CC BY
189
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
10 Харабет К.В. К вопросу о разработке концепции наркотической безопасности / Деятельность правоохранительных органов и специальных служб в сфере противодействия незаконному обороту наркотиков: Материалы международной научно-практической конференции. Ленинградская область, 15-16 2010 г. Ч.1. Ленинградская область: Северо-Западный институт повышения квалификации ФСКН России. 2011. С. 222-228.
11 Мы разделяем суждения тех ученых, которые предлагают с 21 декабря 1991 г. для наименования государства использовать исключительно термин «Российская Федерация» (см. об этом, например: Галузо В.Н. Конституционно-правовой статус России: проблема именования государства // Вестник Московского университета МВД России. 2010. N° 5. С. 119-123).
УДК 343.13 ББК 67.311
К ВОПРОСУ ОБ ОРГАНИЗАЦИИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА И ВЕДОМСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА ЗАКОННОСТЬЮ И ОБОСНОВАННОСТЬЮ РЕШЕНИЯ ОБ ОТКАЗЕ В ВОЗБУЖДЕНИИ УГОЛОВНОГО ДЕЛА
ОЛЬГА ВИКТОРОВНА ХИМИЧЕВА,
начальник кафедры уголовного процесса Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, доктор юридических наук, профессор E-mail: [email protected]; ДЕНИС ВАСИЛЬЕВИЧ ШАРОВ, заместитель начальника кафедры уголовного процесса Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, доцент E-mail: [email protected] Научная специальность 12.00.09 - уголовный процесс Рецензент: доктор юридических наук, профессор О.В. Мичурина
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматривается порядок принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела; исследуются вопросы прокурорского надзора и ведомственного контроля за законностью и обоснованностью данного решения.
Ключевые слова: стадия возбуждения уголовного дела, отказ в возбуждении уголовного дела, прокурорский надзор, ведомственный контроль.
Annotation. Discussed the decision on refusal in initiation of legal proceedings, explores the issues of prosecutorial supervision and departmental control over the legality and validity of the decision on refusal in initiation of legal proceedings
Keywords: the stage of criminal case, refusal to institute criminal proceedings, prosecutor's supervision, departmental control.
Одним из самых дискуссионных вопросов последнего времени в уголовном судопроизводстве, да и вообще в сфере правоохранительной деятельности, является целесообразность сохранения или ликвидации стадии возбуждения уголовного дела1. Наиболее серьезным аргументом сторонников упразднения данного этапа в ныне существующем виде выступают многочисленные случаи незаконных или необоснованных отказов в возбуждении уголовных дел, что приводит к существенному нарушению прав и за-
конных интересов граждан, препятствует их доступу к правосудию2.
Вместе с тем, в уголовно-процессуальном законе предусмотрены достаточно серьезные средства обеспечения законности и обоснованности процессуальных решений, принимаемых по сообщению о преступлении, - ведомственный (процессуальный и организационный) контроль, прокурорский надзор, судебный контроль, а в ведомственных нормативных актах подробно раскрывается организация этой деятельности.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Рассмотрим более подробно организацию прокурорского надзора и ведомственного контроля за законностью и обоснованностью решения об отказе в возбуждении уголовного дела.
В соответствии со ст. 39, 40.1 и др. УПК РФ3 ведомственный процессуальный контроль осуществляется руководителем следственного органа, начальником подразделения дознания, начальником органа дознания в отношении решений об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенных, соответственно, нижестоящим руководителем следственного органа, следователем или дознавателем.
Развивая положения УПК РФ, приказ Генерального прокурора России № 147, МВД России № 209, ФСБ России № 187, СК России № 23, ФСКН России № 119, ФТС России № 596, ФСИН России № 149, Минобороны России № 196, ФССП России № 110, МЧС России № 154 от 26 марта 2014 г. «Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за законностью процессуальных действий и принимаемых решений об отказе в возбуждении уголовного дела при разрешении сообщений о преступлениях» 4 на руководителя следственного органа, начальника органа (подразделения) дознания возлагает обязанность проверять законность и обоснованность каждого постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Это достигается несколькими способами: путем тщательного изучения материалов проверки сообщения о преступлении, установления полноты и своевременности ее проведения; в необходимых случаях личного получения объяснений от заинтересованных лиц и специалистов, а равно заявителей, изменивших свою первоначальную позицию, с приобщением результатов опросов к материалам проверок (п. 2.3 приказа от 26 марта 2014 г.).
