CC BY
70
ФИНАНСЫ, НАЛОГИ, ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ
В. П Пансков
УДК: 336.221 DOI: 10/24411/2071-6435-2018-10007
К вопросу об исходных положениях системы налогообложения
Показывается, что форма и содержание принципов налогообложения могут оказывать негативное воздействие на формирование и развитие российской налоговой системы и проводимую государством налоговую политику. В качестве методологической основы анализа используется системный анализ положений налогового законодательства, метод сопоставления взглядов российских и зарубежных авторов на систему принципов налогообложения. Предметом исследования является система принципов, оказывающих воздействие на формирование налоговой системы и проводимую государством налоговую политику. Новизна исследования заключается в комплексном рассмотрении теоретических и практических вопросов системы принципов налогообложения, теоретическом обосновании необходимости внесения поправок в действующее налоговое законодательство в данной области. Доказывается необходимость закрепления в российском налоговом законодательстве принципов налогообложения путем введения в Налоговый кодекс Российской Федерации специальной главы о принципах, которые должны быть заложены в формирование и развитие российской налоговой системы. Особым вкладом автора являются рекомендации по структуре предлагаемого раздела Кодекса, а также о составе и видах современных принципов налогообложения.
Ключевые слова: налог, налоговая политика, налоговая система, Налоговый кодекс, налогообложение, принципы налогообложения
Введение. Постановка проблемы
Одной из самых дискуссионных в теории и практике налогообложения на протяжении всей истории создания налоговых систем остается проблема обоснования и формирования тех исходных положений, на основе которых должны строиться цивилизованные налоговые системы любой страны, а именно — проблема системы принципов налогообложения.
До настоящего времени в теории налогообложения отсутствуют ответы на ряд острых вопросов, имеющих не только теоретическое, но и сугубо практическое значение. В частности, ученые разных стран по-разному определяют численный состав принципов налогообложения. Нередко содержание одного и того же принципа отдельные ученые трактуют по-разному. Не существует и однообразия в практической реализации принципов налогообложения, каждая страна не только по-своему решает вопрос об их
© В. Г. Пансков, 2018
включении или невключении в налоговое законодательство, но и о возможности и целесообразности абсолютного соблюдения каждого принципа при построении и уточнении своей налоговой системы. И это вполне естественно, поскольку проводимая каждой страной налоговая политика, а следовательно, и практическое применение каждого принципа налогообложения осуществляются под воздействием различных экономических, политических и социальных условий. Кроме того, налоговые системы разных стран не могут не отличаться по видам и структуре налогов, налоговым ставкам, способам взимания, фискальным полномочиям органов власти разного уровня, по степени, масштабам и количеству предоставляемых льгот и ряду других важнейших признаков. Вместе с тем практика показала, что формирование налоговых систем различных стран не может строиться без соблюдения общих для всех фундаментальных требований (или правил). Действительно, без их соблюдения невозможно построить оптимальную, справедливую и эффективную систему налогообложения. Другое дело, что эти правила, именуемые базовыми принципами налогообложения, не могут и не должны быть чем-то застывшим раз и навсегда. Как известно, подобные базовые принципы были сформированы еще в XVIII веке шотландским экономистом А. Смитом в его фундаментальном труде «Исследование о природе и причинах богатства народов». В 1776 году, когда был издан этот труд, требование соблюдения каждого из четырех принципов А. Смита — равномерности (или справедливости), определенности (или известности), удобства и экономности — выглядело в достаточной степени обоснованным и выполнимым. Дело в том, что эти принципы были отнесены ученым к установлению отдельных, конкретных налогов, а не к построению налоговой системы, которой в то время просто-напросто не существовало. Действительно, число налогов в то время было невелико, а налоговая база каждого из них была простой и понятной.
Современные принципы налогообложения
По прошествии более чем двух столетий картина существенно изменилась: число налогов многократно возросло, они объединены в определенную систему, в которой каждый налог имеет свою сложную, с множеством исключений, налоговую базу, нередко влияющую на порядок исчисления других налогов. В этих условиях обеспечить безусловное выполнение любого из базовых принципов А. Смита весьма проблематично. Взять, к примеру, такой установленный А. Смитом принцип, как определенность. Его соблюдение применительно к современным системам налогообложения фактически означает, что процедура исчисления, порядок и сроки уплаты и перечисления в бюджет каждого налога должны быть прописаны в законе настолько четко и ясно, чтобы каждый налогоплательщик мог в них разобраться без посторонней помощи. Думается, что абсолютное исполнение данного требования не вполне реально: в современных условиях упростить до такой степени налоговое законодательство невозможно. В хитросплетениях современного налогового законотворчества по абсолютному большинству налогов могут разобраться исключительно специально обученные
люди. Неслучайно в мировой практике налогообложения широкое развитие получил институт налогового консультирования, который развивается и в нашей стране, но пока достаточно стихийно, без законодательного обеспечения статуса налоговых консультантов.
