CC BY
45
К вопросу об идеологии и проблемах «новой приватизации»
Ю.В. Симачев
заместитель директора Межведомственного аналитического центра, кандидат технических наук (г. Москва)
И.Г. Кузык
руководитель направления Межведомственного аналитического центра, кандидат экономических наук (г. Москва)
Юрий Вячеславович Симачев, [email protected]
Приватизация государственного имущества уже без малого 20 лет является неотъемлемой составляющей экономической политики государства. При этом характер, масштабы и «очертания» этого процесса претерпевали принципиальные изменения. Так, если в первой половине 1990-х годов количество ежегодно приватизируемых предприятий исчислялось десятками тысяч, то в последние годы - сотнями. Как следствие, почти на два порядка (в текущих ценах) сократились соответствующие поступления в федеральный бюджет; сообразно экономическим реалиям изменялись цели приватизации и акценты в ее осуществлении; дважды кардинально пересматривались правовые основы приватизации1.
Предваряя анализ перспективных направлений и возможных проблем развития государственной политики в сфере приватизации, мы считаем необходимым кратко рассмотреть основные параметры, характеризующие практику планирования и осуществления приватизации государственного имущества2 в период с 2002 года - момента вступления в силу действующего закона о приватизации, определившего необходимость планирования приватизации и ежегодного принятия соот-
ветствующего прогнозного плана (программы) - по 2008 год3 (см. рис.).
На рисунке в составе доходов бюджета от приватизации не учтены поступления от продажи земельных участков, отчуждение которых не входит в сферу регулирования Федерального закона от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Как следует из рисунка, в рассматриваемый период реальное количество приватизированных объектов неизменно уступало плановому - в среднем, более чем в 2,5 раза; «приблизиться» же к плановым показателям удалось лишь в 2005 и 2007 годах. В то же время с поступлением средств от приватизации дело обстояло существенно лучше: дважды - в 2003 и 2004 годах -плановые показатели были существенно превышены, также дважды - в 2005 и 2008 годах - их «недовыполнение» было сравнительно небольшим, а единственный существенный «провал» - в 2002 году - имел сугубо «технический» характер, поскольку доходы в размере 59,2 миллиарда рублей от продажи 75 процентов акций открытого акционерного общества (ОАО) «Славнефть», осуществленной в 2002 году, были официально отнесены на 2003 год4. Также
1 В настоящее время применяется уже третий по счету законодательный акт, определяющий принципы и механизмы приватизации - Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».
2 Здесь и далее, если специально не оговорено иное, речь идет о приватизации имущества Российской Федерации.
3 Данными о результатах приватизации в 2009 году авторы не располагают.
4 См.: Российская экономика в 2006 году. Тенденции и перспективы. М. : ИЭПП, 2007. Вып. 28.
2002 2003 2004
ггі запланировано □ фактически получено
2005 2006 2007 2008 гоДы
I фактически приватизировано запланировано
ФГУП - федеральное государственное унитарное предприятие АО - акционерное общество
Основные характеристики планирования и осуществления приватизации федерального имущества (2002-2008 годы)5
обращает на себя внимание тот факт, что заметный «недобор» средств от приватизации (если не рассматривать «технический провал» 2002 года) характерен для 20052007 годов - периода, когда потребность в этом источнике бюджетных доходов была объективно невелика.
Таким образом, в течение всего рассматриваемого периода наблюдалось явное несоответствие приватизационных планов реальной «пропускной способности» системы, ответственной за практическое осуществление приватизации. Этот факт можно рассматривать одновременно и как свидетельство недостаточно взвешенного подхода к планированию приватизации, и как аргумент в пользу несовершенства приватизационных процедур, и как признак низкой эффективности деятельности ор-
ганов государственной власти, задействованных в проведении приватизации. То же обстоятельство, что в части поступлений в федеральный бюджет планы приватизации выполнялись существенно лучше, чем в отношении количества приватизируемых объектов, свидетельствует о том, что усилия государственных органов были направлены в первую очередь на продажу крупных и дорогостоящих объектов.
