CC BY
457
ОБСУЖДАЕМ ЗАКОНОПРОЕКТ
С.М. Зубарев*
МЕХАНИЗМ
ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
Аннотация. В статье рассматриваются теоретические основы общественного контроля, показывается их влияние на развитие правотворчества и контрольной практики в сфере публичного управления. Актуальность подобного исследования возрастает в связи с обсуждением в Государственной Думе Федерального Собрания РФ проекта федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Автор с позиций теории контроля уточняет понятия механизма и процесса общественного контроля, раскрывает их содержание и взаимосвязь. Обосновывается вывод о том, что механизм общественного контроля содержит технологические параметры системы контроля, позволяющие осуществлять его на практике, и включает в себя методы, средства и формы общественного контрольного воздействия в сфере публичного управления в целях обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Механизм контрольной деятельности находит свое отражение в процессе контроля. Процесс общественного контроля рассматривается как разновидность юридического процесса. Этот вид юридического процесса, по мнению автора, можно условно разделить на два основных этапа: 1) контроль за правотворчеством (обеспечение качества принимаемых нормативных правовых актов), когда он направлен на создание наиболее благоприятных условий для формирования и совершенствования правовых норм; 2) контроль за реализацией правовых норм (обеспечение эффективности правового регулирования поведения, деятельности субъектов общественных отношений). Каждый из этапов, в свою очередь, подразделяется на несколько стадий, которые тесно увязаны с разработанными в теории и осуществляемыми на практике стадиями правотворчества и правореализации. Стадиями контроля за деятельностью органов публичной власти, в реализации которых участвуют общественные структуры, предлагается считать: 1) нормативное установление стандартов функционирования органов публичной власти; 2) самоконтроль объектов контроля; 3) мониторинг состояния объекта контроля; 4) корректирование отклонений от установленных стандартов; 5) оценка эффективности контроля. Теоретические представления о механизме и процессе общественного контроля позволили автору сформулировать предложения по совершенствованию законодательства об общественном контроле и практической деятельности субъектов, его осуществляющих. Ключевые слова: общественный контроль, публичное управление, проект Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», механизм контроля, процесс контроля, государственные органы, органы местного самоуправления, гражданин, институты гражданского общества, субъекты общественного контроля.
© Зубарев Сергей Михайлович
* Доктор юридических наук, профессор кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) [zubarevsm@yandex.ru]
123995, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9.
В настоящее время в Государственной Думе Федерального Собрания РФ проходит обсуждение проект федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее также законопроект, проект ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ»)1, внесенный Президентом РФ В.В. Путиным. Актуальность и значимость будущего закона для общественно-политической и правовой жизни страны огромны, поэтому его принятие в кратчайшие сроки не вызывает сомнений. Законопроектом определяются цели и задачи общественного контроля, его принципы, формы, правовой статус субъектов общественного контроля, их основные права и обязанности, порядок осуществления ими общественного контроля, а также способы определения и обнародования результатов общественного контроля.
Центральное место в законопроекте, по нашему мнению, должно быть отведено закреплению механизма общественной контрольной деятельности. От точности и полноты правового регулирования этой подсистемы общественного контроля во многом зависят его качество и результативность. Однако ознакомление с законопроектом свидетельствует о наличии пробелов и неточностей в данном вопросе, восполнить которые, на наш взгляд, помогут положения теории контроля.
В научной литературе понятие механизма общественного контроля трактуется по-разному. Так, по мнению В.Г. Румянцевой, «механизм общественного контроля за деятельностью государства — совокупность структурных составляющих, выражающихся в виде взаимодействующих и взаимообуслов-ливающихся нормативных, организационных и инструментарных элементов при оценке работы государственного аппарата; выявлении проблемы (определенного недостатка систе -мы), поиска ее детерминирующих факторов и процессов; определении ответственного за нарушение нормальной деятельности данной системы»2. Отдавая должное стремлению к комплексному толкованию рассматриваемого термина, заметим, что, с нашей точки зрения, автор теоретически перегрузил дефиницию, при этом не раскрыл содержания основных элементов, что затрудняет использование понятия в практической деятельности.
Определяя содержание механизма осуществления общественного контроля,
1 Проект федерального закона № 471327-6 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс: Законопроекты».
2 Румянцева В.Г. Общественный контроль за деятельностью государства: к теории вопроса // История государства и права. 2009. № 11.
В.В. Гриб отмечает, что его составляют сферы осуществления общественного контроля и система его органов (субъектов общественного контроля), как существующие в России на данный момент, так и необходимость образования которых ощущается в настоящее время3.
Сходную позицию занимает С. Багаев, который считает, что «элементами механизма контроля над государственной властью выступают индивиды, их коллективные образования, которые, соединяясь определенным образом и согласованно функционируя в рамках политико-правовой системы, составляют механизм демократического контроля»4.
Представляется, что такое толкование неоправданно упрощает механизм общественного контроля до схемы «субъект — объект контроля», при этом авторы не определяют сам порядок контрольного воздействия.
Для уяснения сущности рассматриваемого понятия следует в первую очередь обратиться к этимологии термина. Во многих словарях слово «механизм» применительно к социальной сфере трактуется как «система, устройство, определяющие порядок какого-нибудь вида деятельности»5, «последовательность состояний, процессов, определяющих собою какое-нибудь действие, явление»6, «последовательность действий, состояний, определяющих процесс или явление»7. Таким образом, механизм позиционируется в качестве динамической составляющей процесса или явления.
Механизм общественного контроля, по нашему мнению, содержит технологические параметры системы контроля, позволяющие осуществлять его на практике, и включает в себя методы, средства и формы общественного контрольного воздействия в сфере публичного управления в целях обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций.
Под методом контроля мы понимаем способ воздействия субъекта общественного контроля на подконтрольный объект для достижения поставленных целей. Это воз-
3 Гриб В.В. Общественная палата Российской Федерации как орган общественного контроля // Юридический мир. 2010. № 3. С. 32-39.
4 Багаев С. Перспективы правового регулирования формирования и развития гражданского общества в России: сб. науч. трудов аспирантов и соискателей. М.: АНО ВПО «Академический международный институт», 2004.
5 Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1968. С. 341.
6 Ефремова Т.Ф. Новый словарь русского языка. Толково-словообразовательный. М.: Русский язык, 2000.
7 Словарь бизнес-терминов // Академик.ру. URL: http://
dic.academic.ru/dic.nsf/business/7801.
действие представляет собой воплощение в жизнь общественной структурой одной из функций управления — контроля. Поэтому будет логичным при изучении методов контроля применить существующую в теории социального и государственного управления классификацию и характеристику методов управления8. Это позволяет выделить группу общих методов контроля, которым присущи черты методов управления и которые в той или иной мере используют все органы контроля, в том числе и общественного. Вместе с тем природа субъекта и объекта контроля, характер контрольной деятельности обуславливают существование специальных методов контроля, свойственных группе однородных органов или отдельному контрольному органу.
