CC BY
1165
10.2. К ВОПРОСУ ОБ ИСТОЧНИКАХ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Мирошник Светлана Валентиновна, д.ю.н. Должность: профессор кафедры «Государственно-правовых дисциплин». Место работы: Российская академия правосудия, Ростовский филиал. E-mail: [email protected]
Аннотация: В статье рассматривается вопрос о соотношении понятий «источник и форма административного права». Делается вывод о том, что в основе определения системы источников административного права должны лежать нормы Конституции Российской Федерации.
Ключевые слова: административное право, источник административного права, форма административного права, механизм правового регулирования, административное законодательство.
TO THE QUESTION ABOUT THE SOURCES OF ADMINISTRATIVE LAW
Miroshnik Svetlana Valentinovna, Dr of law. Position: professor at «State-legal disciplines» chair. Place of employment: Russian academy of justice, Rostov branch. E-mail: [email protected]
Annotation: The article considers the question of the relationship between the concepts of «source and form of administrative law». The conclusion is made that in the system of sources of administrative law should be based on the norms of the Constitution of the Russian Federation.
Keywords: administrative law, the source of administrative law, a form of administrative law, mechanism of legal regulation, administrative legislation.
Проблема источников административного права постоянно привлекает повышенное внимание как теоретиков, так и практиков. Это обусловлено, прежде всего, ее фундаментальным и в то же время ярко выраженным прикладным значением. Вопросы, касающиеся источников, являются исходной точкой познания сущности как самого административного права в целом, так и его отдельных институтов и норм.
Исторический опыт убедительно доказывает, что по мере развития и совершенствования политической организации общества изменяются и механизмы правового регулирования административных отношений, расширяется круг источников административного права, меняется система соподчиненности, поскольку продолжается построение гармоничных отношений личность-общество-государство, изменяется структура и распределение компетенции между органами публичной власти. В связи с этим изучение соотношения источников и форм административного права, их классификация и системно-иерархическое построение представляют несомненный «вечный» научный интерес.
Актуальность темы исследования обусловлена:
- наличием огромной социальной потребности в изучении источников административного права в аспекте полного отражения в них всей развивающейся системы прав человека;
- назревшей необходимостью преодолеть сложившуюся в научной литературе и практике консервативную парадигму исследований, отрицающих законо-
мерный процесс развития системы источников административного права.
Перемены, происходящие в российском обществе, заставляют каждый раз по-новому посмотреть на систему источников административного права, динамику и тенденции ее развития. Обращение к различным источникам административного права через определение их понятий, анализ функций, взаимосвязей дает возможность составить целостную картину научно обоснованного, а потому и эффективного механизма правового регулирования административных отношений.
На наш взгляд, изучение источников административного права должно осуществляться через призму единства и различия права и закона, разграничения административного права и административного законодательства.
В последние годы внимание многих отраслевых ученых привлекает проблема определения источников, форм различных отраслей российской правовой системы.
Изучение форм права «имеет чрезвычайно важное теоретическое и практическое значение не только потому, что организует и выражает вовне сущность и содержание права, но также и потому, что от их особенностей зависят многие факторы правовой жизни: общеобязательность, нормативность, степень юридической силы правовых актов, методы и способы правового регулирования общественных отношений и т.д. Многообразие форм права предполагает определение их общего понятия, на основе которого окажется возможным вскрыть особенности и назначение каждого из них»1.
Изучение форм административного права предполагает выделение ряда методологических посылок.
Во-первых, следует не забывать взаимосвязь формы административного права как юридической категории с формой административного права как философской категорией. В последнем случае, опираясь на общефилософское понимание формы права, можно сформулировать следующее определение формы административного права как философской категории: форма административного права - это способ организации и взаимодействия элементов и процессов системы государственного управления между собой и окружающим миром.
Во-вторых, форма административного права всегда характеризуется определенной социальной сущностью и содержанием.
В-третьих, форма административного права и содержание административного права являются парными юридическими категориями, поскольку невозможно разорвать форму и содержание административного права, взаимопроникающих и дополняющих друг друга. На это обращал внимание еще Гегель: «содержание не бесформенно, а форма в одно и то же время содержится в самом содержании, и представляет собой нечто внешнее ему» .
В-четвертых, при изучении формы административного права следует помнить, что это динамически развивающееся правовое явление. Изменения в политике, экономике, социальной сфере находят свое адекватное отражение в правовых нормах, а, следовательно, и в формах административного права.
1 Керимов Д.А. Методология права. Предмет, функции, проблемы философии права. - М., 2000. С.113.
