах» указано процентное соотношение представительства от государственного органа (не более 1/3) и гражданского общества (не менее 2/3). В п. 2 ст. 8 Закона РК «Об общественных советах» слово «государственный орган» употребляется в единственном числе.
При реализации Закона Республики Казахстан «Об общественных советах» остались спорными следующие вопросы.
1. Применительно к п. 2 ст. 8 Закона «Об общественных советах»: означает ли употребление слова «государственный орган» в единственном числе, что на местном уровне в составе рабочей группы ОС представительство (не более 1/3) должно быть именно от соответствующего маслихата?
2. Правомерно ли включение в состав рабочей группы ОС государственных служащих, не представляющих соответствующий маслихат (например, руководителей отделов внутренней политики, отдела государственно-правовой работы аппарата акима города)?
Гражданин М. 23 февраля 2016 г., руководствуясь ст. 7, п. 1 ст. 26 Закона «О Прокуратуре», обратился в Генеральную прокуратуру РК с просьбой:
1. Дать разъяснение п. 2 ст. 8 Закона «Об ОС» - означает ли употребление слова «государственный орган» в единственном числе, что на местном уровне в составе рабочей группы ОС представительство (не более 1/3) должно быть именно от соответствующего маслихата?
2. Правомерно ли включение в состав рабочей группы ОС государственных служащих, не представляющих соответствующий маслихат (например, руководителей отделов внутренней политики, отдела государственно-правовой работы аппарата акима города)?
Генпрокуратура перенаправила обращение гражданина М. в Прокуратуру Западно-Казахстанской области. Прокуратура Западно-Казахстанской области перенаправила обращение гражданина Западно-Казахстанскому областному маслихату, правомерность действий секретаря которого намеревался установить гражданин М. Западно-Казахстанский областной маслихат считает, что «в п. 2 ст. 8 Закона «Об общественных советах» фраза «государственный орган» употребляется в единственном числе, т. к. персональный состав данного представительства определяется руководителем одного государственного органа (в данном случае руководителем местного представительного органа (маслихата)».
В соответствии с законодательством РК, маслихаты не вправе разъяснять содержание законов. Данная компетенция закреплена за прокурором. В соответствии с Законом от 6 апреля 2016 г. № 481-У [4] в ст. 26 Закона РК «О Прокуратуре» [5] были внесены изменения, согласно которым прокуратура разъясняет не только законы (как это было на момент обращения гражданина М.), но и другие законодательные акты (за исключением постановлений Парламента и его Палат). По сути, одностороннее понимание и применение п. 2 ст. 8 Закона РК «Об общественных советах» позволяет акиму влиять на формирование состава ОС на местном уровне. Сложившаяся ситуация формирования ОС на местном уровне вызвала обоснованную критику среди общественных деятелей в СМИ.
Так, Ч. Лепсибаев отмечает, что «принятие закона во многом было обусловлено тем, что маслихаты в нашей стране, к сожалению, не всегда справляются с современными вызовами, социальной напряжённостью на местах, не пользуются достаточным авторитетом, неспособны обеспечить обратную связь с избирателями и прозрачность работы государственных органов. Поэтому и были созданы такие советы... По факту же она удалась разве что в Алматы, да и то частично. В остальных регионах её просто-напросто дискредитировали. Почему? Потому что местные акимы не нашли
в себе достаточно сил, мужества и профессионализма пригласить в совет людей, которые на самом деле формируют общественное мнение» [7].
К. Шайх отмечает: «К сожалению, наши чиновники пока ещё не определились с тем, как нужно относиться к членам общественного совета. Это несколько тормозит наши инициативы. Кроме того, в СМИ и соцсетях периодически появляются вбросы о том, что ОС дублирует маслихат, является марионеткой в руках чиновников и т. п.» [7].
Так, в Западно-Казахстанской области при формировании ОС председателя комиссии заподозрили в подсказках голосующим. Общественность подвергла критике, что всего час понадобился рабочей группе, чтобы сформировать ОС области. В совет не попал ни один независимый кандидат [13]. М. Агаева, проанализировав списки членов ОС, отмечает, что «имеется потенциальный конфликт интересов, так как члены ОС, являющиеся сотрудниками госорганов или членами маслихатов, будут исполнять решения ОС, проводить мониторинг исполнения этих решений и давать оценку собственной деятельности» [9]. Подобная ситуация противоречит цели принятия Закона «Об общественных советах» и не способствует полноценному общественному контролю и мониторингу деятельности местного акима. Целью деятельности ОС является выражение мнения гражданского общества по общественно значимым вопросам.
В п. 1 ст. 5 Закона РК «Об общественных советах» регламентированы полномочия общественных советов на республиканском и местном уровнях госуправления [2]. В ст. 6 Закона «Об общественных советах» указано, что функции ОС собрание местного сообщества осуществляет в соответствии с полномочиями, установленными Законом РК «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» и настоящим Законом».