Общие методы контроля воплощаются в конкретных приемах, способах действий контролирующих органов и организаций, отражают содержательную сторону их деятельности. Основополагающим здесь является установление характера взаимоотношений между субъектом и объектом контроля. Если субъект контроля участвует в контрольных отношениях, непосредственно определяя соответствие деятельности органа публичной власти нормативно-правовым стандартам, и принимает меры по корректированию выявленных отклонений, то речь идет о методах прямого контроля. Так, выявление фактов нарушения прав человека во время посещения членами общественной наблюдательной комиссии мест принудительного содержания предполагает обязательное рассмотрение компетентным органом предложений по устранению нарушений и восстановлению нарушенных прав.
Методы косвенного контроля направлены на достижение нужного результата на основе формирования определенных условий для нормального функционирования государственного органа или органа местного самоуправления. При этом субъект контроля непосредственного участия в контрольных отношениях не принимает. Например, Общественная палата РФ осуществляет косвенный контроль, проводя экспертизу проектов нормативных правовых актов и представляя соответствующие заключения, призванные повысить эффективность правового регулирования деятельности государственного (муниципального)
8 Подробнее: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. 3-е изд., доп. М.: ОМЕГА-Л, 2005. С. 67-81; Государственное управление: основы теории и организации: учебник. В 2 т. / под ред. В.А. Козба-ненко. 2-е изд., изм. и доп. М.: Статут, 2002. Т. 2. С. 41-53; Колпаков И.И. Методы управления. Киев, 1997. С. 10-18; Основы социального управления: учеб. пособие / под ред. В.И. Иванова. М.: Высш. шк., 2001. С. 49-56 и др.
органа, государственных или муниципальных служащих, минимизировать риски нарушения ими прав и свобод граждан.
Социально-правовая сущность общественного контроля определяет общими методами контроля социальный метод, посредством которого повышается социальная зрелость общества и предприимчивость граждан, достигаются социально значимые цели контроля, и правовой метод, который охватывает основную часть контрольных отношений.
Контроль за деятельностью органов публичной власти как социальный институт реализуется с помощью социальных методов. Социальный метод контроля включает в себя широкий спектр методов: социально-политических, социально-психологических, социального регулирования, морального воздействия.
Юридическая доминанта контроля предполагает приоритет правовых методов, т.е. способов воздействия на деятельность органов публичной власти с помощью юридических норм, действенность которых обеспечивается государственным принуждением. Правовой метод контроля позволяет упорядочить контрольные отношения на основе единых, обязательных для всех участников правил (правовых норм). Он включает в себя методы: правотворческий, правового регулирования, законности. Правотворческий метод контроля призван своевременно выявить потребности субъектов и объектов контроля в правовой регламентации определенного сегмента контрольных отношений, подготовить и принять соответствующие нормативные правовые акты. Базовым законодательным актом, устанавливающим правовые основы организации и осуществления общественного контроля, призван стать Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».
Метод правового регулирования контроля заключается в регламентировании контрольных отношений путем применения юридических средств, в том числе путем установления прав и обязанностей их участников и порядка их осуществления.
В последние годы приняты два Федеральных закона, упорядочивающих общественную контрольную деятельность: от 04.04.2005 № 32-ФЭ «Об Общественной палате Российской Федерации»9 (далее — Закон об Общественной палате РФ) и от 10.06.2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»10
9 СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1277.
10 СЗ РФ. 2008. № 24. Ст. 2789.
(далее — Закон об общественном контроле за обеспечением прав человека). Кроме того, проведенный нами анализ действующего федерального законодательства показал, что в различном объеме общественный контроль как средство обеспечения законности в публичном управлении предусмотрен в 25 федеральных законах. По предмету регулирования мы выделили несколько групп законов, направленных:
1) на обеспечение прав человека в местах принудительного содержания11 (5 законов);
2) соблюдение прав и свобод отдельных категорий граждан12 (6 законов);
3) экологическое благополучие населения13 (4 закона);
4) безопасность эксплуатации опасных объектов14 (4 закона);
5) социальные гарантии и выплаты граж-данам15 (4 закона);
11 Уголовно-исполнительный кодекс РФ (ст. 23); Закон РФ от 21.07.1993 № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (п. 8 ч. 1 ст. 38); Федеральный закон от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (п. 4 ст. 10); Федеральный закон от 26.04.2013 № 67-ФЗ «О порядке отбывания административного ареста» (ст. 24); Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» (ст. 50).
12 Закон РФ от 02.07.1992 № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» (ч. 1 ст. 46); Закон РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей» (п. 2 ст. 45); Федеральный закон от 29.12.2010 №4 36-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» (ст. 21); Закон РФ от 15.05.1991 № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (ч. 2 ст. 47); Федеральный закон от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» (ст. 24); Федеральный закон от 23.02.2013 № 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака» (подп. 4 п. 1 ст. 9).
13 Земельный кодекс РФ (п. 3 ст. 72); Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст. 68) ; Федеральный закон от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» (ст. 10); Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (ст. 26).
14 Федеральный закон от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (ст. 13); Федеральный закон от 09.01.1996 № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» (ст. 12); Федеральный закон от 02.05.1997 № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия» (ст. 20); Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (ст. 27).
15 Федеральный закон от 24.07.1998 № 125-ФЗ «Об обя-
зательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (п. 3 ст. 26); Федеральный закон от 28.12.2013 № 422-ФЗ «О гарантировании прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования Российской Фе-
6) соблюдение законодательства в отдельных социально значимых сферах16 (2 закона).
Метод законности контроля предполагает, что юридически значимые контрольные действия совершаются на основе и в строгих рамках закона, обеспечивая единообразное применение правовых норм как субъектом, так и объектом контроля.
Результативность применения методов общественного контроля за деятельностью государственных органов во многом определяется их научным содержанием. Поэтому к общим методам контроля мы относим научные методы, которые позволяют получить достоверную информацию о деятельности органов публичной власти, обеспечивают всестороннюю ее проверку, выявляют отклонения от установленных стандартов, указывают средства воздействия, позволяют прогнозировать будущее состояние подконтрольного объекта. Такие методы контроля, как статистические, социологические методы, экспертные оценки, системный анализ, моделирование, наполняют научным содержанием иные методы контроля и тем самым усиливают их эффективность. Субъект контроля выбирает тот или иной научный метод в зависимости от целей контроля, конкретных условий и ресурсных возможностей. Наиболее перспективным методом, на наш взгляд, является метод мониторинга — постоянного, систематического сбора информации о состоянии объекта контроля в целях выявления его соответствия установленным критериям и прогнозирования развития. Этот метод позволяет не столько фиксировать отклонения, сколько заранее обнаружить негативные тенденции, установить и нейтрализовать их источники, предотвратить кризисные ситуации.