В части соблюдения требований принципа справедливости следует отметить следующее. Если исходить из понимания данного принципа А. Смитом, то его выполнение и в современных условиях выглядит достаточно реалистичным. Дело в том, что ученый понимал справедливость достаточно упрощенно, как необходимость через механизм пропорционального налогообложения обеспечить полное привлечение подданных государства к уплате налогов. За истекшие столетия восприятие справедливости в налогообложении существенно расширилось, и поэтому его абсолютное обеспечение при формировании и изменении систем налогообложения является достаточно сложным, если не сказать — практически невозможным. Исходя из этих двух примеров можно утверждать, что усложнение процесса налогообложения неизбежно должно было привести и фактически привело к серьезному расширению числа и трансформации состава и содержания принципов налогообложения: отмиранию одних и появлению других. В конце XIX века немецким экономистом А. Вагнером было сформулировано уже девять принципов, которые он классифицировал по четырем признакам. При этом если А. Смит при разработке своих принципов руководствовался исключительно интересами налогоплательщиков, то А. Вагнер в основном исходил из интересов государства. Таким образом, благодаря работам этих ученых была создана основа для формирования системы принципов, сочетающей в себе интересы и государства, и налогоплательщиков. Вместе с тем указанные принципы в тот период имели в основном чисто теоретический характер, практическое же применение они нашли в начале XX века, после Первой мировой войны. Именно в этот период времени во многих странах Западной Европы стали осуществляться налоговые реформы, которые потребовали выработки налоговой политики, основанной на определенных принципах. Это, в свою очередь, привело к широкому развитию теории налогообложения, вследствие чего начался процесс модификации принципов, сформулированных теоретиками финансовой науки и обогащенных в последующем их последователями. В ходе данного процесса уточнялись старые и появлялись новые принципы налогообложения. Отдельные принципы, сохранив свое сущностное содержание, были поглощены другими, имеющими более широкий охват, отдельные вышли из научного оборота. Это привело к тому, что к настоящему времени научным сообществом введено в оборот огромное число принципов налогообложения, при этом численный состав и сущностное содержание каждого из принципов не является общепринятым в мировой теории и практике налогообложения. При этом ученые в мире по-разному оценивают число принципов налогообложения, иногда закладывают в содержание того или иного кардинально отличное друг от друга смысловое содержание. Различались даже мысли признанных теоретиков финансовой науки в части принципов налогообложения. Смит, например, принцип справедливости оценивал исключительно
с позиции налогоплательщика, а Вагнер соотносил соблюдение этого же принципа с государственными интересами. Эти воззрения строились на противоположном понимании учеными основополагающих функций налога: А. Смит считал налоги источником покрытия непроизводительных расходов государства, а А. Вагнер, в отличие от него, исходил из теории коллективных потребностей.
Современная российская теория и практика налогообложения
В российской теории налогообложения, как правило, преобладает мнение о существовании весьма значительного числа принципов, среди которых наряду с признанными мировой теорией и практикой, наличествует и ряд дополнительных, вытекающих из особенностей современного этапа построения налоговой системы и проведения налоговой политики. В российской научной литературе по налогообложению многие ученые предлагают при проведении налоговой политики учитывать такие принципы, как, например, единство налоговой и финансовой политики, равноправие субъектов в сфере налогообложения, разделение законодательной и исполнительной ветвей власти, принцип социальной направленности, принцип федерализма, принцип плавности и так далее В качестве предлагаемых принципов можно встретить и достаточно своеобразные. В частности, А. Аронов и В. Кашин в числе девяти сформулированных ими принципов отмечают такие, как необложение факторов производства, недискриминация и монополия государства на взимание налогов [1, с.76—77].
И. А. Майбуров и А. М. Соколовская считают, что современная система принципов налогообложения должна включать в себя шестнадцать видов [3, с. 200]. В их числе ученые выделяют и такие, которые, на наш взгляд, достаточно сложно отнести к категории «принципы». К их числу можно отнести, например, принцип множественности налогов, принцип наличия всех элементов налога в законе, принцип однократности налогообложения и некоторые другие.
