CC BY
51
Проблемы и вопросы конституционного и административного права
ББКХ621.072
К ВОПРОСУ ОБ ОБЩЕСТВЕННОМ КОНТРОЛЕ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ МУНИЦИПАЛЬНОГО ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ОРГАНА
Н.М. Гладких, старший преподаватель кафедры конституционного, админи-
стративного и муниципального права факультета экономики, управления и права ЮУрГУ
Проанализирован общественный контроль за деятельностью муниципального исполнительного органа, рассмотрены различные формы общественного контроля и практика их применения. Анализируется федеральное законодательство, теоретические основы общественного контроля. На основе анализа теории и практики, нормативной основы общественного контроля за деятельностью муниципального исполнительного органа предлагаются возможные пути совершенствования общественного контроля за деятельностью муниципального исполнительного органа.
Ключевые слова: контроль, муниципальный, исполнительный, орган.
В любых государствах, независимо от их устройства, исполнительная власть (администрация), в том числе местная, обязательно находится под контролем. Как заметил Конфуций, «если понятия не соответствуют действительности, не соответствуют действительности слова, и если слова не соответствуют действительности, мы не понимаем друг друга»1.
Само слово «контроль» произошло от однокоренного contrerole (фр. - противосвиток). Как известно, раньше документы записывались на папирусных свитках, затем они разрывались пополам, и каждая половина хранилась у заинтересованного лица. Если требовалось подтвердить подлинность документа, то одна половина свитка совмещалась с другой, подтверждающей его подлинность. Таким образом, «контроль» понимался как установление правильности обстоятельств дела. Известно, что в правовом государстве власть должна быть подчинена праву, что достигается только путем контроля над ней. Как справедливо пишет A.C. Панарин, нет ничего опаснее бесконтрольной власти, опирающейся не на закон, а на угрозу применения насилия; необходим надежный демократический контроль2. В свою очередь В.О. Лучин и
Н.А. Боброва отмечают: «Способность общества к контролю над властью - признак граж-
данского общества. Только контроль, приобретая правовые формы, способен подчинить власть праву, и только при условии существования гражданского общества государство оказывается под «правом», становится «правовым»3.
В странах, где применяется или по меньшей мере провозглашается модель правового государства, администрация подчиняется не только своему внутреннему регламенту, но и специальной системе права, на нормы которой могут сослаться лица, испытавшие дискриминацию со стороны администрации. В соответствии с этой моделью физические и юридические лица в отношении органов управления являются заказчиками и потребителями услуг администрации. Поэтому администрация пользуется законными прерогативами, чтобы выполнять такую роль, а граждане имеют возможность осуществлять необходимый контроль над нею.
Непосредственная приближенность системы местного самоуправления к населению обусловливает необходимость постоянного прямого контроля со стороны населения за деятельностью органов местного самоуправления. Однако, как указывают многие исследователи (например, В.В. Куликов, Е.С. Шуг-рина, В.А. Баранчиков), эффективное осуществление такого контроля в настоящее время
является достаточно проблематичным ввиду отсутствия действенных механизмов реализации4. Конечно, контрольные механизмы со стороны населения за деятельностью органов местного самоуправления необходимо совершенствовать, но при этом нельзя полностью отдавать муниципальные образования на произвол местных властей. По мнению автора, одной из форм контроля со стороны населения может послужить дальнейшее совершенствование общественного контроля.
Гражданский (общественный) контроль за осуществлением местного самоуправления вправе осуществлять политические партии, различные общественные объединения, профсоюзы, органы территориального общественного самоуправления и органы общественной самодеятельности, трудовые коллективы, средства массовой информации, а также отдельные граждане. Все эти субъекты выступают от имени общественности и граждан, а не от имени государства и органов местного самоуправления. Поэтому их контрольная деятельность, как правило, не обладает правовым властным характером, а носит общественный характер. Общественный контроль использует прежде всего меры общественного воздействия, а также обжалование противоправных решений и действий (бездействий) виновных органов и должностных лиц местного самоуправления в суды, правоохранительные органы, а также в муниципальные органы в порядке подчиненности. Общественный контроль как государственный и муниципальный контроль опирается прежде всего на правовые основы.