Специальные методы контроля определяются прежде всего природой контролирующего органа, который выполняет только ему присущую функцию контроля свойственными лишь ему методами. Главным специальным методом государственного контроля является административный, основанный на реализа-
дерации при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений» (ч. 4 ст. 12); Федеральный закон от 20.08.2004 № 117-ФЗ «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих»; Федеральный закон от 30.11.2011 № 360-ФЗ «О порядке финансирования выплат за счет средств пенсионных накоплений» (ст. 18). 16 Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ст. 102); Федеральный закон от 15.04.1998 № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (ст. 26).
ции властных полномочий субъекта контроля. Административный метод носит характер прямого («жесткого») контрольного воздействия. Указания, замечания, распоряжения государственного контрольного органа для подконтрольного органа являются обязательными, их невыполнение влечет за собой применение административных либо иных юридических санкций.
В отличие от государственного, контроль граждан и институтов гражданского общества не обладает властностью, он осуществляется на демократических началах для обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Соответственно основным методом контроля здесь становится метод самоуправления, который определяет превращение гражданина, объединения граждан из объекта контрольной деятельности в ее субъект. Граждане и образованные ими институты в рамках правового поля самостоятельно, под свою ответственность, возлагают на себя обязанности по осуществлению контроля за деятельностью органов публичной власти, принимают по его результатам управленческие решения. Самоуправление как метод контроля предполагает вступление гражданина, общественного объединения в контрольные отношения по собственному желанию (усмотрению), тогда как для органов государственного контроля участие в таких отношениях — обязанность. Метод самоуправления не обладает директивностью и обязательностью, а носит инициативный характер. По итогам контрольного мероприятия субъект общественного контроля для принятия мер обращается, как правило, в компетентные государственные органы. При использовании метода самоуправления важное место отводится общественному мнению, которое, само не являясь контрольной деятельностью, выступает как способ ее реализации. Общественное мнение формируется по результатам контроля, преданным гласности. Оно может быть положительным или отрицательным, выражая позицию одобрения или осуждения действий государственных органов и органов местного самоуправления, оценивая их в первую очередь с нравственных позиций.
Проблема методов общественного контроля за деятельностью органов публичной власти состоит в том, чтобы обеспечить правильное сочетание эффективного публичного управления с интересами общества и отдельных граждан. Методы контроля в этой области тесно связаны между собой, дополняют друг друга, их выделение и разграничение весьма условно и служит цели составления разносторонней характеристики деятельности
государственных и муниципальных органов и облегчения обобщения материала для оказания помощи, исправления создавшегося положения, принятия необходимых мер. С развитием новых информационных технологий расширились возможности общественности в оперативном использовании разнообразия методов контроля и получения результатов, что, несомненно, окажет влияние на качество контрольной деятельности, устранит поверхностный характер его проведения и будет способствовать обеспечению прав и свобод граждан.
Ученые-административисты подчеркивают тесную взаимосвязь между методами и средствами управления. В.А. Козбаненко отмечает, что «по своему содержанию методы и средства не всегда совпадают, но в деле государственного управления, когда имеется в виду способ достижения его целей, их трудно разделить»17. Ю.Н. Старилов отождествляет метод управления с правовым средством, которое используется для достижения целей, решения задач и осуществления функций государственной управленческой деятельности18. Такое отождествление вряд ли оправданно, т.к. все-таки метод — это то, как делается, средство — при помощи чего делается.
С одной стороны, средство — прием, способ действия для достижения чего-нибудь, с другой — орудие (предмет, совокупность приспособлений) для осуществления какой-нибудь деятельности19. Средство — связующее среднее звено между моделью и результатом. Поэтому правовые средства, выступая специфическим посредником, с неизбежностью включают как элементы идеального (установленного в нормах права), так и реального (правомерного или неправомерного) поведения субъектов контрольных правоотношений.
Проблема правовых средств в теории юриспруденции получила комплексное решение в трудах С.С. Алексеева, А.В. Малько, В.И. Гоймана и др.20 Под правовыми сред-
17 Государственное управление: основы теории и организации. Т. 2. С. 40.
18 Общее административное право : учебник / под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2007. С. 382.
19 Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1968. С. 750.
20 Алексеев С.С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское государство и право. 1987. № 6. С. 14; Он же. Теория права. 2-е изд. М., 1995. С. 217-223; Гойман В.И. Действие права (методологический анализ). М., 1992; Малько А.В. Правовые средства: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 1998. № 8; Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М.: Юристъ, 1997. С. 621-632; Халфина Р.О. Право как средство социального управления. М., 1988.
ствами понимаются правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей.
Интерпретируя эти знания применительно к рассматриваемой сфере, можно следующим образом определить понятие правовых средств общественного контроля: это система юридических установлений и процедур, с помощью которых осуществляется деятельность субъектов общественного контроля по установлению соответствия функционирования подконтрольного объекта нормативно-правовым стандартам и корректированию выявленных отклонений.
При этом правовые средства контроля создают и обеспечивают общие, гарантированные государством и обществом возможности для усиления позитивных факторов в функционировании органов публичной власти и одновременно направлены на устранение негативных моментов в их деятельности. Являясь элементом системы правового обеспечения контрольных отношений, правовые средства носят комплексный, многоаспектный характер. В настоящее время законодательство содержит значительное количество норм и институтов, устанавливающих правовой статус субъектов общественного контроля, регулирующих порядок осуществления ими контрольной деятельности, ответственность за воспрепятствование ее реализации. На систематизацию и детализацию правовых средств общественного контроля несомненно направлен рассматриваемый нами законопроект.
Система установленных в законодательстве качественных юридических средств контроля, адекватность и степень их использования не только повышает эффективность общественной контрольной деятельности, но и должным образом обеспечивает достижение целей публичного управления, реализацию прав и свобод граждан.
Содержание методов и средств общественного контроля обретает реальные очертания, законченность в определенных формах контроля. Несмотря на активное использование термина «форма контроля» в административном и смежных с ним отраслях законодательства, в научной и научно-практической литературе отсутствует единство при формулировании и определении содержательного аспекта этого термина21.
21 Даже такой видный специалист в области финансового и налогового права, как профессор А.А. Ялбулга-нов, высказывает различные мнения по этому вопро-
На наш взгляд, определить понятие «форма контроля» можно, рассмотрев понятие «форма». Оно имеет несколько значений: внешнее очертание, внешний вид; внешнее выражение чего-либо, обусловленное его содержанием; установленный образец чего-ни-будь22. Следовательно, форма содержательна, она организует содержание, придает ему внешнюю определенность. В связи с этим под формой общественного контроля надо понимать внешнее выражение контроля в конкретных действиях его субъектов, направленных на достижение целей контрольной деятельности.