2 Гегель Г.В. Энциклопедия философских наук. - М., 1974. Т.1.
С.298.
Данный процесс может осуществляться путем наполнения старой формы новым содержанием либо путем возникновения новой формы административного права. Например, деятельность Конституционного Суда РФ привела к появлению новой формы административного права. В России появилось прецедентное право.
Вопрос о соотношении понятий «источник административного права» и «форма административного права» является продолжением аналогичной общеотраслевой дискуссии. В юридической науке до сих пор спорят, какой термин более удачен - форма или источник права, каково соотношение между ними.
Одни ученые утверждают их нетождественность. В частности, известный специалист трудового права Е.А.Ершова, опираясь на работы Г. Гегеля, Д.А. Керимова и других специалистов общей теории права, исходит из того, что необходимо дифференцировать понятия источник и форма права. «Источники трудового права в Российской Федерации рассматриваются как его начала, то, из чего оно возникает, происходит; формы трудового права в Российской Федерации - в качестве его внутреннего и внешнего выражения. Автор выделил следующие источники трудового права в Российской Федерации: единообразные и неоднократно повторяемые, обеспеченные принуждением действия управомоченных субъектов международного трудового права, физических и (или) юридических лиц по защите интересов работников и работодателей; соглашения государств, иных субъектов международного трудового права, органов государственной власти, органов местного самоуправления, других управомоченных лиц; правотворческую деятельность субъектов международного трудового права, органов государственной власти и (или) иных управомоченных субъектов трудового права в Российской Федерации. По мнению автора, действия субъектов международного трудового права, физических и (или) юридических лиц находят свое выражение в Российской Федерации прежде всего в форме обычаев международного трудового права и обычаев российского трудового права; соглашения - в форме международных договоров, содержащих нормы трудового права, и нормативных правовых договоров, содержащих нормы российского права; правотворческая деятельность - в основном в форме нормативных правовых актов, содержащих нормы российского трудового права»3.
Другая группа ученых считает понятия «форма права» и «источник права» синонимами. В частности, известный теоретик М.И. Байтин исходит из того, что форма (источник) права - это «определенные способы (приемы, средства) выражения государственной воли общества. Форма показывает, каковы внешние проявления права, в каком виде оно существует и функционирует в реальной жизни. С помощью формы происходит придание государственной воле доступного и общеобязательного характера, официального доведения этой воли до исполнителей. Посредством формы право как бы получает «путевку в жизнь», приобретает юридическую силу»4.
Действительно, можно ли представить себе существование бесформенного административного права или
3 Ершова Е.А. Источники и формы трудового права в Российской Федерации: Автореф. дисс. д-ра юрид. наук. Официальный сайт ВАК России.
4 Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное пра-вопонимание на грани двух веков) - М., 2005. С. 67.
формы административного права без содержания. Содержание административного права облекается в определенную форму, становится его правовой оболочкой.
При рассмотрении проблемы соотношения источников и форм административного права мы исходим из того, что данный вопрос нельзя решать односторонне, прямолинейно. Анализ показывает, что «в одних отношениях форма и источник права могут совпадать друг с другом и рассматриваться как тождественные, в то время как в других отношениях они могут значительно отличаться друг от друга и не могут считаться тождественными»5.
Опираясь на общетеоретические представления о первичных и вторичных источниках права, можно сделать следующие выводы.
Форма и источник административного права являются тождественными категориями, когда речь идет о вторичных, так называемых формально-юридических источниках административного права.
«Тем самым подчеркивается, что помимо всего прочего идентичность формы и источника права, где форма указывает на то, как, каким образом организовано и выражено вовне юридическое (нормативное) содержание, а источник - на то, каковы те юридические и иные истоки, факторы, предопределяющие рассматриваемую форму права и ее содержание»6.
Что же касается первичных источников административного права, то здесь рассматривать источники и формы административного права как взаимозамени-мые категории некорректно. Материальные, идеальные, социальные источники права представляют собой определенные факторы, существенно влияющие на процессы правотворчества и правоприменения.
Таким образом, понятие «источник (форма) административного права» можно рассматривать в нескольких аспектах:
В материальном смысле слова к источникам административного права относятся условия жизни общества, порождающие необходимость правового регулирования сферы государственного управления.
В идеальном смысле слова источником административного права следует признать правосознание законодателя, считающего, что данная группа общественных отношений должна быть урегулирована соответствующими административно-правовыми нормами.