Органы и должностные лица муниципального образования и в первую очередь муниципальные исполнительные органы обязаны осуществлять свою деятельность открыто, гласно, обеспечивать возможность получения гражданами, общественными объединениями, средствами массовой информации полной и достоверной информации о деятельности муниципальных органов, не составляющей охраняемой законом тайны. С этой целью необходимо размещать всю информацию о деятельности муниципальных исполнительных органов в специально созданных для этой цели муниципальных газетах и электронных сайтах. Все это создает необходимые условия для осуществления широкого и всестороннего общественного контроля.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» обязывает органы местного самоуправления официально публиковать (обнародовать) муниципальные правовые акты (ч. 1 ст. 44, ст. 47), проект устава муниципального образования, проект правового акта о внесении дополнений и изменений в устав муниципального образования (ч. 4 ст. 44), проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет об его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание (ч. 6 ст. 52), результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования (ч. 3 ст. 38), результаты публичных слушаний (ч. 4 ст. 28), итоги собраний и конференций граждан (ч. 6 ст. 29, ч. 3 ст. 30). В этих целях органы местного самоуправления имеют право учреждать печатное средство массовой информации (п. 7 ч. 1 ст. 17).
В соответствии с Градостроительным кодексом РФ от 29 декабря 2004 г. подлежат обязательному опубликованию проекты схем территориального планирования муниципальных районов (ч. 4 ст. 20), проекты генеральных планов поселений, городских округов в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации (ч. 9 ст. 24). Указанные проекты подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, протоколы которых являются обязательным приложением к указанным проектам. Участники публичных слушаний вправе предоставлять свои предложения и замечания для включения их в протокол. В целях доведения до населения информации о содержании проекта генерального плана местная администрация в обязательном порядке организует выставки, экспозиции демонстрационных материалов, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта на собраниях жителей, в средствах массовой информации.
Законодательство и практика предоставляют гражданам и общественным объединениям достаточно широкий круг форм для осуществления местного самоуправления и контроля за ним через муниципальные органы и их должностных лиц, в том числе правотворческая инициатива граждан, публичные
Проблемы и вопросы конституционного и административного права
слушания, опросы граждан, собрания (конференции) граждан, письменные и устные обращения граждан в органы местного самоуправления, наказы избирателей, народное обсуждение проектов муниципальных правовых актов, отчеты депутатов перед избирателями, отчеты органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Практика применения указанных форм активно используется в муниципальных образованиях. В качестве примера, подтверждающего общественный контроль за деятельностью муниципальных исполнительных органов, можно привести сообщение главы Миасского городского округа о проведении публичных слушаний, опубликованное в газете «Миас-ский рабочий»5, а также опубликование в газете «Южноуралец» отчета Главы администрации муниципального образования «Чебар-кульский городской округ» об итогах социально-экономического развития Чебаркуля за 2007 год»6.
Многие общественные объединения, исходя из своих уставных целей и действующего законодательства, наделены правом осуществлять специальный контроль в отдельных сферах деятельности. Вот лишь некоторые примеры. Согласно Федеральному закону от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» профсоюзные организации имеют право осуществлять контроль за соблюдением работодателями, должностными лицами законодательства о труде, вправе создавать в этих целях собственные инспекции труда (ч. 2, ст. 19).
Контрольными полномочиями в соответствии с Законом РФ от 7 февраля 1992 г. «О защите прав потребителей» наделены общественные объединения потребителей, которые вправе проводить независимую экспертизу качества и безопасности товаров (работ, услуг) и проверять соблюдение прав потребителей и правил всех видов обслуживания (ч. 2 ст. 45).