В юридической литературе нет единства в вопросе о содержании и видах форм контроля. Большинство авторов к формам контроля относит проверку, ревизию, инспектирование, заслушивание отчетов, запросы, истребование и анализ документов и отчетности и т.д.23 Однако А.А. Ялбулганов выделяет иные три основные формы контроля — предварительный, текущий и последующий24. По мнению А.М. Тарасова, понятие «контроль» включает в себя следующие формы его реализации: проверка, ревизия, инспектирование, надзор25. Необходимо обратить внимание на спорные моменты, которые присутствуют в данных суждениях.
Позиция А.А. Ялбулганова отражает в большей степени не формы, а виды контроля
су. В одном случае под формой контроля он понимает способы конкретного выражения и организации контрольных действий (Ялбулганов А.А. Финансовый контроль как институт финансового права // Юрист. 1999. № 4). В другом — отдельные стороны проявления содержания контроля в зависимости от времени совершения контрольных действий (Ялбулганов А.А. Постатейный комментарий к Закону РФ «О налоговых органах Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс: Комментарии законодательства»). В третьем обращается к теории: «в учении о государственном контроле под формой контроля понимают конкретное выражение и организацию контрольных действий» (Ялбулганов А.А. Комментарий к ст. 366 Таможенного кодекса РФ // Комментарий к Таможенному кодексу Российской Федерации / под ред. А.Н. Козырина. М.: Проспект, 2004).
22 Ожегов С. И. Указ.соч. С. 842.
23 Андрийко О.Ф. Контроль в демократическом государстве. Проблемы и тенденции. Киев, 1994. С. 87-97; Бесса-рабов В.Г. Прокуратура России в системе государственного контроля. М., 1999. С. 8-27; Бородушко И.В. Институт контроля в Российской Федерации: организационно-правовые основы и система контролирующих органов. СПб., 2002. С. 89-94; Контролирующие органы и организации России: Компетенция и полномочия : учебник / под ред. А.П. Гуляева. М.: МАЭП, 2000. С. 26-35 и др.
24 Ялбулганов А.А. Финансовый контроль как институт финансового права // Юрист. 1999. № 4.
25 Тарасов А.М. Обеспечение эффективного взаимодей-
ствия и координации при осуществлении государственного контроля — стратегия сегодняшнего дня // СПС «КонсультантПлюс»: Комментарии законодательства.
по времени осуществления, каждый из которых несомненно имеет свои специфические формы. Правильность отнесения А.М. Тарасовым надзора к форме контроля26 также вызывает сомнение. Не вдаваясь в теорию вопроса о соотношении контроля и надзора, мы рассматриваем надзор как специфическую разновидность контроля. Следовательно, с определенными оговорками, надзору присущи все основные признаки контроля, в том числе и его формы.
Важнейшей методологической посылкой при исследовании форм общественного контроля за деятельностью органов публичной власти является признание непосредственной взаимосвязи между содержанием форм контроля и иных форм управления. Формы контроля как разновидность форм социального управления заключают в себе совершение конкретными субъектами определенных действий, которые специфическим образом раскрывают содержание данной функции управления, самого контрольного воздействия. Формы контроля призваны обеспечить наиболее целесообразное выполнение данной функции управления и достижение целей контроля.
К неправовым формам общественного контроля за деятельностью органов публичной власти в первую очередь следует отнести организационные формы. Они применяются в процессе контроля для обеспечения его правовых форм, не требуют полного и строго определенного закрепления в нормативных правовых актах, не влекут прямых юридических последствий. Например, посещение мест принудительного содержания как форма общественного контроля закреплена в п. 1 ч. 1 ст. 15 Закона об общественном контроле за обеспечением прав человека. Однако сама процедура посещения, последовательность ее осуществления в нормативных правовых актах не регламентирована, а устанавливается в каждом конкретном случае членами общественной наблюдательной комиссии по согласованию с администрацией места принудительного содержания.
Формы общественного контроля в большинстве случаев выступают в комплексном сочетании. Организационные формы подкрепляются принятием соответствующих решений, имеющих правовые последствия. Правовые формы нуждаются в организационной упорядоченности их осуществления. Организационные формы контроля могут предшествовать правовым либо следовать за ними. Так, обобщение и анализ статистических и
иных информационных материалов о различных аспектах деятельности государственного органа предшествуют приглашению его руководителя на пленарное заседание Общественной палаты, участие в котором регулируется ч. 3 ст. 16 Регламента Общественной палаты.
Организационные формы контроля могут отличаться друг от друга в зависимости от вида контроля и полномочий органов, его осуществляющих. При проведении государственного контроля преобладают властные, жесткие формы (проверка, ревизия, заслушивание и др.). Субъекты общественного контроля применяют контроль в более мягких формах: обследование, экспертизы, посещение, сбор документов и иной информации, переписка с гражданами и т.п.
Система общественного контроля за деятельностью органов публичной власти еще находится в стадии формирования, что предполагает использование новых форм контроля, основанных на информационно-коммуникационных технологиях, обеспечивающих повышение эффективности публичного управления и его открытость для гражданского общества.
Инструмент такого воздействия — Интернет (блоги, социальные сети, форумы, собственные сайты). Все значащие события сегодня активно обсуждаются интернет-сообществом. Интернет превращается в гражданский рупор, действительно влияющий на работу представителей власти. Сегодня власть вынуждена учитывать общественное мнение. Можно привести массу примеров: вал публикаций о преступлениях сотрудников правоохранительных органов, о многочисленных фактах злоупотреблений при организации закупок для государственных и муниципальных нужд и т.п. Благодаря Интернету чиновники уже не могут замолчать ни одно событие в стране и вынуждены реагировать на выступления и публикации27.
Кроме того, происходит развитие форм общественного контроля путем расширения информационной прозрачности, открытости и доступности органов публичной власти. Этому способствует Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»28, который устанавливает механизм реализации права граждан свободно искать и получать
26 Аналогичное мнение высказано С.З. Женетль. См.: Некоторые вопросы прокурорского надзора // Российский судья. 2002. № 3.
27 Данилова В.Е. Электронные технологии в борьбе с коррупцией // Развитие информационного общества в России: состояние, проблемы и перспективы: аналитич. сборник. М.: Совет Федерации, 2010. №16 (402). С. 11.
28 СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 776.
информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Общедоступная информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления предоставляется государственными органами и органами местного самоуправления неограниченному кругу лиц посредством ее размещения в Интернете в форме открытых данных.
Порядок отнесения информации к общедоступной установлен постановлением Правительства РФ от 10.07.2013 № 583 «Об обеспечении доступа к общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в форме открытых данных»29. Перечень информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти установлен постановлением Правительства РФ от 24.11.2009 № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»30, а порядок обеспечения доступа к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти (его территориального органа) и порядок размещения информации о деятельности федерального органа исполнительной власти (его территориального органа) в сети Интернет определены в специальных главах Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти31.