Наконец, источником административного права в формальном смысле слова являются различные формы внешнего выражения содержания общеобязательных формально-определенных правил поведения участников отношений. К ним относятся нормативные правовые акты, нормативные договоры, судебная практика.
Основой формирования и развития административного права, как и любой другой отрасли права, выступает Конституция Российской Федерации, нормы которой условно можно разделить на две группы: нормы, пронизывающие все законодательство страны, и нормы, лежащие в основе построения отраслевых механизмов правового регулирования общественных отношений. Первая группа конституционных положений закладывает общий фундамент правового регулирования, закрепляет основные идеи, определяющие содержание российского права в целом. К их числу можно отнести, например, ст. 2, в соответствии
5 Марченко М.Н. Источники права: Учеб. пособие. - М., 2008. С. 57.
6 Марченко М.Н. Источники права: Учеб. пособие. - М., 2008. С. 57.
с которой «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Такое же концептуальное значение для всей правовой системы имеет также ст. 8, закрепляющая единое экономическое пространство и равенство всех форм собственности.
В то же время Российская Конституция содержит ряд статей, которые имеют непосредственное отношение к той или иной отрасли права, являясь исходным фундаментом их построения. В связи с этим пристальное внимание науки и практики административного права обращено на содержание статей Основного закона страны, определяющих статус Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, структуру органов государственной власти7.
Самостоятельным источником административного права являются федеральные конституционные законы. Следует отметить, что Конституция РФ не предусматривает принятие федеральных конституционных законов, специально посвященных регулированию административных отношений.
Тем не менее, некоторые федеральные конституционные законы содержат отдельные, важнейшие правовые предписания, имеющие существенное значение для механизма правового регулирования административных отношений. Например, нормы Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» устанавливают правовой статус Правительства РФ как коллегиального органа, возглавляющего единую систему исполнительной власти в Российской Федерации . Согласно Федеральному конституционному закону от 28 июня 2004 г. № 5-ФКз на референдум не могут выноситься, в частности, вопросы:
- об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;
- о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов9.
Следующим источником административного права являются федеральные законы. Среди них выделяется базовый кодифицированный нормативный правовой акт - Кодекс РФ об административных правонарушениях, вступивший в силу 1 июля 2002 г.10
КоАП РФ и принимаемые в соответствии с ним законы субъектов РФ об административных правонарушениях составляют законодательство об административных правонарушениях.
Источниками административного права являются также подзаконные нормативные акты, издаваемые Президентом РФ, Правительством РФ, федеральны-
7 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ)// Российская газета от 21.01.2009. № 7.
8 Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) «О Правительстве Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; Собрание законодательства РФ. 2011. № 1. Ст. 1.
9 Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ (ред. от 24.04.2008) «О референдуме Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 2004. № 27. Ст. 2710; Собрание законодательства РФ. 2008. № 17. Ст. 1754.
10 Кодекс Российской Федерации об административных право-
нарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 02.10.2012)// Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1; Собрание законодательства РФ. 2012. № 19. Ст. 2281.
ми, региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления.
В последние годы существенное влияние на регулирование административных отношений оказывает судебная практика, которая, по нашему мнению, следует также признать самостоятельным источником российского права в целом, и административного, в частности.
Негативное судебное правотворчество выражается в компетенции судей признавать недействительными нормы административного права, которые противоречат Конституции Российской Федерации и иным административно-правовым предписаниям, обладающим большей юридической силой.
Судебное решение о признании административноправовой нормы не соответствующей Конституции Российской Федерации или не соответствующей закону (незаконным) влечет определенные юридические последствия: данная норма утрачивает юридическую силу, у субъектов административного права возникают новые права и обязанности.
Позитивное судебное правотворчество выражается в восполнении, преодолении пробелов, коллизий, неясностей административного законодательства путем создания новой нормы административного права.
В юридической науке не прекращаются споры, касающиеся определения круга источников административного права. Некоторые ученые, не обращая внимания на характер регулируемых общественных отношений, к источникам административного права относят абсолютное большинство норм российского права.
В частности, Д.П. Звоненко, А.Ю. Малумов, Г.Ю. Ма-лумов признают источником административного права Налоговый кодекс РФ, так как он по многим вопросам пересекается с КоАП РФ11.
НК РФ определяет права и обязанности налогоплательщиков и налоговых органов как субъектов финансового права, а не административного. Данный кодифицированный акт предусматривает налоговую ответственность за совершение налоговых правонарушений. Имеются принципиальные различия между налоговой и административной ответственностью - законодатель для каждой из них предусмотрел свой механизм реализации, свои основания привлечения, субъектный состав.