По смыслу п. 3 ст. 39-3 Закона РК «О местном государственном управлении и самоуправлении» собрание местного сообщества проводится по текущим вопросам местного значения. Между тем, некоторые полномочия, которые относятся к функциям ОС, не являются полномочиями по решению текущих вопросов местного значения в чистом виде. Например, разработка и внесение в госорганы предложений по совершенствованию законодательства либо рассмотрение обращений физических и юридических лиц по вопросам совершенствования госуправления и организации прозрачной работы госаппарата, включая соблюдение норм служебной этики.
Закон РК «Об общественных советах» содержит дефекты в правовом регулировании процедуры разработки положения об ОС. В п. 6 ст. 8 Закона РК «Об общественных советах» указано: «Рабочая группа разрабатывает проект положения об ОС на основе Типового положения, предусмотренного пунктом 5 настоящей статьи». Эта же рабочая группа определяет количественный состав членов ОС и проводит процедуру избрания его членов.
Предлагаем в Законе РК «Об общественных советах» и Типовом положении об ОС подробно отрегулировать механизм публичного обсуждения и разработки проекта положения об ОС с привлечением активных граждан, в т. ч. лиц от НПО, не вошедших в состав рабочей группы. В Типовом положении об ОС необходимо урегулировать критерии, механизм обсуждения кандидатур и избрания Рабочей группой членов ОС. Предла-
гаем в Типовом положении об ОС урегулировать следующие вопросы:
1) формы общественного контроля: общественный мониторинг; общественные слушания; общественная экспертиза; заслушивание отчётов о результатах работы госоргана;
2) механизм осуществления общественного контроля: доступ к информации о деятельности объекта общественного контроля; участие членов ОС в заседаниях коллегиальных органов госоргана; введение членов ОС в состав госкомиссий; подача индивидуальных или коллективных обращений граждан; подача запросов членами ОС.
Следует также отметить, что, хотя решения ОС на местном уровне носят рекомендательный характер, полномочия ОС на уровне областей, городов областного значения и районов в определённых моментах совпадают с полномочиями маслихатов.
Во-первых, некоторые полномочия ОС дополняют полномочия маслихатов. Например, полномочие ОС по обсуждению проектов бюджетных программ администратора бюджетных программ, проектов стратегических планов или программ развития территорий, проектов государственных и правительственных программ дополняет полномочие масли-хата по утверждению планов, экономических и социальных программ развития соответствующей территории, местного бюджета и отчётов об их исполнении, в т. ч. утверждение бюджетных программ, реализуемых акимами района в городе, города районного значения, посёлка, села, сельского округа (отдельно по каждому району в городе, городу районного значения, посёлку, селу, сельскому округу). Первоначальное обсуждение проектов вышеназванных программ ОС, а затем — утверждение данных программ маслихатов является вполне логичным и направлено на привлечение общественности к обсуждению столь важных вопросов.
Во-вторых, некоторые полномочия ОС совпадают либо частично дублируют полномочия маслихатов. Например, полномочие маслихата по рассмотрению отчётов руководителей исполнительных органов и внесению в соответствующие органы представлений о привлечении к ответственности должностных лиц госорганов, а также организаций за невыполнение решений маслихата частично совпадает с полномочием ОС по обсуждению выполнения бюджетных программ администратора, бюджетных программ, стратегических планов или программ развития территорий, государственных и правительственных программ и обсуждению отчётов исполнительных органов о достижении целевых индикаторов. Полномочие маслихата по образованию постоянных комиссий и иных органов маслихата, заслушиванию отчётов об их деятельности, решению иных вопросов, связанных с организацией работы маслихата, частично дублирует полномочие ОС по созданию комиссий по направлениям деятельности.
В-третьих, существуют полномочия маслихатов, которые не закреплены за ОС. Например, только за маслихатом закреплено полномочие по осуществлению регулирования земельных отношений в соответствии с земельным законодательством.
В практике реализации закона были выявлены проблемные вопросы по деятельности ОС, связанные с организационным обеспечением деятельности ОС. В соответствии с п. 6 ст. 13 Закона РК «Об обще-
ственных советах» «организационное обеспечение деятельности ОС осуществляется соответствующим госорганом, с участием которого образован ОС» [2]. Вместе с тем понятие «организационное обеспечение» подразумевает как финансовое, так и материально-техническое обеспечение деятельности ОС. Данная норма Закона содержит проблемы в практике реализации. Так, на местном уровне организационное обеспечение ОС возложено либо на маслихаты, либо на аппараты аки-матов, либо на управления внутренней политики.