Важно отметить более чем двукратное сокращение численности приватизируемых объектов в прогнозных планах последних трех лет рассматриваемого периода по сравнению с планами первых трех лет. Кроме того, за исключением «провального»
2002 года и отчасти 2007 года, наблюдается устойчивая тенденция к сокращению фактических поступлений в федеральный
5 См.: Прогнозные планы (программы) приватизации федерального имущества на соответствующие годы (распоряжения Правительства Российской Федерации от 20 августа 2002 года № 1155-р, от 15 августа 2003 года № 1165-р, от 26 августа 2004 года № 1124-р, от 25 августа 2005 года № 1306-р, от 25 августа 2006 года № 1184-р, от 29 апреля 2007 года № 543-р);
Российская экономика в 2006 году. Тенденции и перспективы. М. : ИЭПП, 2007. Вып. 28;
Российская экономика в 2009 году. Тенденции и перспективы. М. : ИЭПП, 2010. Вып. 31.
бюджет от приватизации6. Также можно отметить тренд, пусть и не столь явный, к сокращению плановых значений доходов от приватизации. Все это в совокупности позволяет сделать вывод о постепенном снижении интенсивности приватизационных процессов в рассматриваемый период, обусловленном как сокращением масштабов государственного сектора7, так и уменьшением потребности в пополнении бюджета за счет приватизации.
Некоторое общее представление об изменениях «идеологии» процесса приватизации можно получить с помощью сопоставления принимаемых ежегодно прогнозных планов (программ) приватизации федерального имущества. Прежде всего ряд немаловажных (и зачастую труднообъяснимых) изменений претерпел состав основных задач приватизации. Так, задача привлечения инвестиций в реальный сектор, упоминавшаяся в прогнозном плане на 2003 год, отсутствовала в планах последующих шести лет и возникла вновь лишь в плане на 2010 год. Схожая ситуация сложилась и в отношении задачи проведения структурных преобразований в экономике,
которая упоминалась в двух первых(на 2003 и 2004 годы) и двух последних на сегодняшний день (на 2009 и 2010 годы) прогнозных планах. Напротив, задача сокращения числа унитарных предприятий фигурировала в программе на 2005 год и всех последующих, за исключением прогнозного плана на текущий год8. В программах на 2005 и 2006 годы упоминалась задача повышения темпов приватизации, в планах на 2009 и 2010 годы - задача создания интегрированных структур в стратегических отраслях9. И лишь две задачи неизменно ставились (пусть и в разных редакциях) во всех прогнозных планах: приватизация имущества, не задействованного в осуществлении государственных функций, и формирование доходов федерального бюджета. Еще одной общей чертой всех программ являлся курс на сокращение числа находящихся в федеральной собственности небольших пакетов акций10, однако это ни разу не упоминалось в числе «официальных» задач приватизации.
Анализируя отраслевую структуру прогнозных планов последних лет, нужно заметить, что существенную часть каждого из
6 Эта тенденция сохранилась и в 2009 году: по имеющимся данным, доходы от приватизации федерального имущества (за исключением земельных участков) составили около 3,4 миллиарда рублей. (Российская экономика в 2009 году. Тенденции и перспективы. М. : ИЭПП, 2010. Вып. 31)
7 Так, если к началу 2002 года насчитывалось 9,4 тысячи федеральных государственных унитарных предприятий и 4,4 тысячи акционерных обществ с участием Российской Федерации в капитале, то к началу 2009 года - соответственно 3,8 и 3,3 тысячи. (Российская экономика в 2007 году. Тенденции и перспективы. М. : ИЭПП, 2007. Вып. 29; Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2010 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2011 и 2012 годы : утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2009 года № 1805-р)
8 Примечательно, что во всех прогнозных планах, содержащих рассматриваемую задачу, также присутствует тезис о том, что в течение последующих трех лет будут предложены к приватизации все федеральные государственные унитарные предприятия (ФГУП), не обеспечивающие выполнение государственных функций.
9 Важно заметить, что, несмотря на относительную «новизну» для прогнозных планов задачи формирования интегрированных структур (фигурирующей только в двух последних программах), работа по созданию таких структур (прежде всего государственных холдингов) с использованием механизмов приватизации ведется на протяжении почти уже 20 лет - с 1992 года. При этом следует обратить внимание на активное инициирование и осуществление государством интеграционных процессов «накануне» кризиса - в 2007 и 2008 годах. В этот период государство участвовало в формировании более чем 30 холдингов, для чего была подготовлена и проведена приватизация порядка 200 ФГУП и пакетов акций акционерных обществ (АО). Также следует упомянуть о принятых в 2008 году решениях о передаче государственной корпорации «Ростехнологии» пакетов акций более чем 400 АО (эта операция, к слову, не подпадает под действие Федерального закона от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»), существенную часть из которых лишь предстояло создать посредством акционирования ФГУП.