Серьезной проблемой российской теоретической науки являются не разрешенные до настоящего времени противоречия в налоговой области в части определения того, какими категориями характеризуются принципы. В научной литературе, посвященной принципам налогообложения, описываются такие категории, как принципы налоговой политики, принципы построения налоговой системы, принципы налоговой системы, принципы налогов и так далее. Вследствие этого количество принципов неуклонно растет, а с их ростом возникает проблема возможности их соблюдения в практической деятельности государства в области налогов. При этом, если внимательно присмотреться, можно обнаружить, что не только содержание, но и название этих принципов нередко совпадают. В частности, А. Аронов и В. Кашин в другом своем исследовании выделяют двенадцать принципов налоговой политики, названных ими «правилами здоровой налоговой политики» [2, с. 342—357]. Среди них можно встретить такие слова, характеризующие эти правила, как справедливость, эффективность, запрет на двойное налогообложение. На наш взгляд, все принципы, относящиеся к налоговой политике, к построению налоговой системы и так далее, тождественны, но выражены
разными словами. На наш взгляд, следует вести речь исключительно о принципах налогообложения, соблюдение которых будет способствовать и проведению эффективной налоговой политики, и построению соответствующей налоговой системы. Действительно, что собой представляет понятие «налогообложение»? В данном вопросе у российских налоговедов нет сущностных противоречий, различается, как правило, только набор слов, характеризующих это понятие. В наиболее общем виде налогообложение — это «основанный на властных полномочиях процесс изъятия государством части дохода и имущества у граждан и организаций в виде налогов и сборов в обмен на исполнение государством своих функций...» [7, с. 259]. Исходя из того, что налогообложение — это процесс, его следует рассматривать как совокупность взаимосвязанных процедур установления, взимания и уплаты налогов и сборов, включающую в себя определение видов и величин ставок налоговых, порядок их уплаты [7, с. 259]. Все указанные процедуры с успехом могут относиться и к проведению налоговой политики, и к построению налоговой системы. Это утверждение становится очевидным, если обратиться к содержанию понятия «налоговая политика». По существу, она представляет собой совокупность финансовых, правовых, экономических мер государства по формированию налоговой системы страны. Неслучайно самое авторитетное российское академическое издание по налоговой теории — Энциклопедия теоретических основ налогообложения — определяет принципы налогообложения как «основополагающие идеи, правила и положения, в соответствии с которыми формулируется политика налоговая и стоится система налоговая [7, с. 276].
В отличие от российских исследователей западные ученые, как правило, исходят из необходимости выделения ограниченного числа исключительно фундаментальных принципов, на основе которых должна строиться налоговая система и проводиться налоговая политика государства. В частности, такие известные американские экономисты, как С. Фишер, Р. Дорнбуш и Р. Шмалензи считают возможным ограничиться исключительно двумя принципами: справедливости и эффективности [5, с. 380—382]. Другие эксперты расширяют число принципов, которыми должно руководствоваться государство. Например, Дж. Стиглиц предлагает при формировании налоговой системы учитывать пять базовых принципов: справедливости, экономической эффективности, административной простоты, гибкости и политической ответственности [4, с. 369—386]. По мнению М. П. Девере, можно ограничиться первыми тремя принципами [6, с. 24—27].
На наш взгляд, наличие в теории налогообложения различного толкования числа принципов, категорий, их характеризующих, а также введение в научный оборот огромного числа принципов, сформированных в непризнанную общемировой теорией определенную систему, существенно ослабило ее прикладной характер. Законодательные и исполнительные органы власти в каждой стране по-своему оценивают роль и значение принципов налогообложения при разработке и проведении налоговой политики. В результате, ослабляются роль и значение научной теории налогообложения при проведении налоговых преобразований.
