CC BY
51Шишимбаева Сауле Сериккановна, Бажбенова Марал Алибековна,
ведущий научный сотрудник магистрант 1-го курса
отдела конституционного, Академии государственного управления
административного законодательства при Президенте Республики Казахстан и государственного управления Института законодательства РК, кандидат юридических наук
общественные советы как одна из форм взаимодействия государственных органов и гражданского общества
Опираясь на мировой опыт и учет собственной специфики, Казахстан развивает свою модель институциональных взаимоотношений между гражданским обществом и государством.
В общем виде она может быть представлена следующим образом.
Опорными пунктами взаимодействия определяются: институты президентской, законодательной, исполнительной и
судебной власти - со стороны государства; партийно-политические институты, НПО, бизнес-ассоциации, профсоюзы, СМИ, конфессиональные и национально-культурные институты, органы местного самоуправления -со стороны гражданского общества.
Особое место в схеме институционального взаимодействия занимает Республиканская трехсторонняя комиссия социального партнерства в сфере трудовых и социально-экономических отношений, представляющая совместный «продукт» государства,
бизнеса и труда. Сугубо специфичными институтами являются Ассамблея народа Казахстана, занимающая промежуточное положение между государственными и неправительственными структурами, а также социально-предпринимательские корпорации, имеющие статус интегрированных частно-государственных институтов по социально
ориентированному экономическому развитию закрепленных за ними территорий.
Формы взаимодействия этих институтов могут быть разными - от консультативно-совещательных до прямого влияния (как, например, в случае формирования Правительства на основе партийного большинства в Парламенте).
Институциональными механизмами
взаимодействия выступают: институт выборов, функциональная система социально-предпринимательских корпораций, институт государственного социального заказа - со стороны государства; институты общественной экспертизы, мониторинга, общественного контроля, социальной взаимопомощи, волонтерства, местного самоуправления - со стороны гражданского общества [1].
На сегодняшний день одной из таких форм взаимодействия органов государственной власти и гражданского общества являются общественные советы.
Общественный совет - образование с участием представителей общественности, которое имеет внутреннюю формализованную структуру, за которым государственные органы закрепляют определенные полномочия и с которым консультируются по вопросам принятия и исполнения государственных решений.
Общественные советы являются одним из большинства механизмов общественного участия. Главным отличием общественных советов является большая вовлеченность граждан в работу руководящих органов, это могут быть органы местной, законодательной или исполнительной власти [2].
На XVI съезде партии «Нур Отан» 11 марта 2015 года Глава государства определил пять ключевых институциональных реформ по укреплению казахстанской государственности.
В их числе - формирование современного, профессионального и автономного государственного аппарата; обеспечение верховенства закона; индустриализация и экономический рост, основанный на диверсификации; нация единого будущего; а также транспарентное и подотчетное государство [3].
На сегодняшний день для реализации данных реформ Указом Главы государства создана Национальная комиссия по модернизации, в составе которой пять рабочих групп, состоящих из отечественных и международных экспертов.
Предложение Рабочей группы по формированию подотчетного государства о необходимости в этих целях разработки нового Закона «Об общественных советах» и сопутствующего законопроекта было поддержано на состоявшемся 16 июня 2015 года заседании возглавляемой Премьер-Министром Национальной комиссии по модернизации [4].
Усиление роли общественных советов при государственных органах и акимах с закреплением законом их статуса и полномочий предусмотрено в Шаге 99 «Плана Нации - 100 конкретных шагов. Современное государство для всех» Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева.
Согласно Закону Республики Казахстан от 2 ноября 2015 года «Об общественных советах», общественные советы призваны обеспечить реализацию государственной политики по формированию подотчетного перед населением государства, обеспечение широкого участия общественных институтов и граждан в принятии решений государственными органами всех уровней [5].
Целью деятельности общественных советов является выражение мнения гражданского общества по общественно значимым вопросам.
