CC BY
29
УДК 343.8 ББК 67.409
© 2019 г. Брюхнов Александр Анатольевич,
доцент кафедры уголовного права и криминологии Ростовского юридического института
МВД России кандидат юридических наук, доцент.
E-mail: [email protected]
Журавлев Владимир Вячеславович,
преподаватель-методист факультета профессиональной подготовки Рязанского филиала
Московского университета МВД России имени В. Я. Кикотя.
E-mail: [email protected]
Кутякин Сергей Алексеевич,
доцент кафедры административного и финансового права Академии ФСИН России
кандидат юридических наук, доцент.
E-mail: [email protected].
К ВОПРОСУ ОБ ИСПОЛНЕНИИ НАКАЗАНИЯ, СВЯЗАННОГО С ЛИШЕНИЕМ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН СПЕЦИАЛЬНОГО ПРАВА НА УПРАВЛЕНИЕ ТРАНСПОРТНЫМИ СРЕДСТВАМИ
В статье рассматривается вопрос практической реализации положений международных нормативных правовых актов в части возврата иностранному гражданину удостоверения на право управления транспортными средствами при выезде из Российской Федерации. Анализируются неурегулированные законодательством вопросы применения пункта «а» статьи 42 Конвенции о дорожном движении.
Ключевые слова: лишение специального права, запрет на занятие определенной деятельностью, иностранный гражданин, выезд из Российской Федерации, исполнение наказания, правовая регламентация, правовая неопределенность.
Bryukhnov Alexander Anatolyevich - associate professor of the Department of criminal law and criminology of the Rostov law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, PhD in law, associate professor.
Zhuravlev Vladimir Vyacheslavovich - teacher trainer of the faculty of vocational preparation of the Ryazan branch of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V. Ya. Kikot.
Kutyakin Sergey Alekseevich - associate professor of the Department of administrative and financial law of the Academy of the Federal Penitentiary Service of Russia, PhD in law, associate professor.
PROBLEMS OF PRACTICAL IMPLEMENTATION OF THE PROVISIONS OF THE ROAD TRAFFIC CONVENTION RELATED TO THE ISSUANCE OFA DRIVERS LICENSE TO FOREIGN CITIZENS WHO ARE DEPRIVED OFA SPECIAL RIGHT TO DRIVE VEHICLES
The article deals with the issue of the practical implementation of the provisions of international regulatory legal acts, in terms ofreturning a certificate to the foreign citizen for the right to drive vehicles when leaving the Russian Federation. The issues of application of clause «a» of Article 42 of the Convention on Road Traffic, which are not regulated by legislation, are analyzed.
Keywords: deprivation of a special right, prohibition to engage in a certain activity, foreign citizen, departure from the Russian Federation, execution of punishment, legal regulation, legal uncertainty.
Стремительно меняющиеся социальные и культурные, политические и экономические отношения в жизни современного общества породили серьезные миграционные (от латинского «migration» - переселение) процессы, связанные с перемещением значительных групп людей из одного государства в другое. Данный вопрос является актуальным для современной России, поскольку на ее территории постоянно находятся миллионы
иностранных граждан. Многие из них при управлении транспортными средствами допускают грубые нарушения Правил дорожного движения, что влечет назначение не только административного, но и уголовного наказания, связанного с лишением специального права (запрета на занятие определенной деятельностью).
На сегодняшний день нормативный акт, регламентирующий правовые отношения по
вопросу выдачи водительского удостоверения иностранному гражданину до окончания срока лишения специального права, в случае выезда такого лица за пределы России, отсутствует. По нашему мнению, существующая нормативная неурегулированность порождает невозможность практической реализации принятых Россией обязательств в рамках соблюдения международных нормативных правовых актов. Поэтому предлагается рассмотреть: вопросы исполнения наказания, связанного с лишением специального права иностранного гражданина; порядок выдачи водительского удостоверения в случае его выезда за пределы Российской Федерации.