В процессе совершенствования организационных и информационных форм должно соблюдаться единое требование — все они применяются в правовом поле на основе принципов законности, демократизма, соблюдения прав и свобод граждан.
Формы, которые используют субъекты общественного контроля за деятельностью органов публичной власти в своей практической работе, разнообразны и могут изменяться в зависимости от условий. Сегодня появляется множество новых форм: от стихийных акций общественности («Бирюлевская овощебаза», «Южное Бутово», «Речник», «Химкинский лес» и т.п.) до размещения информации о злоупотреблениях власти в Интернете и появления специализированных независимых изданий (сайты по общественно значимым темам: «РосПил», «Россия без дураков», «Ро-сЯма», «Гулагунет» и др.).
29 СЗ РФ. 2013. № 30 (ч. II). Ст. 4107.
30 СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5832.
31 Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ.
2005. № 31. Ст. 3233.
Кроме того, происходит постепенное замещение организационных форм общественного контроля правовыми. Это объясняется несколькими обстоятельствами.
Во-первых, в период перехода к правовому государству взаимоотношения субъекта и объекта контроля в рассматриваемой сфере все полнее урегулируются нормами права, приобретают характер правоотношений. Это требует четкого определения в законодательстве форм общественной контрольной деятельности, при помощи которых реализуются полномочия конкретного субъекта общественного контроля. Тем самым определяются пределы общественного контроля, гарантируются права его субъектов и объектов.
Во-вторых, законодательно расширяется круг субъектов общественного контроля, которые в своей деятельности используют только присущие им формы. Так, Общественная палата РФ направляет своих членов для участия в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти.
В-третьих, развиваются институты гражданского общества, создающие и использующие свои оригинальные формы контроля, которые находят нормативное закрепление и влекут определенные юридические последствия.
Правовые формы контроля — это всевозможные контрольные действия, совершаемые субъектами общественного контроля, регламентированные правовыми нормами и имеющие юридическое значение. Правовые формы общественного контроля за деятельностью органов публичной власти устанавливаются Конституцией РФ и федеральными законами, конституциями (уставами) и иными законами субъектов Федерации, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти и нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов РФ.
Конституция РФ, закрепляя в ст. 33 право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, предусматривает такую форму общественного контроля, как индивидуальные и коллективные обращения граждан.
Данное конституционное положение получило развитие в Федеральном законе от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»32, который создал новую нормативную базу, повышающую эффективность участия граждан в управлении делами государства и контроле за деятельностью аппа-
32 СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.
рата публичного управления. Любой гражданин РФ может обратиться в любой орган власти, к любому должностному лицу, по любому значимому для него поводу. Этому праву граждан корреспондирует обязанность органов публичной власти, их руководителей и должностных лиц принимать обращения, регистрировать их, рассматривать эти обращения и давать на них своевременные ответы, а также принимать соответствующие меры по устранению выявленных недостатков.
Основные формы контроля Общественной палаты перечислены в ст. 16 статутного закона. К ним относятся: 1) проведение гражданских форумов, слушаний и иных мероприятий; 2) принятие заключений о нарушениях законодательства Российской Федерации органами публичной власти, а также о нарушениях свободы слова в средствах массовой информации и направление указанных заключений в компетентные государственные органы или должностным лицам; 3) проведение экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов органов публичной власти (за исключением проектов Указов Президента РФ); 4) приглашение руководителей органов публичной власти на пленарные заседания Общественной палаты; 5) направление членов Общественной палаты, уполномоченных советом Общественной палаты, для участия в работе комитетов и комиссий Совета Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти; 6) направление запросов Общественной палаты.
Порядок реализации перечисленных форм общественного контроля предусмотрен другими статьями Закона: общественная экспертиза (ст. 18); участие членов Общественной палаты в работе общественных советов при федеральных органах исполнительной власти (ст. 20); участие членов Общественной палаты в работе Федерального Собрания РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти (ст. 23); направление запросов Общественной палатой (ст. 24) либо Регламентом Общественной палаты РФ: участие в пленарных заседаниях Общественной палаты приглашенных и иных лиц (ст. 16, 24); проведение общественной экспертизы (ст. 51); организация гражданских форумов, общественных слушаний и иных мероприятий Общественной палаты (ст. 52, 53). Вместе с тем ни в статутном законе, ни в Регламенте нет норм, определяющих процедуру принятия заключений о нарушениях законодательства РФ органами публичной власти, а также о нарушениях свободы слова в средствах массо-
вой информации и направления указанных заключений в компетентные государственные органы или должностным лицам.
Формы контроля общественной наблюдательной комиссии установлены в ст. 15 и 16 Закона об общественном контроле за обеспечением прав человека: посещение мест принудительного содержания для осуществления общественного контроля; рассмотрение предложений, заявлений и жалоб лиц, находящихся в местах принудительного содержания, иных лиц, которым стало известно о нарушении прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания; участие в соответствии с уголовно-исполнительным законодательством РФ в работе комиссий исправительных учреждений при решении вопросов о переводе осужденных из одних условий отбывания наказания в другие; проведение мероприятий (общественных обсуждений, слушаний) по вопросам своей деятельности; беседы с лицами, находящимися в местах принудительного содержания, в условиях и в порядке, которые установлены законодательством РФ; запросы администрациям мест принудительного содержания и получение от них сведений и документов, необходимых для проведения общественного контроля и подготовки заключений, предложений или обращений общественной наблюдательной комиссии; обращение по вопросам обеспечения прав человека в местах принудительного содержания к должностным лицам администраций мест принудительного содержания, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, органов прокуратуры, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, в ведении которых находятся места принудительного содержания, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.
К сожалению, в рассматриваемом законе норм, регламентирующих порядок осуществления форм общественного контроля, не содержится.
Контрольная деятельность субъектов общественного контроля регионального и местного уровня осуществляется в формах, аналогичных тем, которые установлены федеральным законодательством. Так, согласно ст. 5 Закона Московской области от 10.04.2009 № 30/2009ЮЗ «Об Общественной палате Московской области»33 формами контроля данной общественно-государственной структуры являются:
1) запрос в органах государственной власти, государственных органах и органах
33 Ежедневные Новости. Подмосковье. № 76. 22.04.2009.
№7 (Том ХС11) ИЮЛЬ 2014
местного самоуправления информации, за исключением информации, составляющей государственную или иную охраняемую законом тайну;
2) проведение общественной экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов Московской области, проектов нормативных правовых актов муниципальных образований Московской области;
3) приглашение представителей органов государственной власти и органов местного самоуправления на заседания Общественной палаты, заседания ее комиссий и рабочих групп;
4) направление членов Общественной палаты для участия в заседаниях комитетов и рабочих групп Московской областной думы, в заседаниях органов местного самоуправления;
5) направление членов Общественной палаты для участия в работе Общественного совета при губернаторе Московской области.