Документ определяет правовой статус, порядок формирования и организацию деятельности общественных советов,
направленной на реализацию государственной политики по формированию подотчетного перед населением государства, обеспечение широкого участия некоммерческих организаций, граждан в принятии решений государственными органами всех уровней.
Как поясняется, общественные советы - это консультативно-совещательные, наблюдательные органы, образуемые министерствами, центральными исполнительными органами, не входящими в состав Правительства РК, органами, непосредственно подчиненными и подотчетными Президенту РК, а также органами местного государственного управления по вопросам их компетенции совместно с некоммерческими организациями, гражданами.
Они не создаются с участием Верховного суда, Конституционного Совета, прокуратуры, Администрации Президента, Национального Банка, Министерства обороны, Управления делами Президента, Канцелярии Премьер-Министра, ХОЗУ Парламента, Национального центра по правам человека, Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, Центральной избирательной комиссии, а также специальных государственных органов.
При этом отмечается, что консультативно-совещательные, наблюдательные органы при госорганах, образуемые в ином порядке и некоммерческие организации не могут называться общественными советами и обладать полномочиями, установленными данным законом.
Предусматривается, что общественные советы образуются на двух уровнях - республиканском и местном, они являются автономными и самостоятельными. Взаимодействие между общественными советами осуществляется в порядке, предусмотренном данным законом.
Так, к республиканскому уровню относятся общественные советы, созданные министерствами, центральными исполнительными органами, не входящими в состав Правительства, а также органами, непосредственно подчиненными и подотчетными Президенту. Исключение составляют госорганы, указанные в части второй пункта 1 настоящей статьи, совместно с некоммерческими организациями, гражданами.
К общественным советам местного уровня относятся советы соответствующей административно-территориальной единицы. При этом функции Общественного совета на
уровне села, поселка, сельского округа, города районного значения возлагаются на собрание местного сообщества.
В соответствии с Законом «Об общественных советах» в местные общественные советы должно входить не менее двух третей представителей гражданского общества.
Рекомендации общественных советов являются обязательными для рассмотрения государственными органами, которые принимают решения и дают мотивированные ответы.
Вместе с тем указывается, что ответственность за социально-экономическое развитие и состояние дел в соответствующих регионе, отрасли, сфере деятельности не может быть возложена на Общественный совет и остается за государственными органами.
В задачи общественных советов входит:
1) представление интересов гражданского общества и учет мнения общественности при обсуждении и принятии решений на республиканском и местном уровнях;
2) развитие взаимодействия центральных и местных исполнительных органов и органов местного самоуправления с гражданским обществом;
3) организация общественного контроля и обеспечение прозрачности деятельности центральных и местных исполнительных органов и органов местного самоуправления.
Общественные советы осуществляют свою деятельность на основе следующих принципов: деятельности на общественных началах; автономности; самостоятельности; публичности; периодической ротации их членов [6].
Законом также закрепляется понятие, объект и субъект общественного контроля. Так, под общественным контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в формах общественного мониторинга, общественного слушания, общественной экспертизы и заслушивания отчета о результатах работы государственного органа, направленная на выявление несоответствия деятельности государственного органа требованиям законодательства Республики Казахстан, общественным интересам.
Объектом общественного контроля является деятельность государственных органов. Субъектом общественного контроля являются Общественные советы, а также институты гражданского общества по поручению Общественных советов.
В законе подробно регламентируются
механизмы осуществления общественного контроля, все его формы, такие как общественный мониторинг, общественные слушания, общественная экспертиза, заслушивание отчета о результатах работы государственного органа, а также порядок их организации и проведения. В частности, общественным мониторингом является процедура общественного контроля, представляющая собой наблюдение со стороны субъектов общественного контроля за деятельностью государственных органов.