10 Здесь был достигнут существенный прогресс: если в начале 2002 года доля пакетов акций до 50 процентов в общем числе принадлежавших Российской Федерации пакетов акций АО составляла 82 процента, то к началу 2009 года она уменьшилась более чем вдвое - до 38 процентов. (Российская экономика в 2009 году. Тенденции и перспективы. М. : ИЭПП, 2010. Вып. 31)
них составляли организации агропромышленного комплекса и непроизводственной сферы. Вместе с тем в некоторых программах «на ведущие роли» также выходили «представители» других отраслей: в 2006 году - оборонно-промышленного и строительного комплексов, в 2007 году - двух названных отраслей, а также издательско-полиграфической сферы и топливноэнергетического комплекса, в 2009 году -дорожного хозяйства.
Завершая рассмотрение прогнозных планов приватизации федерального имущества, следует обратить внимание на тот факт, что последний из таких планов - на 2010 год -предусматривает получение существенно больших доходов от приватизации, нежели программы на 2009 и 2008 годы: 18 против 12 миллиардов рублей. Более того, официальные лица неоднократно заявляли о возможном существенном увеличении (на сумму до 70-100 миллиардов рублей) объема ожидаемых в 2010 году доходов от приватизации федерального имущества, главным образом за счет приватизации компаний, включенных в список стратегических11.
Анализ принятых в последнее время нормативных и концептуальных документов, а также высказываний официальных лиц позволяет достаточно четко очертить круг основных задач приватизации и определить ключевые акценты этого процесса:
• основной декларируемой задачей является обеспечение структурного реформирования и модернизации
российской экономики. Ее первостепенная значимость находит подтверждение как в официальных документах [13], так и в высказываниях должностных лиц высокого ранга [см.: 2, 3, 26];
• по-прежнему сохраняет высокую актуальность задача оптимизации состава государственного сектора путем приватизации имущества, не задействованного в осуществлении государственных функций. Эта задача упоминается во всех важнейших документах, определяющих «идеологическую направленность» прива-тизации12. При этом основной акцент делается на минимизации числа унитарных предприятий13;
• неотъемлемой составляющей приватизационных процессов является использование государственного имущества для формирования интегрированных структур. С 2009 года эта задача вошла в число «официальных» приоритетов приватизации14, что может свидетельствовать о повышении ее актуальности;
• в нынешних условиях существенную значимость приобрела несколько отошедшая «на второй план» в докризисный период задача формирования доходов бюджета. Заметим, что подтверждением высокой актуальности этой задачи служат главным образом недавние высказывания официальных лиц15;
11 «Мы должны за полтора-два года сделать то, что собирались за три» (из интервью первого вицепремьера И. Шувалова Коммерсанть-опііпе 22 декабря 2009 года. Ш1_: http://www.kommersant.ru/doc. aspx?DocsЮ=1297142&NodesЮ=4)
12 См. например: Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года : утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1663-р;
Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2010 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2011 и 2012 годы.
13 Причем периодически предпринимавшиеся попытки искусственно «форсировать» этот процесс (например с помощью упрощения процедур приватизации унитарных предприятий) до сих пор оказывались безрезультатными.
14 Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2009 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2010 и 2011 годы : утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2008 года № 1272-р.
15 Например: «Приватизация 2011-2013 годов даст доход в 600-700 млрд р. Ш1_: http://top.rbc.ru/ economics/29/07/2010/442709.shtml
Интервью заместителя руководителя Федерального агентства по управлению государственным имуществом Э. Адашкина РИА Новости 24 ноября 2009 года. Ш1_: http://www.rian.ru/interview/20091124/195316794.html
• немаловажной задачей приватизации, часто упоминаемой на государственном уровне в последнее время, является обеспечение реформирования и развития предприятий [см. 26, 27].
Исходя из выделенных задач, а также основываясь на официальных документах, выступлениях и интервью должностных лиц [см. 3, 20 26, 27], можно выделить следующие ключевые направления развития государственной политики в сфере приватизации:
• органы государственной власти уделяют существенное внимание расширению спектра инструментов приватизации. При этом одним из перспективных направлений признана прямая продажа (по решению Правительства Российской Федерации) акций акционерного общества его крупнейшему акционеру;
• в рамках приватизации компаний предполагается обеспечить приток к ним инвестиций новых собственников;
• немалое внимание уделяется обеспечению прозрачности процесса приватизации;
• в последнее время появились признаки (пока главным образом в высказываниях официальных лиц (см. [27]) усиления внимания государства к предпродажной подготовке приватизируемых активов.