Особенно заметно это проявляется в странах с еще не до конца сформиро-
ванной налоговой системой, как это происходит, например, при проведении налоговой реформы в России. Она, как известно, осуществляется в нашей стране уже около двадцати лет методом проб и исправления допущенных ошибок и перекосов, и конца проводимым преобразованиям российской налоговой системы не видно. Ежегодно в Налоговый кодекс страны вносятся многочисленные поправки, вводятся новые налоги и отменяются старые, заново переписываются отдельные главы Кодекса. И не последнюю роль в этом бесконечном процессе налоговых преобразований играет то обстоятельство, что российские ученые до настоящего времени не определились не только с количеством принципов, на основе которых должна строиться налоговая система, а нередко и с содержанием неокторых из них. Неслучайно поэтому и в самом Налоговом кодексе Российской Федерации в части отражения принципов налогообложения отсутствует ясность и определенность. Статья 3 Кодекса «Общие начала законодательства о налогах и сборах» посвящена собственно не четкому изложению принципов налогообложения, на которых должна строиться и совершенствоваться налоговая система, а всего лишь попытке (при этом не всегда удачной) разъяснить содержание некоторых из них. Речь, в частности, идет о содержании таких принципов, как законность налогообложения, всеобщность и равенство, обоснованность и соразмерность налогообложения, единство налоговой системы и определенность налоговых норм. Мало того, многие основополагающие принципы в Кодексе вообще отсутствуют. Например, нет даже упоминаний о таком важнейшем, базовом принципе, как принцип справедливости. При этом первоначальная, принятая в 1998 году редакция документа содержала упоминание об этом принципе, хотя и в несколько необычном виде. Он являлся частью принципа платежеспособности и трактовался как необходимость учета фактической способности налогоплательщика к уплате налога «исходя из принципа справедливости». Ни слова в Кодексе не говорится о принципе приоритетности налогового законодательства. И все эти недочеты и недоработки наблюдаются в условиях, когда в статье 75 российской Конституции четко прописано положение о том, что «...общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом». Поэтому перед отечественным научным сообществом в настоящее время стоит задача теоретически обосновать не только основополагающие принципы налогообложения и их содержание на современном этапе формирования налоговой системы, но и определить порядок и условия их отражения в налоговом законодательстве. При этом, на наш взгляд, необходимо осуществить классификацию принципов по определенному признаку, который способствовал бы их практическому использованию при проведении государственной налоговой политики и формированию эффективной и справедливой налоговой системы страны.
Выводы и рекомендации
В настоящее время в научной литературе можно найти несколько таких классификационных групп. В первую очередь, это относится к несколько уточненной классификации по признаку функциональности, предложенной еще в конце
XIX века А. Вагнером. В соответствии с этой классификацией принципы налогообложения подразделяются на экономические, юридические и организационные. Существует также классификация принципов по признаку конституционно-правового подтверждения. В данном случае сторонниками подобной классификации они также сгруппированы в три группы. В первую включены принципы, обеспечивающие соблюдение конституционного строя, например, принцип установления налогов исключительно законами. Во вторую группу входят принципы, обеспечивающие права налогоплательщиков, например, принцип всеобщности налогообложения. Третью составляют принципы, обеспечивающие соблюдение начал федерализма, например, принцип разделения полномочий в налоговой области. Отдельные авторы классифицируют принципы налогообложения по признаку универсальности. Характерной особенностью данной группировки является выделение двух групп. В первую входят так называемые классические принципы, сформулированные классиками политической экономии не подвергавшиеся изменениям на протяжении всей истории налоговедения. Вторую группу составляют принципы, претерпевшие изменения под влиянием современного состояния налогового производства. Не только не подвергая сомнению право на существование указанных видов классификации, но и всемерно поддерживая подобную группировку принципов налогообложения, хотелось бы в то же время отметить их сугубо теоретическое значение. Между тем, на наш взгляд, в дополнение к указанным видам классификации необходима классификация, которая давала бы возможность сформулировать и отразить принципы налогообложения в налоговом законодательстве. И не просто зафиксировать эти принципы в законе, но и обеспечить их реализацию при проведении государственной налоговой политики и формировании налоговой системы. При формировании подобной классификации следовало бы исходить из признака гарантированности их практической реализации. Согласно этой классификации, первую группу должны, на наш взгляд, составлять принципы, имеющие прямое законодательное подтверждение. Иными словами, выполнение этих принципов гарантируется законом при формировании, уточнении и изменении налоговой системы страны. В состав данной группы должны быть включены такие принципы, как приоритет законодательства о налогах и сборах над нормами других отраслей права, единства налоговой системы, одновременности налогообложения, отрицания обратной силы налогового закона. Характерной особенностью данной группы принципов налогообложения является то, что нарушение любого из них как нормами Налогового кодекса Российской Федерации, так и другого налогового и не носящего налогового характера законодательства служит основанием для опротестования этого акта или его положений в целях признания их нелегитимными.
Во вторую группу, соответственно, должны быть включены принципы, абсолютного выполнения которых достичь невозможно, но законодательные и исполнительные органы власти при подготовке и проведении изменений в налоговой системе обязаны ими руководствоваться и стремиться к их достижению исходя из конкретных экономических, политических и социальных условий развития
общества. Иными словами, данные принципы имеют характер направления дальнейшего развития законодательства о налогах и сборах, они, по существу, определяют цель, к которой должно стремиться государство при проведении налоговой политики. К числу таких принципов следует отнести, в частности, такие, как принцип справедливости, эффективности, всеобщности, определенности, платежеспособности.