Под общественным слушанием понимается процедура общественного контроля, осуществляемая посредством проведения собрания для публичного обсуждения проектов бюджетных программ соответствующего уровня, проектов программ развития территорий, проектов государственных и отраслевых программ; участие в разработке и обсуждении проектов нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан; рассмотрение предложений физических и юридических лиц по вопросам совершенствования государственного управления и организации работы государственного аппарата, а также общественно-значимых решений государственных органов по вопросу их соответствия общественным интересам.
Общественная экспертиза - это процедура общественного контроля, основанная на использовании субъектами общественного контроля специальных знаний и (или) опыта для исследования, анализа и оценки на предмет соблюдения общественных интересов по сохранению благоприятной для жизни и здоровья граждан окружающей среды.
Заслушивание отчета о результатах работы государственного органа является процедурой общественного контроля и представляет собой публичное обсуждение на заседании Общественного совета результатов деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц по вопросам выполнения стратегических планов, программ развития территорий, государственных и отраслевых программ; обсуждения отчетов исполнительных органов, достижения целевых индикаторов [5].
Законодатель четко прописывает,
что к общественным советам местного уровня относятся общественные советы соответствующей административно-территориальной единицы. При этом функции
Общественного совета на уровне села, поселка, сельского округа, города районного значения возлагаются на собрание местного сообщества.
Количество представителей гражданского общества в Общественном совете должно составлять не менее двух третей от общего числа его членов.
Так, по мнению М. Габдуалиева, профессора Российской Академии Естествознания, изложенному на его личной странице в Фейсбуке, деятельность общественных советов местного уровня могла бы разрешить актуальный вопрос обеспечения конституционного права человека на свободу вероисповедания, в частности, ношения религиозной одежды в организациях образования.
На сегодняшний день пункт 13 Требований к обязательной школьной форме для организаций среднего образования, утвержденный Приказом Министра образования и науки Республики Казахстан от 14 января 2016 года, вызывает неоднозначную общественную реакцию, что в свою очередь, чревато негативными последствиями и расколом населения.
Так, в данных Требованиях применяется формулировка «элементы одежды религиозной принадлежности различных конфессий», однако данное понятие в законодательстве не содержится и в самом Приказе не раскрывается. Закон РК «О религиозной деятельности и религиозных объединениях» содержит лишь понятие «элементы религиозной символики».
Таким образом, М. Габдуалиев считает, что норма о включении либо невключении элементов одежды религиозной принадлежности различных конфессий в школьную форму характеризуется тем, что данный аспект остается открытым. Именно в таких вопросах (и не только), вызванных общественной резонансностью, имеет место деятельность общественных советов. Тем более что рекомендации общественных советов являются обязательными для рассмотрения государственными органами, которые принимают предусмотренные законодательством Республики Казахстан решения и дают мотивированные ответы.
Принятие Закона «Об общественных советах» является своевременной и необходимой правовой мерой, предусматривающей и закрепляющей правовые основы для создания и функционирования общественных советов в стране как один из важных инструментов реализации государственной политики по формированию подотчетного перед населением
государства, обеспечению широкого участия общественных институтов и граждан в принятии решений государственными органами всех уровней.
Анализ Закона «Об общественных советах» также выявил некоторые недочеты, так, к примеру, статья 19 гласит:
«Общественный контроль осуществляется посредством:
1) доступа к информации о деятельности объекта общественного контроля в соответствии с требованиями законодательства Республики Казахстан в сфере доступа к информации;
2) участия членов Общественного совета и субъектов общественного контроля в заседаниях коллегиальных органов государственного органа;
3) включения в состав государственных комиссий членов общественных советов;
4) подачи индивидуальных или коллективных обращений граждан;
5) подачи запросов;
6) иных способов, определяемых Общественным советом, не запрещенных законодательством Республики Казахстан.».
Выделение такой формы обращения как запрос в отдельный подпункт позволяет сделать неверный вывод о том, что запрос является некой отдельной субстанцией в отличие от обращения.