Кроме того, при даче согласия на решение об отказе в возбуждении уголовного дела в связи с мотивированным постановлением прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного следствия для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства, вынесенным на основании п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, руководитель следственного органа должен непосредственно изучать собранные материалы, проверяя их полноту и соответствие выводов следователя об отсутствии основания для возбуждения уголовного дела фактическим обстоятельствам, установленным в ходе проверки сообщения о преступлении.
Однако, как поступить, если выявлена незаконность или необоснованность постановления об отказе в возбуждении уголовного дела? Руководитель следственного органа, начальник органа дознания, начальник подразделения дознания обладают для этого разными процессуальными полномочиями.
Так, руководитель следственного органа вправе по собственной инициативе отменить незаконное и необоснованное постановление следователя об отказе в
возбуждении уголовного дела и возбудить уголовное дело (п. 2 ч. 1 ст. 39 и ч. 6 ст. 148 УПК РФ).
В свою очередь, начальник органа дознания и начальник подразделения дознания такими полномочиями уголовно-процессуальным законом не наделены.
Вместе с тем, согласно п. 4 ч. 1 ст. 40.1 УПК РФ начальник подразделения дознания вправе ходатайствовать об отмене постановления дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела перед прокурором, который уже будет принимать соответствующее решение. В соответствии с п. 54.2 Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшестви-ях5 аналогичные полномочия реализует руководитель (начальник) территориального органа МВД России; он направляет материалы проверки заявлений и сообщений о преступлениях, по которым принято решение об отказе в возбуждении уголовного дела, надзирающему прокурору с мотивированным ходатайством об отмене постановления дознавателя.
Ведомственный процессуальный контроль за законностью и обоснованностью постановления об отказе в возбуждении уголовного дела дополняется организационными полномочиями руководителя следственного органа, начальника органа дознания, начальника подразделения дознания. Такие полномочия служат обеспечению и другой гарантии законности рассмотрения сообщения о преступлении - прокурорского надзора.
На основании ч. 4 ст. 148 УПК РФ копия постановления об отказе в возбуждении уголовного дела в течение 24 часов с момента его вынесения направляется прокурору. Кроме того, материалы проверки заявлений о преступлениях, по которым принято решение об отказе в возбуждении уголовного дела, направляются надзирающему прокурору в срок не позднее 5 суток с момента поступления его письменного запроса, а в случае рассмотрения прокурором жалобы в порядке, предусмотренном ст. 124 УПК РФ, - в срок им указанный (п. 2.4 приказа от 26 марта 2014 г.).
В этом же пункте приказа от 26 марта 2014 г. установлена обязанность контролировать направление прокурору копий постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела в установленный законом срок и персональная ответственность за несвоевременность направления и представления прокурору всех материалов проверки и копии постановления об отказе в возбуждении уголовного дела руководителя следственного органа и начальника органа (подразделения) дознания.