В ч. 1 ст. 17 Конституции РФ закреплено, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Международным правовым документом, устанавливающим единые принципы в области дорожного движения, является Конвенции дорожного движения (принята 8 ноября 1968 года в Вене). В ней говорится, что органы государственной власти стран, ратифицировавших ее, могут лишить водителя права управления транспортными средствами, предоставленного национальным или международным водительским удостоверением, в случае нарушения им норм права, предусматривающих применение данного вида наказания.
т» _________________ ^ ^
В этом случае компетентный орган, который лишил водителя специального права на управление транспортными средствами, может изъять водительское удостоверение до истечения срока назначенного наказания или до момента выезда водителя из данной территории, в зависимости от того, какой срок наступает раньше (п. «а» ч. 1 ст. 42).
В соответствии с ч. 1 ст. 2.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) иностранные граждане привлекаются к административной ответственности на общих основаниях.
Действующее административное и уголовное законодательство предусматривает, что лишение специального права, как вид наказания, устанавливается за грубое или систематическое нарушение пользования этим правом и выражается в запрете на занятие деятельностью, связанной с управлением транспортными средствами в пределах установленного санкцией правонарушения срока. Лише-
ние специального права и запрет на занятие деятельностью, связанной с управлением транспортными средствами (далее - лишение специального права), назначается судьей.
В рамках данной проблемы необходимо разобраться с понятием «компетентный орган», то есть определить субъект, обладающий властными полномочиями по решению рассматриваемого вопроса. Определение этого термина в Конвенции дорожного движения отсутствует. Вместе с тем его можно встретить в Конвенции о взаимном признании и исполнении решений по делам об административных нарушениях Правил дорожного движения (далее - Конвенция о взаимном признании): «компетентные органы» - органы (должностные лица), уполномоченные в соответствии с национальным законодательством договаривающейся стороны рассматривать дела об административных нарушениях Правил дорожного движения.
Таким образом, в законодательстве Российской Федерации предусмотрены два возможных варианта его толкования:
- судебная власть, должностные лица которой вправе рассматривать дела об административных правонарушениях и преступлениях и назначать наказание, связанное с лишением специального права;
- исполнительная власть, должностные лица которой исполняют решения суда, связанные с лишением специального права. В рассматриваемом случае ими выступают Госавтоинспекция и уголовно-исполнительная инспекция.
Наделить властными полномочиями по принятию решения о выдаче водительского удостоверения иностранному гражданину, выезжающему за пределы Российской Федерации, на наш взгляд, целесообразно органы (должностных лиц), осуществляющие исполнение вступивших в законную силу судебных решений.
Во-первых, это позволит снизить нагрузку на судей, а во-вторых, решит вопрос своевременности внесения сведений о принятом решении в информационные базы данных.
Аналогичная позиция отражена в решении Верховного Суда Республики Крым от 26.05.2016 г. № 12-670/2016 по жалобе гражданина Республики Украина на постановление судьи Симферопольского районного суда Республики Крым. В нем указано, что постановление судьи по делу об административном правонарушении в отношении иностран-
ного гражданина, которому назначено наказание в виде лишения права управления транспортным средством, подлежит направлению для исполнения в орган внутренних дел и исполняется в соответствии с нормами КоАП РФ с учетом международного законодательства. Решение вопроса о возврате иностранному гражданину водительского удостоверения, изъятого за совершение административного правонарушения, влекущего лишение специального права, при выезде такого лица за пределы Российской Федерации подлежит рассмотрению на стадии исполнения постановления о лишении прав [9].
Следующим моментом, требующим конкретизации, является определение критериев выезда иностранного водителя за пределы Российской Федерации, как основополагающего обстоятельства для выдачи водительского удостоверения. Порядок пересечения государственной границы регламентируется Федеральным законом от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (далее - Федеральный закон).
Законодатель установил исчерпывающий перечень документов, которые иностранный гражданин обязан предъявить при въезде в Российскую Федерацию и выезде из нее: документы, удостоверяющие его личность, и визу. Кроме того, иностранный гражданин обязан получить и заполнить миграционную карту, подлежащую возврату при выезде такого лица из Российской Федерации. (ст. 25.9. Федерального закона).