Еще более «оригинальным» является признание источником административного права Трудового кодекса РФ, так как применение конкретных административноправовых норм невозможно без обращения к соответствующим положениям ТК РФ.
Авторам видимо и неведомо, что нормы российского права действуют системно, во взаимосвязи друг с другом. Как может не иметь принципиального значения, регулированию какой конкретной сферы общественных отношений посвящен данный федеральный закон! Фактически это непонимание сущности системы права, принципов построения и взаимодействия ее структурных элементов. Удивительно, что ученые забыли про Уголовный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, которые тоже пересекаются с Кодексом РФ об административных правонарушениях.
Определение круга источников административного права является следствием решения вопроса о соотношении административного права и иных отраслей права. В связи с этим, принципиальное значение, на
11 См.: Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право: Учебник. М.: Юстицинформ, 2007.
наш взгляд, имеют конституционные положения. В частности, ст. 71 Конституции РФ относится к предметам исключительно ведения Российской Федерации установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки. Согласно статье 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся административное, административно-процессуальное законодательство.
Опираясь на конституционные положения, мы не можем отнести к источникам административного права ни Налоговый кодекс РФ, ни Трудовой кодекс РФ, ни Таможенный кодекс РФ. Многообразие форм внешнего выражения правовых предписаний характерно для любой отрасли права.
Список литературы:
1. Керимов Д.А. Методология права. Предмет, функции, проблемы философии права. - М., 2000. С.113.
2. Гегель Г.В. Энциклопедия философских наук. - М., 1974. Т.1. С.298.
3. Ершова Е.А. Источники и формы трудового права в Российской Федерации: Автореф. дисс. д-ра юрид. наук. Официальный сайт ВАК России.
4. Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков) - М., 2005. С. 67.
5. Марченко М.Н. Источники права: Учеб. пособие. -М., 2008. С. 57.
6. Марченко М.Н. Источники права: Учеб. пособие. -М., 2008. С. 57.
7. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ)// Российская газета от 21.01.2009. № 7.
8. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) «О Правительстве Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; Собрание законодательства РФ. 2011. № 1. Ст. 1.
9. Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ (ред. от 24.04.2008) «О референдуме Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 2004. № 27. Ст. 2710; Собрание законодательства РФ. 2008. № 17. Ст. 1754
10. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 02.10.2012)// Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1; Собрание законодательства РФ. 2012. № 19. Ст. 2281.
11. См.: Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право: Учебник. М.: Юстицинформ, 2007.
Literature list:
1. Kerimov, D.A. Methodology of law. Object, functions, the problems of philosophy of law. - M., 2000. P.113.
2. Hegel G.V. Encyclopedia of the philosophical Sciences. - M., 1974. Vol.1. С.298.
3. Ershov E.A. Sources and forms of labour law in the Russian Federation: abstract of Dr. jurid. nauk. Official site of VAK of Russia.
4. Bajtin M.I. The essence of the right (the Modern normative legal principles on the edge of two centuries) - M., 2005. With. 67.
5. Marchenko M.N. Sources of law: textbook. - M., 2008. With. 57.
6. Marchenko M.N. Sources of law: textbook. - M., 2008. With. 57.
7. The Constitution of the Russian Federation (adopted
by popular vote 12.12.1993) (as amended by Laws of the Russian Federation on amendments to the Constitution of the Russian Federation from 30.12.2008 no. 6-FKZ, dated 30.12.2008 № 7-FKZ)// Russian newspaper from
21.01.2009. № 7.
8. The Federal constitutional law on 17.12.1997 № 2-FKZ (in the version of 28.12.2010) «On the Government of the Russian Federation»// collected legislation of the Russian Federation. 1997. № 51. Article. 5712; Collection of legislation of the Russian Federation. 2011. № 1. Article. 1.
9. The Federal constitutional law on 28.06.2004 № 5-FKZ (as amended from 24.04.2008) «About a referendum of the Russian Federation»// collected legislation of the Russian Federation. 2004. № 27. Article. 2710; Collection of legislation of the Russian Federation. 2008. no. 17. Article. 1754.
10. The Russian Federation code of administrative offences of 30.12.2001 № 195-FZ (version of 02.10.2012)// Collection of legislation of the Russian Federation. 2002. № 1 (h). 1). Article. 1; Collection of legislation of the Russian Federation. 2012. № 19. Article. 2281.
11. See: Zvonenko D.P., Malumov A.YU., Malumov G.Y. Administrative law: Textbook. M., 2007.