Надзорная деятельность прокурора по поступившему постановлению об отказе в возбуждении уголовного дела регламентируется уголовно-процессуальным законом и во исполнение него - ведомственными нормативными правовыми актами6, согласно которым прокурор обязан:
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
• организовать регистрацию и постоянно проводить единый учет поступивших в органы прокуратуры копий постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела и материалов проверок сообщений о преступлениях;
• обращать внимание на соблюдение установленного УПК РФ 24 - часового срока направления данного постановления заявителю и прокурору;
• считать существенным нарушением закона, требующим прокурорского реагирования, представление постановления об отказе в возбуждении уголовного дела прокурору в срок свыше 24 часов с момента принятия процессуального решения;
• обеспечить всестороннюю, полную и объективную проверку законности и обоснованности каждого постановления об отказе в возбуждении уголовного дела;
• в случае необходимости организовать представление в прокуратуру проверочных материалов по поступившему постановлению об отказе в возбуждении уголовного дела (путем незамедлительного направления - при необходимости с использованием факсимильной или иных видов связи - мотивированного письменного запроса);
• в срок не позднее 5 суток с момента поступления материалов проверки сообщений о преступлении принимать решение по постановлению об отказе в возбуждении уголовного дела;
• отражать в соответствующих книгах учета решения, принятые в ходе реализации надзорных полномочий.
Материалы проверки сообщения о преступлении, по которым постановление об отказе в возбуждении уголовного дела признано законным и обоснованным, прокурор возвращает по принадлежности в срок до 5 суток с момента принятия этого решения с сопроводительным письмом, содержащим информацию о согласии с выводами об отсутствии достаточных данных, указывающих на признаки преступления.
Если же постановление об отказе в возбуждении уголовного дела признано незаконным или необоснованным, то реагирование прокурора на данное постановление будет отличаться в зависимости от того, кем именно оно вынесено: органом дознания, начальником подразделения дознания, дознавателем или руководителем следственного органа, следователем.
В соответствии с ч. 6 ст. 148 УПК РФ, признав постановление об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор:
1) отменяет постановление органа дознания, начальника подразделения дознания, дознавателя и направляет соответствующее постановление начальнику органа дознания со своими указаниями, устанавливая срок их исполнения. Прокурор не вправе самостоятельно возбудить уголовное дело, но его постановление и вытекающие из него указания, вплоть до прямого предписания о возбуждении уголовного дела и производстве дознания, носят для органа дознания,
начальника подразделения дознания и дознавателя обязательный характер;
2) отменяет постановление руководителя следственного органа, следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке, которое вместе с указанными материалами незамедлительно направляет руководителю следственного органа (однако это полномочие реализуется в срок не позднее 5 суток с момента получения материалов проверки сообщения о преступлении).
Надо отметить, что полномочия по отмене постановления руководителя следственного органа, следователя об отказе в возбуждении уголовного дела возвращены прокурору Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ. До этого прокурор, ввиду отсутствия указанных полномочий для устранения выявленной незаконности и необоснованности решения руководителя следственного органа, следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, вынужден был действовать через соответствующего руководителя следственного органа, который, в отличие от начальника органа дознания, не связан мнением прокурора. Это, безусловно, существенно снижало эффективность прокурорского реагирования на нарушения законности при рассмотрении сообщений о преступлениях.
Полагаем, что возрождение эффективного прокурорского надзора за вынесением решений об отказе в возбуждении уголовного дела, с точки зрения обеспечения прав и законных интересов заявителя и в целом законности уголовного судопроизводства, необходимо и весьма своевременно. В связи с этим целесообразно продолжить реформу и вернуть прокурору право самостоятельно возбудить уголовное дело, либо предписать руководителю следственного органа, следователю сделать это в обязательном порядке.
Материалы, возвращенные для проведения дополнительной проверки, незамедлительно регистрируются в журнале учета материалов об отказе в возбуждении уголовного дела, возвращенных для проведения дополнительной проверки. Зарегистрированные материалы докладываются соответствующему руководителю, который дает письменное поручение исполнителю о проведении дополнительной проверки, устанавливая сроки ее проведения с учетом сроков, определенных прокурором (п. 57 Инструкции).
Уголовно-процессуальный закон не определяет максимальную продолжительность дополнительной проверки сообщений о преступлениях после отмены постановления об отказе в возбуждении дела.