Данный перечень документов, по нашему мнению, целесообразно взять за основу как базовый при рассмотрения вопроса, связанного с выдачей водительского удостоверения иностранному гражданину. Необходимо предусмотреть возможность приложения иных документов, доказывающих принятие иностранным гражданином решение о выезде из Российской Федерации, например проездных билетов. Предоставление последних, впрочем, не может являться обязательным, поскольку пересечение границы государства возможно как на личном транспорте, так и без его использования.
Следующим важным моментом, необходимым для принятия решения о возврате удостоверения на право управления транспортными средствами, является исполнение лицом, привлеченным к ответственности, на-
ложенных на него обязанностей: сдать удостоверение в орган, осуществляющий исполнение наказания, уплатить все наложенные штрафы. В последнем случае, по нашему мнению, не должно быть привязки к проступку, послужившему основанием для лишения специального права, поскольку орган, осуществляющий исполнение наказания, обязан системно реализовывать принцип неотвратимости наказания.
Данное положение полностью согласовывается с ч. 4.1. ст. 32.6 КоАП РФ, которая определяет, что основаниями для возврата водительского удостоверения на право управления транспортными средствами, изъятого у лица, привлеченного к административной ответственности, является истечение срока лишения специального права, уплата всех наложенных административных штрафов за правонарушения в области дорожного движения, прохождение проверки знания ПДД РФ.
Обязанность осужденного выплатить штраф, наложенный приговором суда, в установленный законом срок закреплена в ч. 1 ст. 31 Уголовно-исполнительного кодекса РФ (далее -УИК РФ).
Более того, в соответствии с п. 3 ст. 28 Федерального закона выезд, из Российской Федерации иностранным гражданам может быть ограничен в тех случаях, когда они не выполняют обязательства, установленные решением суда.
Включение в перечень документа о прохождении лицом медицинского освидетельствования на наличие медицинских противопоказаний к управлению транспортным средством, на наш взгляд, является нецелесообразным, поскольку оно подтверждает отсутствие заболеваний, препятствующих управлению автомобилем. В рассматриваемом же случае выдача иностранному гражданину водительского удостоверения не восстанавливает его право на управление транспортными средствами.
Следует отметить, что в целях реализации принципа неотвратимости наказания при рассмотрении вопроса выдачи водительского удостоверения могут быть применены пункты 3 и 11 ст. 26 Федерального Закона. В соответствии с ними въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину может быть не разрешен в случае, если иностранный гражданин имеет неснятую или
непогашенную в установленном законом порядке судимость за умышленное преступление, совершенное на территории России или за ее пределами, а также неоднократно привлекался к административной ответственности за установленный законодательством РФ перечень правонарушений.
Применение указанных положений, по нашему мнению, необходимо рассматривать как обязательное условие возврата иностранному гражданину водительского удостоверения в целях недопустимости совершения им в будущем посягательств на охраняемые государством общественные отношения в области безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации.
Крайне важен вопрос прерывания срока лишения специального права на управление транспортными средствами в случае удовлетворения заявления и выдачи иностранному гражданину водительского удостоверения.
В соответствии с ч. 2 ст. 32.7 КоАП РФ при уклонении лица, лишенного специального права, от сдачи водительского удостоверения в орган, осуществляющий исполнение наказания, срок лишения специального права прерывается. Возобновление течения срока лишения специального права начинается со дня сдачи лицом водительского удостоверения либо его принудительного изъятия или получения органом, исполняющим этот вид административного наказания, информации об утрате указанного документа.
Следует учесть, что ч. 1 ст. 36 УИК РФ предусматривает, что в срок лишения специального права не засчитывается время, в течение которого осужденный занимался запрещенной для него деятельностью, связанной с управлением транспортным средством.