Таким образом, на сегодняшний день существует значительное количество правовых форм общественного контроля, однако не всегда в нормативных правовых актах установлена процедура их применения. Восполнение этого пробела, а главное — унификация правовых форм общественной контрольной деятельности, по нашему мнению, должна быть осуществлена в базовом ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ». Однако соответствующий законопроект решения этой задачи не содержит.
В ст. 9, которая так и называется — «Формы общественного контроля», определяется, что «общественный контроль осуществляется в форме общественного мониторинга, общественной проверки, общественной экспертизы и в иных формах, не противоречащих настоящему Федеральному закону, а также в таких формах взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления, как общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания и другие формы взаимодействия». Как видим, в тексте прямо указаны только три формы контроля, а все остальные контрольные формы, в том числе уже установленные законодательством и использующиеся на практике, скрыты в неудачной формулировке «иные формы, не противоречащие настоящему Федеральному закону». Кроме того, в рассматриваемой норме разработчики допускают смешение форм контроля и форм взаимодействия институтов гражданского общества с органами публичной власти. Действительно, при осуществлении общественного контроля в любой форме присутствует взаимодействие граждан и институтов гражданского общества с властью,
оно, по сути, обеспечивает результативность контроля. Общественные обсуждения и общественные (публичные) слушания здесь не являются исключением, однако по своему предназначению они безусловно относятся к формам общественного контроля, что закреплено не только в действующих нормативных правовых актах, но и в самом законопроекте. Например, в ч. 5 ст. 3 говорится о том, что «общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации могут являться организаторами таких форм общественного контроля, как общественный мониторинг, общественное обсуждение...».
В ст. 9 законопроекта не нашли отражения такие универсальные, используемые практически всеми субъектами общественного контроля формы контрольной деятельности, как индивидуальные и коллективные обращения граждан, общественная проверка (при этом в законопроекте есть ст. 18 «Общественная проверка»), запросы в государственные органы и органы местного самоуправления, отчеты руководителей органов публичной власти. По нашему мнению, нормы об указанных формах общественного контроля должны быть добавлены в рассматриваемую статью законопроекта, а в отдельных его статьях нужно дать порядок их осуществления.
В настоящий момент в законопроекте раскрывается содержание только следующих форм общественного контроля: общественный мониторинг (ст. 17); общественная проверка (ст. 18); общественная экспертиза (ст. 20); общественные обсуждения (ст. 22); общественные (публичные) слушания (ст. 23). При этом необходимо обратить внимание на недостаточную глубину и четкость их правового регламентирования.
Например, наиболее распространенной формой общественного контроля на практике должна стать общественная проверка, при проведении которой зачастую могут возникать спорные, а иногда и конфликтные ситуации. Риски их появления способно снизить детальное, четко определенное изложение в законе порядка осуществления данной формы контроля. Однако разработчики законопроекта ограничились общими фразами: «Общественные проверки проводятся в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами», «Порядок организации и проведения общественной проверки устанавливается ее организатором в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами, законами субъек-
тов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами» и т.п.
По не совсем понятным причинам инициаторами общественной проверки (ч. 2 ст. 18) должны стать лица, замещающие государственные должности (Уполномоченный по правам человека в РФ, Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка, Уполномоченный при Президенте РФ по правам предпринимателей, Уполномоченные по правам человека, по правам ребенка, по правам коренных малочисленных народов в субъектах РФ) и только один субъект общественного контроля — Общественная палата РФ. Иные общественные контрольные структуры могут инициировать проведение проверки только в случаях, предусмотренных законодательством РФ.
В статье не определены общие основания проведения общественных проверок, их характер (плановый или внеплановый) и периодичность, полномочия общественных инспекторов. На наш взгляд, без законодательного закрепления данных позиций и их полной реализации на практике эта форма контроля может парализовать деятельность органов публичной власти.
Кроме того, спорно отнесение общественного мониторинга к формам общественного контроля. В соответствии со ст. 17 законопроекта под таковым понимается осуществляемое субъектом общественного контроля постоянное (систематическое) или временное наблюдение за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. Центральным элементом здесь выступает наблюдение за деятельностью органов публичной власти как способ получения информации для ее дальнейшего анализа и оценки. Вместе с тем наблюдение в том или ином объеме присутствует в различных формах общественного контроля, поэтому правильнее говорить о мониторинге как о способе, методе общественного контроля либо его стадии.
Механизм осуществления контрольной деятельности находит свое отражение в процессе контроля. В теории права разработано понятие контрольного процесса как разновидности юридического процесса. По мнению В.М. Горшенева и И.Б. Шахова, контрольный процесс включает в себя информационный и коррекционный этапы34 и «контрольно-процессуальные стадии: установление фактиче-
34 Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая
форма деятельности. М.: Юрид. лит., 1987. С. 24-25.
ских обстоятельств дела; анализ фактических данных, доказательств; выбор и анализ норм; если контроль связан с применением права, решение дела, выраженное в акте применения права»35.
По нашему мнению, названные стадии практически совпадают со стадиями правоприменительного процесса, что не совсем верно, т.к., действительно, являясь, по сути, правоприменительным, контрольный процесс, кроме того, пронизывает и правотворчество, и процесс реализации права, способствует осуществлению указанных правовых форм на должном организующем уровне. Контроль как вид юридического процесса, на наш взгляд, можно условно разделить на два основных этапа:
1) контроль за правотворчеством (обеспечение качества принимаемых нормативных правовых актов), когда он направлен на создание наиболее благоприятных условий для формирования и совершенствования правовых норм;
2) контроль за реализацией правовых норм (обеспечение эффективности правового регулирования поведения, деятельности субъектов общественных отношений).
Каждый из них подразделяется на несколько стадий, которые тесно увязаны с разработанными в теории и осуществляемыми на практике этапами (стадиями) правотворчества и правореализации.
В ходе правотворческой деятельности общественный контроль, с одной стороны, является формой проявления принципов демократизма и гласности, с другой — он призван обеспечить соблюдение таких основных начал правотворчества, как законность, научность, приоритет прав человека и др. От состояния контроля в правотворческом процессе во многом зависит качество издаваемых нормативных правовых актов, в первую очередь законов, регламентирующих деятельность органов публичного управления по различным направлениям.
Особенно значима роль общественного контроля на стадии обсуждения проекта нормативного правового акта. Предварительное обсуждение проводится, как правило, с привлечением представителей общественных объединений, экспертов, широкого круга заинтересованных лиц на научно-практических конференциях, семинарах, заседаниях круглых столов, публичных слушаниях и др.
Важное место в осуществлении общественного контроля за качеством нормативных правовых актов на этом этапе занимают такие
Горшенев В.М., Шахов И.Б. Указ. соч. С. 60-84.