Общественные организации, основными уставными целями которых является охрана окружающей среды, вправе организовывать и проводить общественную экологическую экспертизу в соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе» (ст. 22).
Приведем точку зрения одного из специалистов по проблемам контроля, ученого В.Н. Гаращука, который говоря об общест-
венном контроле как деятельности различных общественных организаций, считает, что «эту деятельность контролем можно признать с определенной долей условности, поскольку в деятельности общественных формирований отсутствуют такие важные признаки контроля, как право вмешиваться в оперативную деятельность контролируемого и право самостоятельно привлекать его к правовой ответственности»7. По мнению автора, вряд ли корректно общественные структуры (профсоюзы, движения, объединения и т.п.) не считать контрольными по той лишь причине, что они не наделены теми признаками, которые указал В.Н. Гаращук. На то он и общественный контроль, чтобы путем применения специфических прав контролировать деятельность органов местного самоуправления и в первую очередь исполнительных органов местного самоуправления. В качестве такого общественного контроля можно создать общественный орган по контролю за деятельностью органов местного самоуправления и в первую очередь за деятельностью муниципальных исполнительных органов - общественный комитет - по принципу образования Общественной палаты РФ и общественной палаты Челябинской области.
Подводя итоги анализа теории и практики нормативной основы общественного контроля за деятельностью муниципального исполнительного органа, мы хотим высказать ряд предложений, которые в настоящее время являются достаточно актуальными.
Необходимо совершенствовать контрольные механизмы со стороны населения за деятельностью муниципального исполнительного органа.
1. Внести в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следующие дополнения:
- часть 12 ст. 37 дополнить пунктом 1 «местная администрация обязана выкладывать на сайт администрации внутренние документы администрации»;
- ст. 37 дополнить частью 13 с пунктом 1 «местная администрация обязана учредить печатное средство массовой информации, где должна опубликовывать все документы администрации».
2. В качестве общественного органа по контролю за деятельностью муниципального исполнительного органа создать в каждом муниципальном образовании общественный
комитет по принципу образования Общественной палаты РФ и общественной палаты Челябинской области, чтобы каждое социальное значимое решение муниципального исполнительного органа пропускалось через механизмы общественного согласования. С этой целью необходимо в субъектах Российской Федерации принять законы о создании общественных комитетов в муниципальных образованиях.
В заключение подчеркнем, что на основании представленных предложений по осуществлению общественного контроля за деятельностью муниципального исполнительного органа, по нашему мнению, можно обоснованно настаивать, что деятельность муниципального исполнительного органа будет открытой и доступной для всех жителей муниципального образования, на основании этого будет вырабатываться и предлагаться мнение общественного комитета, что в общем приве-
дет к эффективной работе муниципального исполнительного органа.
1 Steffani W. Formen, Verwahren und Wirkungen der Parlamentarischen Kontrole // Parlamentspraxis und Parlamentsrecht in der Bundesrepublik Deutschland. -Berlin,N. Y., 1989.-P. 1325.
2 Панарин A.C. Глобальное политическое прогнозирование.-M., 2002.-C. 10-11.
3 Лучин B.O., Боброва H.A. Конституционный строй России: основные политико-правовые характеристики // Право и политика. - 2003. - № 10. - С. 27.
4 Куликов В.В. Реформа местного самоуправления в России: теория и реальность // Государство и право. -2000. - № 11; Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. - М., 2000. - С. 67; Баранчиков В.А. Муниципальное право. - М., 2000. - С. 189.
5 Миасский рабочий. - 2008. - 26 марта.
6 Южноуралец. - 2008. - 15 марта.
13 Гаращук В.Н. Контроль общественных формирований и граждан как способ защиты прав личности в сфере государственного управления // Проблемы законности. -Харьков, 1998.-С. 107.
Статья поступила в редакцию 26 июня 2008 г.