Типовое положение об ОС носит рамочный характер. В нём не содержится регламентации деятельности ОС касательно проведения заседаний, порядка согласования НПА, проведения различных форм общественного контроля, ротации членов ОС и другие организационные вопросы.
В Законе не решен вопрос ротации членов общественных советов. В соответствии с п. 3 ст. 15 Закона РК «ОС принимает решение о включении в состав ОС нового члена вместо выбывшего на оставшийся срок его полномочий по результатам конкурса или по решению госоргана в соответствии с п. 1 ст. 9 настоящего Закона» [2]. В этой связи возникает вопрос: при введении новых членов из числа гражданского общества необходимо ли проводить весь конкурс, начиная с Рабочей группы?
Также на практике возникают проблемы, связанные с пробелом в правовом регулировании механизма исключения из состава ОС членов, которые не принимают участие в заседаниях, в деятельности ОС. Существуют факты, когда представители некоммерческих организаций, избранные в составы ОС на основе предложений некоммерческих организаций, выбыли из состава некоммерческих организаций. В этой связи существует необходимость правовой регламентации исключения из состава ОС лиц, которые выбыли из состава некоммерческих организаций.
Следует также обратить внимание на вопросы обеспечения принципа публичности работы ОС. В
ст. 14 Закона РК «Об общественных советах» регламентирован принцип публичности работы ОС. В указанной статье закреплено, что ОС информирует население о:
1) результатах его взаимодействия с гражданским обществом и госорганами;
2) составе ОС, ротации его членов;
3) повестке дня заседаний;
4) принятых решениях;
5) других вопросах, имеющих общественную значимость.
Информация публикуется в СМИ и (или) размещается на соответствующих интернет-ресурсах. В п. 7 этих Типовых требований к порядку организации и проведения общественных слушаний урегулирован порядок подготовки и проведения общественного слушания [6].
Между тем, законодательство об ОС в части проведения общественных слушаний содержит нормы, которые излишне регламентируют данную процедуру, что может повлечь нарушение принципа публичности работы ОС. Вп.8 Типовых требований к порядку организации и проведения общественных слушаний указано, что «участниками общественного слушания, имеющими право на выступление, являются приглашённые и граждане, зарегистрировавшиеся на выступление перед его началом» [6]. Это требование является излишним, т. к. необходимость и желание выступить у гражданина может возникнуть в
ходе проведения общественного слушания по тому или иному вопросу. Более того, в Типовых требованиях детально не регламентирован сам механизм регистрации на выступление.
Второй проблемой проведения общественного слушания является его проведение республиканским ОС. Так, во втором абзаце п. 8 Типовых требований указано, что «в общественном слушании, проводимом на республиканском уровне, могут принимать участие граждане, прошедшие регистрацию перед его началом» [6]. Однако на практике особый режим посещения зданий госорганов затрудняет пройти такую регистрацию заблаговременно (не всегда удаётся дозвониться по телефонам министерств, выписать пропуск в бюро пропусков и т. д.) и тем самым ограничивает право граждан на участие в общественных слушаниях.
Таким образом, п. 8 Типовых требований к порядку организации и проведения общественных слушаний носит дефектный характер и содержит потенциал для злоупотреблений со стороны должностных лиц госоргана, поскольку потенциально может ущемить право гражданина на выступление во время проведения общественных слушаний и в целом затруднить возможность участия гражданина в общественных слушаниях.
Предлагаем исключить из Типовых требований к порядку организации и проведения общественных слушаний норму о необходимости заблаговременной регистрации на выступление, а заседание ОС и публичных слушаний проводить в помещении, которые не относятся к особо охраняемым объектам.
Немаловажной проблемой является реализация нормы об общественной экспертизе. Ст. 22 Закона РК «Об общественных советах» определяет порядок организации и проведения общественной экспертизы. Общественная экспертиза осуществляется по поручению ОС, принятому на его заседании, экспертными комиссиями, создаваемыми общественными объединениями. Объектами общественной экспертизы являются проекты принимаемых решений государственных органов на предмет соблюдения прав и законных интересов физических и юридических лиц, сохранения благоприятной для жизни и здоровья граждан окружающей среды, а также исключения факторов, оказывающих негативное воздействие на обеспечение безопасности физических лиц, населённых пунктов и производственных объектов.
Инициаторами общественной экспертизы могут выступать физические лица и (или) общественные объединения, которые направляют соответствующее ходатайство в ОС [2]. И если, например, особенности проведения общественной экологической экспертизы, порядок её регистрации, содержание заключения устанавливаются Экологическим кодексом [1] и достаточно подробно урегулированы экологическим законодательством, то процедура общественной экспертизы по другим объектам и сама форма, и содержание заключения не урегулированы законодательством.