При этом состав включенных в Налоговый кодекс принципов налогообложения должен быть максимально ограничен, включая в себя исключительно базовые принципы, обеспечивающие формулирование налоговой политики и построение налоговой системы. В этой связи не следует, по нашему мнению, включать в их число правила, идеи и положения, которые являются, по существу, стержнем, основой существования налоговой системы, без которых она просто не может существовать. В частности, не может существовать налоговая система, состоящая из одного налога. Поэтому положение о множественности налогов, не должно входить в число принципов налогообложения. То же самое относится и к такому положению, называемому некоторыми исследователями в качестве принципа налогообложения, как монополия государства на взимание налогов. Многие исследователи включают в число принципов налогообложения такое положение, как соблюдение налогового федерализма. Но это положение является самой собой разумеющимся в государстве с федеративным устройством. В унитарных же государствах этот принцип не может существовать в связи с отсутствием условий для его использования. Не могут также, на наш взгляд, являться принципами налогообложения положения, которые определяют сущность налога, отличая его от других обязательных платежей. Это относится, в частности, к такому правилу, как наличие всех элементов налога в законе. Думается, что и положение о том, что налоги должны устанавливаться исключительно законами, не следует относить к принципам налогообложения, поскольку оно должно содержаться в определении самого понятия «налог».
Перечню принципов налогообложения и раскрытию содержания каждого из них должна быть, по нашему мнению, посвящена специальная глава в Налоговом кодексе Российской Федерации. При этом она должна состоять из двух частей. В первой необходимо отразить принципы, которыми государство должно строго руководствоваться при проведении налоговой политики и формировании налоговой системы страны. Во второй части, соответственно, отражаются принципы, достижение которых должно быть важнейшей целью при формировании российской налоговой системы. Закрепление в российском налоговом законодательстве обеспечит не только выполнение прямой нормы российской Конституции, но и, на наш взгляд, будет способствовать повышению авторитета исполнительных и законодательных органов власти, политической стабильности в обществе, укреплению налоговой дисциплины и воспитанию цивилизованного налогоплательщика. Кроме того, это также сделает российскую налоговую систему более эффективной и справедливой. Четкое формулирование в налоговом законодательстве принципов налогообложения послужит для законодательной
и исполнительной ветвей власти, а также правоприменителей ориентиром при разработке и реализации государственной налоговой политики.
Литература
1. Аронов А. В., Кашин В. А. Налоги и налогообложение: учеб. пособие. М.: Магистр, 2009.
2. Аронов А. В., Кашин В. А. Налоговая политика и налоговое администрирование. М.; Экономистъ, 2006.
3. Майбуров И. А. Теория налогообложения. / И. А. Майбуров, А. М.: Соколовская. М.; ЮНИТИ-ДАНА, 2011
4. Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора. М.: МГУ, ИН-ФРА-М, 1997.
5. Фишер С, Дорнбуш Р., Шмалензи Р. Экономика, М.: Дело, 2001.
6. Экономика налоговой политики/под ред. Майкла.П. Девере. М.: Фи-линъ, 2001.
7. Энциклопедия теоретических основ налогообложения/ [И. А. Майбуров и др.] под ред. И. А. Майбурова и Ю. Б. Иванова. М.:ЮНИТИ-ДА-НА, 2016.
References
1. Aronov A. V., Kashin V. A. Nalogi I nalpgppblozhenie [Tax and Taxation]. Moscow, Magistr, 2009 (in Ruassian).
2. Aronov A. V., Kashin V. A. Nalogovaya politika i nalogovoe administrirovanie [Taxation policy and tax administration]. Moscow, Economist, 2006 (in Russian).
3. Mayburov I. A. Teoriya nalogooblozheniya [Theory of taxation]. Ed. I. A. May-burov, A. M. Sokolovskaya. Moscow, YuNITI-DANA, 2011 (in Russian).
4. Stiglitz J. Yu. Ekonomika gosudarstvennogo sektora [Economics of the public sector]. Moscow: MSU, INFRA-M, 1997 (in Russian).
5. Fisher S., Dornbush R., Shmalenzi R. Ekonomika [Economics]. Moscow, Delo, 2001 (in Russian).
6. Ekonomika nalogovoypolitiki [The Economy of Tax Policy]. Ed. Maykl P. De-vereux. Moscow, Filin, 2001 (in Russian).
7. Entsiklopediya teoreticheskikh osnov nalogooblozheniya [Encyclopedia of taxation theoretical foundations] / Ed. I. A. Mayburovai, Yu. B. Ivanova. Moscow, YuNITI-DANA, 2016 (in Russian).