Таким образом, исходя из действующего законодательства, выдача иностранному гражданину водительского удостоверения до истечения срока лишения специального права не дает юридических оснований для его прерывания органами (должностными лицами), осуществляющими исполнение наказания в рамках норм КоАП РФ и УИК РФ.
По нашему мнению, этот пробел должен быть устранен путем возложения на орган (должностное лицо) обязанности вносить в информационные базы данных сведения о прерывании срока лишения специального права до получения сведений о выезде иностранного гражданина из Российской Феде-
рации. Это позволит исключить возможность злоупотребления со стороны иностранного гражданина правом на возможность получения водительского удостоверения при выезде из Российской Федерации.
Исключением из этого правила являются случаи, которые позволяют применять положения Конвенции о взаимном признании. Следует учесть, что возврат иностранному гражданину водительского удостоверения фактически делает невозможным исполнение административного наказания в части лишения специального права на территории Российской Федерации.
В соответствии с п. 3 ст. 2 Конвенции о взаимном признании, при назначении наказания за нарушение Правил дорожного движения, в случае невозможности его исполнения, компетентные органы государственной власти направляют в уполномоченные органы запрос об исполнении наложенного взыскания из места совершения правонарушения в место проживания лица, совершившего нарушение. В этом случае, в соответствии со ст. 4 Конвенции о взаимном признании, сроки исполнения взыскания приостанавливаются до получения такого запроса компетентными органами страны проживания иностранного гражданина. Данное обстоятельство дает правовые основания для прерывания срока лишения специального права на территории Российской Федерации.
Важным условием применения Конвенции о взаимном признании является ограниченный круг договаривающихся сторон, что делает невозможным ее использование в отношении граждан иностранных государств, не ратифицировавших ее. Кроме того, Конвенция о взаимном признании регулирует только порядок исполнения наказаний в области административного законодательства и не может являться основой для признания решений компетентных органов, вынесенных в рамках уголовного судопроизводства, например приговоров, вынесенных за совершение преступлений, предусмотренных ст. 264, 264.1 УК РФ.
Это обстоятельство делает целесообразным рассмотрение вопроса о дополнении Конвенции о взаимном признании соответствующими нормами по реализации запрета на право заниматься определенной деятельностью на территории стран, ратифицировавших Конвенцию.
Особое внимание следует обратить на судебную практику по вопросу применения положений пункта «а» ч. 1 ст. 42 Конвенции дорожного движения, которая крайне мала и не отличается информативностью.
Отметим решение Верховного суда Республики Крым от 26.05.2016 г. № 12-670/2016 по жалобе гражданина Республики Украина П. на постановление судьи Симферопольского районного суда Республики Крым, которым он был признан виновным в совершении правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 12.26 КоАП РФ. Отказывая в удовлетворении доводов жалобы по применению ч. 1 ст. 42 Конвенции о безопасности движения, суд указал, что ни одно положение Конвенции не должно толковаться как препятствующее компетентным органам стран, ратифицировавших ее, запретить водителю, имеющему национальное или международное водительское удостоверение, управлять транспортным средством, если он был лишен такого права за нарушение норм национального законодательства. Иностранному гражданину, привлекаемому к ответственности на общих основаниях, судьей может быть назначено такое административное наказание, как лишение специального права на управление транспортным средством в соответствии с нормами КоАП РФ. В то же время, как отметил суд, административным законодательством Российской Федерации не предусмотрены условия, при которых наказание, указанное санкцией статьи КоАП РФ, может быть сокращено [9].
Выводы суда свидетельствуют о том, что положения Конвенции о дорожном движении толкуются только как право компетентного органа назначать иностранному гражданину наказание в виде лишения специального права в виде права управления транспортным средством, в то время как лицо, привлекаемое к ответственности, апеллирует к возможности возврата водительского удостоверения в связи с выездом за пределы Российской Федерации, не оспаривая, по сути, само наказание. Помимо этого, на наш взгляд, судья необоснованно рассматривает возврат водительского удостоверения иностранному гражданину как возможность сокращения срока лишения специального права, не акцентируя внимания на исполнении наказания иным способом.