№7 (Том ХС11) ИЮЛЬ 2014
формы контроля, как общественная экспертиза, общественное обсуждение, общественные (публичные) слушания. Тем самым контроль на правотворческом этапе обеспечивает высокий уровень нормативного регулирования конкретной области общественных отношений, а сам нормативный акт создает базу для осуществления контроля на этапе реализации правовых норм, в первую очередь органами публичной власти. Здесь процесс контроля охватывает все основные формы реализации права: использование, исполнение, соблюдение и применение.
В основе общественного контроля за использованием органами публичной власти предоставленных им правомочий лежат предписания Конституции РФ, федерального законодательства, определяющие возможность участия граждан и их объединений в публичном управлении. Процесс общественного контроля охватывает установление степени реализации законодательно закрепленных правомочий органов публичной власти в подзаконном нормотворчестве и практике применения нормативных правовых актов. При этом случаи злоупотребления правом, нарушения прав и свобод граждан создают правовое основание для воздействия общественных контрольных органов на деятельность аппарата публичного управления.
В процессе исполнения права контролируется реализация обязывающих норм законодательства, выполнение государственными органами и органами местного самоуправления, а также их должностными лицами возложенных на них обязанностей. Исполнение обязанностей выражается в совершении этими субъектами действий, предусмотренных нормами федеральных законов и принятых в соответствии с ними нормативных правовых актов, определяющих порядок и условия исполнения государственных (муниципальных) функций, оказания государственных и муниципальных услуг.
Контроль за соблюдением права связан с реализацией запрещающих норм, которые устанавливают требования к субъектам контрольных правоотношений воздержаться от совершения определенных действий, запрещенных законом.
Особое место в деятельности органов публичной власти занимает правоприменение. Применение права от других форм его реализации в сфере публичного управления отличает то обстоятельство, что здесь право государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц на правоприменительную деятельность сливается с обязанностью ее осуществить, а при-
менение одних законодательных норм одновременно требует соблюдения, исполнения и использования других. Поэтому правоприменение является комплексной правореализую-щей деятельностью, которая контролируется с использованием практически всех форм общественного контроля.
Исследование процесса общественного контроля будет неполным без выявления его содержания как определенного вида процедурной деятельности. Существует несколько подходов к выделению стадий процесса контроля как пространственно-временных качеств этого явления. Их анализ позволил выявить следующие стадии процесса контроля за деятельностью органов публичной власти, в реализации которых участвуют общественные структуры:
1) нормативное установление стандартов функционирования органов публичной власти;
2) самоконтроль объектов контроля;
3) мониторинг состояния объекта контроля;
4) корректирование отклонений от установленных стандартов;
5) оценка эффективности контроля.
Первой стадией процесса общественного контроля можно определить установление стандартов функционирования объекта контроля. Она имеет две цели. С одной стороны, проинформировать органы публичной власти о том, какого поведения от них ожидают или — в негативном плане — какие их действия будут считаться нарушениями, влекущими за собой санкции. С другой — определить, какие задачи должны находиться в поле зрения органов общественного контроля, и ограничить их действия этими задачами. Стандарты могут быть сформулированы в виде основополагающих норм Конституции РФ, федерального законодательства, подзаконных актов и т.п. Например, в соответствии п. 3 ст. 72 Земельного кодекса РФ общественный земельный контроль осуществляется органами территориального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель.
Вторая стадия процесса контроля — самоконтроль. Целью этой стадии является добровольное соблюдение установленных стандартов деятельности государственными и муниципальными органами, их служащими. Самоконтроль последних базируется на их правосознании, правовой культуре, позитив-
ной юридической ответственности. При этом причины добровольного соблюдения норм права различны: оно может быть привычным стандартом поведения, может вытекать из преследования каких-то собственных интересов, может быть результатом воздействия угрозы применения санкций и т.п. Без добровольного соблюдения ограничений масштаб и интенсивность контроля могут стать невыносимыми. Для государственных (муниципальных) служащих самоконтроль важен не только для недопущения служебных проступков, но и для продвижения по службе, получения поощрений и наград. Важное место в самоконтроле деятельности органов публичной власти занимает внутриведомственный контроль, организуемый руководителями различного уровня, а также деятельность разнообразных комиссий, в которых могут принимать участие представители общественности. Например, в государственных (муниципальных) органах создаются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению их служащих и урегулированию конфликта интересов, действующие в соответствии с законодательством РФ о государственной (муниципальной) службе, Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»36.
Основной стадией общественного контроля выступает мониторинг. Общим образом мониторинг можно определить как постоянное (временное) наблюдение за каким-либо процессом для выявления его соответствия желаемому результату или исходному положению. Главная сфера практического применения мониторинга — информационное обеспечение общественного контроля в различных областях деятельности органов публичной власти. Отслеживаться могут как уже совершенные, так и только предполагаемые действия. Мониторинг может быть всеобъемлющим и выборочным, когда проверяется отдельное направление деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, к примеру, качество и доступность государственных услуг. В этом случае наблюдение осуществляется не только за практической деятельностью государственного органа в этой области, но и за соответствием нормативного порядка представления госуслуг требованиям Конституции РФ и федеральным законам.
С нашей точки зрения, мониторинг как стадия общественного контроля — это система постоянного (временного) наблюдения, оценки и прогноза деятельности органов пу-
СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
бличной власти, а также состояния правотворчества и правоприменительной практики в сфере их компетенции.
Общественный мониторинг основывается на одноименном научном методе, поэтому получаемая в процессе мониторинга информация является основанием комплексной оценки указанных процессов. Информация, используемая для контроля, должна удовлетворять следующим требованиям: соответствовать уровню, на котором осуществляется контроль; быть объективной (содержать конкретные факты и данные) и непротиворечивой; быть представлена в наглядной (визуальной) форме; должна иметь адресата, полномочного осуществлять контроль.
Для получения информации и ее оценки используются следующие средства и формы общественного мониторинга: наблюдение и личное участие, опросы и обсуждения, текущая статистика, открытая информация о деятельности органов публичной власти, их отчеты и доклады.
Применение информационных технологий позволяет субъектам общественного контроля создавать собственные базы данных о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, использовать прочие базы данных, а также существенно ускорять подготовку текущих отчетов, собирая информацию из множества источников. Сегодня мониторинг деятельности органов публичной власти по соблюдению прав и свобод граждан активно осуществляется правозащитными организациями.
В перспективе мониторинг как стадия процесса контроля должен присутствовать в деятельности всех субъектов общественного контроля. Качественный мониторинг создает основу для выработки и осуществления корректирующего действия. Цель этой стадии не только выявление и устранение нарушений прав и свобод граждан и организаций в сфере публичного управления и их причин (восстановительный контроль), но и стимулирование положительной деятельности (позитивный контроль).
В процессе контроля корректирующее действие по форме представляет собой, как правило, акт применения права, который обладает властной силой и влечет юридические последствия. Ввиду того, что субъекты общественного контроля сами не обладают властными полномочиями, они обращаются в компетентные государственные органы с предложениями о привлечении виновных к ответственности либо делают выявленные нарушения достоянием широкой общественности, размещая соответствующие материалы в средствах массовой информации.