В тоже время согласно подп.4) статьи 1 Закона Республики Казахстан «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» от 12 января 2007 года обращение - направленное субъекту, рассматривающему обращение, или должностному лицу индивидуальное или коллективное письменное, устное либо в форме электронного документа, видеоконференцсвязи, видеообращения, предложение, заявление, жалоба, запрос или отклик.
Согласно подп. 10) статьи 1 Закона РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» запрос - просьба лица о предоставлении информации по интересующим вопросам личного или общественного характера.
Таким образом, понятие «обращение» - это собирательное понятие, которое включает в себя пять форм обращений, в том числе и запрос.
Полагаем целесообразным изложить редакцию статьи 19 следующим образом:
«Общественный контроль осуществляется посредством:
1) доступа к информации о деятельности объекта общественного контроля в соответствии с требованиями законодательства Республики
Казахстан в сфере доступа к информации;
2) участия членов Общественного совета и субъектов общественного контроля в заседаниях коллегиальных органов государственного органа;
3) включения в состав государственных
комиссий членов общественных советов;
4) подачи индивидуальных или коллективных обращений граждан, в том числе запросов;
5) иных способов, определяемых Общественным советом, не запрещенных законодательством Республики Казахстан.».
Список литературы
1. Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан:опыт развития и перспективы: монография. - Алматы, 2009. Стр. 223-224.
2. Информационный материал сайта интернет-энциклопедии Википедия: http://www.wikipedia. org/
3. План нации - 100 конкретных шагов по реализации пяти институциональных реформ Главы государства
4. Информационный материал сайта http://www.nomad.su
5. Закон Республики Казахстан от 2 ноября 2015 года № 383 «Об общественных советах».
6. Кто и как может создать общественные советы? «Zakon.kz» от 10.11. 2015 год (http://www. zakon.kz (http://www.zakon.kz/4755066-kto-i-kak-mozhet-sozdat-obshhestvennye.html).
Мащалада Казащстанныц мемлекеттж органдары жанындагы щогамдыщ кецестердщ орны аныщталган. Мемлекеттж билт органдары мен азаматтыц щогамныц одан api взара щатынасы кврсеттген.
Ty^h свздер: щогамдыщ кенес, азаматтыц щогам, мемлекеттж органдар, взара щатынас.
В данной статье раскрывается роль общественных советов при государственных органах Казахстана. Показано дальнейшее взаимодействие органов государственной власти и гражданского общества.
Ключевые слова: общественный совет, гражданское общество, государственные органы, взаимодействие.
This article reveals the role ofpublic councils under the state bodies of Kazakhstan. It shows further interaction of public authorities and civil society.
Keywords: the public Council, civil society, public authorities, interaction.
Сэуле Сершцанцызы Шешенбаева,
КР Зацнама институты конституциялыщ, экiмшiлiк зацнама жэне мемлекеттт басщару бвлiмiнiц жетекшi гылыми щызметкеpi, з.г.д. Марал Элибекцызы Бажбенова,
Казащстан Республикасы ПрезидентШц жанындагы Мемлекет басщару академиясыныц 1-курс магистранты
Цогамдыц кецес мемлекеттж органдар мен азаматтыц цогамныц взара ic-цимылы нысандарыныц бiрiреттде
Шишимбаева Сауле Сериккановна,
ведущий научный сотрудник отдела конституционного, административного законодательства и государственного управления Института законодательства РК, к.ю.н.
Бажбенова Марал Алибековна,
магистрант 1-го курса Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан
Общественные советы как одна из форм взаимодействия государственных органов и гражданского общества
Shishimbayeva Saule Serikkanovna,
leading research fellow of Department of the constitutional, administrative legislation and public administration of the Institute of legislation of the Republic of Kazakhstan, c.j.s.
Bazhbenova Maral Alibekovna,
undergraduate of the 1st course of the Academy of public administration under the President of the Republic of Kazakhstan
Society councils as a form of interaction between government agencies and civil society