Следует также упомянуть еще два перспективных направления государственной политики, «смежных» приватизации:
1) продажа крупнейшими государственным компаниями («Газпром», «РЖД», «Ростехнологии» и т. д.) непрофильных активов16. Предполагается, что уже в текущем году компании подготовят планы продажи
таких активов17. В дополнение к этому рассматривается возможность ограничения права государственных компаний создавать дочерние структуры (путем внесения соответствующих норм в их уставы);
2) передача государственных активов в управление стратегическому инвестору (см., например, [2, 27]). Правовой режим такой передачи пока до конца не ясен (возможно, он еще не определен), однако известно, что срок управления может составить 20-30 лет, что позволяет рассматривать этот инструмент в качестве своего рода альтернативы приватизации.
Оценить практические шаги по реализации выделенных перспективных направлений развития государственной политики в сфере приватизации позволяет анализ основных законодательных инициатив последних лет, связанных с модификацией базовых принципов и механизмов приватизации государственного имущества (см. табл.).
Одним из возможных путей расширения спектра инструментов приватизации, давно обсуждаемым на разных уровнях18, является определение возможности преобразования унитарных предприятий в общества с ограниченной ответственностью, 100 процентов долей которых принадлежит государству. Соответствующий законопроект19 был принят Государственной Думой Федерального собрания Российской Федерации в первом чтении в ноябре 2008 года (а чуть ранее поддержан Правительством Российской Федерации), однако с тех пор какой-либо прогресс в законодательном оформлении этого механизма не наблюдается. Предполагается, что преобразование унитарных предприятий в общества с ограниченной ответственностью
16 Подобного рода действия формально не являются приватизацией, поскольку активы государственных компаний (кроме унитарных предприятий) не принадлежат государству.
17 По имеющейся информации, открытое акционерное общество «Российские железные дороги» уже подготовило и представило на согласование заинтересованным ведомствам такого рода план. (См., например: Товкайло М., Непомнящий А. Отдадут в одни руки // Ведомости от 3 марта 2010 года)
18 В частности, следует упомянуть попытку законодательно определить возможность преобразования унитарных предприятий в ООО, предпринятую Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации в 2006 году.
19 О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» (в части преобразования государственных и муниципальных унитарных предприятий в общества с ограниченной ответственностью) : проект федерального закона № 79467-5.
Таблица
Законопроекты, предусматривающие изменение принципов и процедур приватизации государственного имущества (по состоянию на март 2010 года)20
Содержание Цель Инициатор Период Текущее состояние
Определение нового механизма приватизации -преобразование унитарного предприятия в общество с ограниченной ответственностью Трансформация небольших унитарных предприятий в форму, более соответствующую масштабам их бизнеса Государственная Дума Астраханской области Июль -ноябрь 2008 года Законопроект принят Государственной Думой в первом чтении
Включение в состав возможных условий конкурсов по продаже государственного имущества осуществление инвестиций Привлечение инвестиций для развития и технологического перевооружения предприятий Министерство экономического развития Российской Федерации, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом ноябрь 2009 года -настоящее время Законопроект разрабатыва- ется
Определение возможности привлечения юридических лиц для организации продажи приватизируемого имущества, в том числе в качестве продавца Повышение эффективности продажи приватизируемого имущества, развитие частногосударственного партнерства Министерство экономического развития Российской Федерации ноябрь 2009 года -настоящее время Законопроект проходит межведомственные согласо-вания21
Определение возможности принятия прогнозного плана (программы) приватизации на срок до 3-х лет Определение возможности внесения принадлежащих государству пакетов акций в уставные капиталы АО без включения в прогнозный план (программу) приватизации Установление «рыночного» механизма определения начальной цены приватизируемого имущества на основании законодательства об оценочной деятельности Определение возможности использования электронных торгов при проведении приватизации Ускорение приватизационных процедур, повышение прозрачности приватизации Министерство экономического развития Российской Федерации Декабрь 2009 года -настоящее время Законопроект представлен в Правительство Российской Федера- ции22
20 См.: официально опубликованные тексты законопроектов «О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» и пояснительных записок к ним; Интервью заместителя руководителя Федерального агентства по управлению государственным имуществом Э. Адашкина РИА Новости 24 ноября 2009 года. Ш1_: http://www.rian.ru/interview/20091124/195316794.html
21 За период, прошедший с момента подготовки статьи, соответствующая норма была принята - Федеральный закон от 31 мая 2010 года № 106-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества».