Интересна позиция суда, изложенная в постановлении Московского городского суда
от 24.10.2012 г. № 4а-223/12 по жалобе иностранного гражданина Р. Как следует из материалов дела, при составлении протокола об административном правонарушении Р. указал в качестве места своей регистрации адрес на территории иностранного государства, однако в качестве своего фактического проживания указал адрес в России. Обосновывая отказ в удовлетворении ходатайства Р. о возврате водительского удостоверения в связи с выездом за пределы Российской Федерации, суд указал, что местом проживания Р. является территория РФ. Представленный Р. в качестве подтверждения действительности своих намерений покинуть территорию России проездной документ судом не был принят во внимание по следующему основанию: «копия железнодорожного билета надлежащим образом не заверена, что не позволяет установить действительность данного проездного документа» [10].
Изложенные судьей выводы, на наш взгляд, могут быть подвергнуты критике, так как постоянная регистрация на территории иностранного государства не лишает возможности Р. временно пребывать в России. Более того, миграционное законодательство прямо обязывает иностранного гражданина в установленный срок получить такую регистрации на территории Российской Федерации. Это обстоятельство, в то же время, не лишает иностранного гражданина права выехать за пределы России. Ставя под сомнение подлинность представленного Р. проездного документа, суд по своему внутреннему убеждению применяет несуществующие ограничения, поскольку не мотивирует, кем и на каком основании должен быть заверен представленный документ. Кроме того, в указанной ситуации следует учесть право суда сделать запрос в соответствующую транспортную организацию для подтверждения или опровержения своих доводов.
Таким образом, рассматривая совокупность приведенных законодательных пробелов, необходимо отметить, что вопрос, связанный с возможностью выдачи водительского удостоверения иностранному гражданину в случае его выезда за пределы Российской Федерации, является дискуссионным, требует дальнейшего рассмотрения и нормативного регулирования в целях реализации принятых международно-правовых обязательств.
Для решения обозначенных проблем полагаем, что необходимо принять соответствующее постановление Правительства РФ, регламен-
Литература
1. Конвенции дорожного движения // СПС «КонсультантПлюс».
2. Конвенции о взаимном признании и исполнении решений по делам об административных нарушениях Правил дорожного движения // СПС «КонсультантПлюс».
3. Конституции Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс».
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях // СПС «КонсультантПлюс».
5. Уголовный кодекс Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс».
6. Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс».
7. Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // СПС «КонсультантПлюс».
8. Федеральный закон от 01.04.1993 № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
9. Решение Верховного суда Республики Крым от 26.05.2016 г. № 12-670/2016 // СПС «КонсультантПлюс».
10. Постановление Московского городского суда от 24.10.2012 г. № 4а-223/12 // СПС «КонсультантПлюс».
тирующее основания и порядок реализации положений п. «а» ч. 1 ст. 42 Конвенции дорожного движения.
Bibliography
1. Convention on Road Traffic // LRS «Consult-antPlus».
2. The Convention on Mutual Recognition and Enforcement of Decisions on Cases of Administrative Violations of Road Traffic Rules // LRS «Con-sultantPlus».
3. Constitution of the Russian Federation // LRS «ConsultantPlus».
4. Code of the Russian Federation on administrative violations // LRS «ConsultantPlus».
5. Criminal Code of the Russian Federation // LRS «ConsultantPlus».
6. Criminal Executive Code of the Russian Federation // LRS «ConsultantPlus».
7. Federal Law of 15.08.1996 No 114-FL «On the procedure for departure from the Russian Federation and entry into the Russian Federation» // LRS «ConsultantPlus».
8. Federal Law of 01.04.1993 № 4730-1 «On the State Border of the Russian Federation» // LRS «ConsultantPlus».
9. The decision of the Supreme Court of the Republic of Crimea № 12 05.26.2016 № 12-670/ 2016 // LRS «ConsultantPlus».
10. Resolution of the Moscow City Court of 24.10.2012 № 4а-223/12 // LRS «ConsultantPlus».