В ведомственных нормативных правовых актах также отсутствует единство по денному вопросу. Так, если приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 2 июня 2011 г. № 162 предписывает соблюдать разумный срок такой проверки (п. 1.3), то приказ Следственного комитета Российской Федерации от 15 января 2011 г. № 1 «Об организации процессуаль-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ного контроля в Следственном комитете Российской Федерации»7 устанавливает ее срок в соответствии с требованиями ч. 3 ст. 144 УПК РФ до 10 суток, а при необходимости производства документальных проверок, ревизий, исследований документов, предметов, трупов по ходатайству следователя - до 30 суток с обязательным указанием на конкретные, фактические обстоятельства, послужившие основанием для такого продления, исключая дальнейшее продление срока проверки (п. 1.7)8.
Таким образом, установление срока дополнительной проверки отнесено к дискреционным полномочиям прокурора по отношению к органу дознания, начальнику подразделения дознания, дознавателю и руководителя следственного органа по отношению к следователю.
Начальник органа (подразделения) дознания, руководитель следственного органа берут под личный контроль проведение дополнительной проверки в целях предупреждения вынесения незаконных, необоснованных и немотивированных постановлений, исключив факты принятия процессуальных решений без исполнения данных указаний в полном объеме (п. 2.5 приказа от 26 марта 2014 г.).
Таким образом, и уголовно-процессуальный закон, и ведомственные нормативные правовые акты предусматривают вполне достаточные средства обеспечения законности и обоснованности постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, которые необходимо лишь эффективно применять.
1 См. об этом: Химичева Г.П., Химичева О.В. Возбуждение уголовного дела: противоречия в правовой регламентации // Закон. 2009. № 1. С. 45-53; Химичева Г.П. О совершенствовании возбуждения уголовного дела // Вестник Московского университета МВД России. 2012. № 2. С. 59-62 и др.
2 См. подробно: Шаров Д.В. Защита прав и законных интересов заявителя при принятии решения об отказе в возбуждении уголовного дела // Вестник Московского университета МВД России. 2013. № 2. С. 31-35.
3 Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (в последующих редакциях) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 52 (ч. 1). Ст. 4921.
4 Российская газета, № 181, 13 августа 2014 г. Далее по тексту - приказ от 26 марта 2014 г.
5 Утверждена приказом МВД России от 29 августа 2014 г. № 736 // Российская газета, № 260, 14 ноября 2014 г. Далее по тексту - Инструкция.
6 См.: приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 6 сентября 2007 г. № 137 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания» // Законность. 2007. № 11; приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 12 июля 2010 г. № 276 «Об организации прокурорского надзора за исполнением требований закона о соблюдении разумного срока на досудебных стадиях уголовного судопроизводства» // Законность. 2010. № 10; приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 2 июня 2011 г. № 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» // Законность. 2011. № 11; приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 5 сентября 2011 г. № 277 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия» // Законность. 2011. № 12 и др.
7 СПС КонсультантПлюс.
8 Учитывая, что данный приказ издан еще до изменений ч. 3 ст. 144 УПК РФ, внесенных Федеральным законом от 4 марта 2013 г. № 23-ФЗ, представляется возможным основаниями продления сроков проверки сообщения о преступлении до 30 суток считать также производство судебных экспертиз и проведение оперативно-розыскных мероприятий.
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР
Прокурорский надзор: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Под ред. И.И. Сыдорука, А.В. Ендоль-цевой. 8-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2015. 447 с.
Установлен исчерпывающий перечень функций прокуратуры, определено содержание каждой из них. При рассмотрении вопросов возникновения и развития прокуратуры России, а также особенностей деятельности прокуратур зарубежных государств применен институциональный подход.
В учебнике учтены изменения в законодательстве Российской Федерации, а также решения Конституционного Суда РФ и иных органов судебной власти по состоянию на 1 июня 2014 г.
В издании сохранена новелла — структуризация на три модуля и включены дополнительные материалы, позволяющие использовать учебник при реализации дистанционных образовательных технологий (ДОТ).
Для студентов (курсантов) высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Юриспруденция», а также для преподавателей, аспирантов (адъюнктов), практических работников правоохранительных и правоприменительных органов и всех интересующихся деятельностью прокуратуры.