36
Заключительной стадией контроля выступает оценка его эффективности. Целью этого этапа является оценка всего механизма контрольной деятельности субъектов общественного контроля и его совершенствование (контроль контроля). Его содержание составляют действия руководства общественных структур по определению эффективности контроля. На наш взгляд, эффективность контроля можно установить, исходя из следующих показателей: своевременность контроля, степень достижения целей контроля, уровень произведенных при этом затрат, качество контроля, удовлетворенность контролируемых.
Таким образом, общественный контроль — это вид юридического процесса, представляющий собой определенные правовыми нормами последовательные процедуры участия граждан
Библиография:
и институтов гражданского общества в установлении качества принимаемых в сфере публичного управления нормативных правовых актов и эффективности их реализации государственными органами и органами местного самоуправления с целью предупреждения нарушений прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, минимизации последствий подобных правонарушений и восстановления нарушенных прав.
Изучение концептуальных проблем механизма и процесса общественного контроля способствует созданию методологической основы не только правотворчества в данной сфере общественных отношений, но и организации и осуществления контроля различными субъектами общественной контрольной деятельности.
1. Алексеев С.С. Теория права. — М., 1995.
2. Алексеев С.С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское государство и право. — 1987. — № 6.
3. Андрийко О.Ф. Контроль в демократическом государстве. Проблемы и тенденции. — Киев, 1994.
4. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. — М., 2005.
5. Багаев С. Перспективы правового регулирования формирования и развития гражданского общества в России: сборник научных трудов аспирантов и соискателей. — М.: АНО ВПО «Академический международный институт», 2004.
6. Бессарабов В.Г. Прокуратура России в системе государственного контроля. — М., 1999.
7. Бородушко И.В. Институт контроля в Российской Федерации: организационно-правовые основы и система контролирующих органов. — СПб., 2002.
8. Гойман В.И. Действие права (методологический анализ). — М., 1992.
9. Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. — М., 1987.
10. Государственное управление: основы теории и организации. В 2 т. Т. 2 / под ред. В.А. Коз-баненко. — М., 2002.
11. Гриб В.В. Общественная палата Российской Федерации как орган общественного контроля // Юридический мир. — 2010. — № 3.
12. Данилова В. Е. Электронные технологии в борьбе с коррупцией // Развитие информационного общества в России: состояние, проблемы и перспективы: аналитический сборник. — М.: Совет Федерации, 2010. — № 16 (402).
13. Женетль С.З. Некоторые вопросы прокурорского надзора // Российский судья. — 2002. — № 3.
14. Колпаков И.И. Методы управления. — Киев, 1997.
15. Контролирующие органы и организации России: Компетенция и полномочия / под ред. А.П. Гуляева. — М., 2000.
16. Малько А.В. Правовые средства: вопросы теории и практики // Журнал российского права. — 1998. — № 8.
17. Общее административное право / под ред. Ю.Н. Старилова. — Воронеж, 2007.
18. Основы социального управления / под ред. В.И. Иванова. — М., 2001.
19. Румянцева В.Г. Общественный контроль за деятельностью государства: к теории вопроса // История государства и права. — 2009. — № 11.
20. Тарасов А.М. Обеспечение эффективного взаимодействия и координации при осуществлении государственного контроля — стратегия сегодняшнего дня // СПС «Консультант-Плюс»: Комментарии законодательства.
21. Теория государства и права / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. — М., 1997.
22. Халфина Р.О. Право как средство социального управления. — М., 1988.
23. Комментарий к Таможенному кодексу РФ / под ред. А.Н. Козырина. — М., 2004.
24. Ялбулганов А.А. Постатейный комментарий к Закону РФ «О налоговых органах Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
ОБСУЖДАЕМ ЗАКОНОПРОЕКТ
25. Ялбулганов А.А. Финансовый контроль как институт финансового права // Юрист. — 1999. — № 4.
References (transliteration):
1. Alekseev S.S. Theory of law. — M., 1995.
2. Alekseev S.S. Legal means: problem definition, concept, classification // Soviet state and law. — 1987. — № 6.
3. Andriyko O.F. Control in a democratic state. Problems and trends. — Kiev, 1994.
4. Atamanchuk G.V. The theory of public administration: a Course of lectures. — M., 2005.
5. Bagaev S. Perspectives of legal regulation of the formation and development of civil society in Russia // Proceedings of the ASPI-backed and applicants. M.: ANO VPO «International Academic Institute», 2004.
6. Bessarabov V.G. The prosecutor's office of Russia in the system of state control. — M., 1999.
7. Bordushko I.V. Institute of control in the Russian Federation: organizational legal framework and system of Supervisory bodies. — SPb., 2002.
8. Gaiman V.I. Effect of the right (methodological analysis). — M., 1992.
9. Gorshenev V.M., Shakhov I. N. Control how legal form of economic activity. — M., 1987.
10. Governance: basic theory and organization. Training-nick / ed. by V.A. Kozbanenko. — M., 2002.
11. Grib V.V. The Public chamber of the Russian Federation as the body of public control // The legal world. — 2010. — № 3.
12. Danilova V.E. Technology in the fight against corruption // Information society development in Russia: status, problems and prospects: an Analytical compilation. — M.: The Federation Council, 2010. — № 16 (402).
13. Ghenetl S.Z. Some questions of public prosecutions // Russian judge. — 2002. — № 3.
14. Kolpakov I.I. Management methods. — Kiev, 1997.
15. Regulatory authorities and organizations of Russia: the competence and authority: textbook / ed. by A.P. Gulyaev. — M., 2000.
16. Malko A.V. Legal tools: theory and practice // Journal of Russian law. — 1998. — № 8.
17. General administrative law: textbook / ed. by Y.N. Starilov. — Voronezh, 2007.
18. The basis of social management: textbook / ed. by V.I. Ivanov. — M., 2001.
19. Rumyantseva V.G. Public control over activities of the state means: to the theory of a question // History of state and law. — 2009. — № 11.
20. Tarasov A.M. Effective coordination and coor-coordination in the implementation of state control strategy this analnego day // ILS «ConsultantPlus: Comments to the legislation».
21. Theory of state and law: a Course of lectures / ed. by N.I. Matuzov, A.V. Malko. — M., 1997.
22. Halfina R.O. Law as a means of social control. — M., 1988.
23. Commentary on the Customs code of the Russian Federation / ed. by A.N. Kozyrin. — M., 2004.
24. Yalbulganov A.A. Commentary to the Law of the RF «On tax debt bodies of the Russian Federation» // ILS «ConsultantPlus».
25. Yalbulganov A.A. Financial control as an institution of financial law // The lawyer. —1999. — № 4.
Материал поступил в редакцию 18.05.2014.