Поэтому требуется принятие постановления Правительства, устанавливающего типовые правила проведения общественной экспертизы и требования к форме заключения по итогам общественной экспертизы. В то же время считаем, что возможность инициирования общественной экспертизы всеми физическими лицами, т. е. как гражданами РК, так и иностранцами и лицами
без гражданства, является неверным. По смыслу преамбулы Закона РК «Об общественных советах» деятельность общественных советов направлена «на реализацию госполитики по формированию подотчётного перед населением государства, обеспечение широкого участия некоммерческих организаций, граждан в принятии решений госорганами всех уровней» [2]. Право на участие в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в госорганы и органы местного самоуправления в соответствии с п. 1 ст. 33 Конституции принадлежит только гражданам РК.
Предлагаем п. 2 ст. 22 Закона РК «Об ОС» изложить в следующей редакции.
»2. Инициаторами общественной экспертизы могут выступать граждане Республики Казахстан и (или) общественные объединения, за исключением структурных подразделений (филиалов и представительств) международных и иностранных общественных объединений, которые направляют соответствующее ходатайство в Общественный совет».
В то же время Закон содержит избыточные нормы. Во втором абзаце п. 1 ст. 10 Закона Республики Казахстан «Об общественных советах» закрепляется, что «кандидат в члены ОС не должен:
1) иметь судимость;
2) быть в установленном законом порядке признанным судом виновным в совершении коррупционного преступления и (или) коррупционного правонарушения;
3) состоять на учёте в организациях здравоохранения по поводу психического заболевания, алкоголизма, наркомании или токсикомании».
В отношении граждан, которые не являлись и не являются должностными лицами (государственными служащими), является излишним требование о предоставлении справки об отсутствии в судимости в коррупционном преступлении и коррупционном правонарушении.
Требование об отсутствии судимости у кандидата в члены ОС «поглощает» требование об отсутствии признания судом в совершении коррупционного преступления. Коррупционное преступление является разновидностью преступлений. В целях обеспечения единообразного понимания норм Закона РК «Об общественных советах» при формировании ОС предлагаем следующую редакцию п. 2 ст. 8.
«2. Представительство от государственного органа (маслихата), при котором формируется общественный совет, в составе рабочей группы не может превышать одну треть от общего числа членов рабочей группы. Персональный состав данного представительства определяется руководителем государственного органа (маслихата) самостоятельно».
Список литературы:
1. Экологический кодекс Республики Казахстан от 09.01.2007 г. № 212 II ВП РК. 2007. № 1. С. 1.
2. Об общественных советах: Закон Республики Казахстан от 2 ноября 2015 г. № 383-V ЗРК II ВП РК. 2015. № 21-1. С. 120.
3. О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан: Закон Республики Казахстан от 23.01.2001 г. № 148 II ВП РК. 2001. № 3. С. 17.
4. О внесении изменений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам правовых актов Закон Республики Казахстан от 6 апреля 2016 г. № 481-V ЗРК II ВП РК. 2016. № 7-1. С. 47.
5. О Прокуратуре: Закон Республики Казахстан от 21 декабря 1995 г. № 2709 II ВВС РК. 1995. № 24. С. 156.
6. Об утверждении типовых требований к порядку организации и проведения общественных слушаний: Постановление Правительства Республики Казахстан от 31.12.2015 г. № 1191 II Казахстанская правда. 2016. 22 янв. № 13 (28139).
7. Исабаева С. Общественные советы: заслужена ли критика в их адрес? II Central Asia Monitor. 24.06. 2016.
8. Кабышев В.Т. Человек и власть: конституционные принципы взаимоотношений / В кн.: Кабышев В.Т. С Конституцией по жизни: Избранные научные труды. М., 2013. - 320 с.
9. Общественные советы: доступ граждан к принятию решений [Эл. ресурс] II Сайт «Transparency Kazakhstan - Мы против коррупции». Режим доступа: http://tikazakhstan.org.
10. Эбзеев B.C. Личность и государство в России: взаимная ответственность и конституционные обязанности. М., 2007. 384 с.
11. Состав рабочей группы по формированию общественного совета [Эл. ресурс] II Официальный сайт маслихата города Уральска. Режим доступа: http://oral-maslihat.kz/ru/novosti/novosti/article/ .
12. Западно-Казахстанский областной маслихат [Эл. ресурс] II Официальный сайт Западно-Казахстанского областного маслихата. Режим доступа: http://maslihat-bko.gov.kz/ru.
13. В ЗКО при формировании общественных советов председателя комиссии заподозрили в подсказках голосующим [Эл. ресурс] II Официальный сайт газеты «Уральская неделя». 2016. 22 фев. Режим до-CTyna:http://www.uralskweek.kz/2016/02/22/v-zko-pri-formirovanii-obshhestvennyx-sovetov-predsedatelya.
© Габдуалиев М.Т., 2017