22 За период, прошедший с момента подготовки статьи, соответствующий законодательный акт был принят -Федеральный закон от 31 мая 2010 года № 106-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества».
станет разумным дополнением (но не альтернативой) существующему в настоящее время механизму акционирования. Основной аргумент в пользу законодательного оформления нового пути трансформации унитарных предприятий заключается в том, что правовая форма открытого акционерного общества является чрезмерно «обременительной» для относительно небольших организаций (в силу достаточно сложной системы управления, законодательных требований о раскрытии информации и прочее). Именно поэтому предполагается использовать новый механизм исключительно в отношении предприятий, стоимость подлежащих приватизации активов которых не превышает 5 миллионов рублей, тогда как для более крупных предприятий безальтернативным вариантом приватизации останется акционирование23.
Непосредственное отношение к развитию инструментария приватизации имеет предполагаемое определение возможности передачи функций продавца приватизируемого федерального имущества юридическим лицам. «Точкой отсчета» такой инициативы следует считать решения, принятые на совещании в Правительстве Российской Федерации в середине ноября прошлого года по вопросу совершенствования законодательства в целях повышения эффективности приватизации. Еще до завершения 2009 года Министерством экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) был подготовлен соответствующий законопроект и разослан на согласование заинтересованным ведомствам, а в начале марта текущего года министерство опубликовало его (в не-
сколько измененной редакции) для проведения независимой экспертизы на корруп-циогенность24. Ожидается, что привлечение к осуществлению продажи федерального имущества организаций, «обладающих необходимым опытом, кадровым потенциалом и знаниями», позволит повысить эффективность приватизации, в том числе за чет «организации конкурентного процесса продажи», а также будет способствовать развитию частногосударственного партнерства в этой сфере25.
Приток частных инвестиций в развитие приватизируемых предприятий (по крайней мере некоторых) предполагается обеспечить путем включения в состав возможных условий конкурсов по продаже государственного имущества условия осуществить определенный объем инвестиций. Разработку соответствующего законопроекта, по имеющейся информации, в настоящее время ведут профильные ведомства - Министерство экономического развития Российской Федерации и Федеральное агентство по управлению государственным имуществом [26]. При этом мы не располагаем текстом этого документа, поэтому можем лишь предварительно оценить его «общий замысел».
В сложившейся ситуации можно говорить о «возрождении» существовавшего ранее подхода: возможность предъявления при продаже предприятия (пакета акций) требования к покупателю осуществить определенный объем вложений предусматривалась законами о приватизации, действовавшими до 2002 года26. При этом, однако, эффективность этого механизма в части, касающейся обеспечения реального
23 Что же касается активно обсуждаемого в последнее время механизма прямой продажи акций АО стратегическому инвестору, то на сегодняшний день мы не располагаем ни текстом соответствующего законопроекта, ни информацией о его разработке.
24 О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» : проект федерального закона. Ш1_: http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/govProperty/ doc20100301_05
Как уже отмечалось, к настоящему моменту соответствующие правовые нормы получили законодательное оформление.
25 Пояснительная записка законопроекту «О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества». Ш1_: http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/ govProperty/doc20100301_05
26 О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации : Закон Российской Федерации от 3 июля 1991 года №1531-1;
О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации : Федеральный закон от 21 июля 1997 года №123-ФЗ.
притока инвестиций в экономику, оказалась достаточно низкой27, поэтому целесообразность его восстановления вызывает определенные сомнения.
Усилия государства, направленные на повышение прозрачности приватизации, сконцентрированы главным образом на расширении использования информационнокоммуникационных технологий как для информирования потенциальных приобретателей и общественности о приватизируемых объектах и результатах продаж, так и для собственно организации и проведения торгов - соответствующий законопроект подготовлен Минэкономразвития России и внесен им в Правительство Российской Фе-дерации28. Также заметим, что позитивное влияние на прозрачность осуществления приватизационных сделок может оказать передача функций продавца инвестиционному банку.
Что же касается предпродажной подготовки приватизируемого имущества, то на уровне законодательных инициатив какой-либо значимый прогресс в развитии этого направления государственной политики пока не прослеживается.
При реализации сформулированной системы задач и направлений государственной политики в области приватизации могут возникнуть следующие внутренние противоречия и проблемы.
Первое - риск расширения в ходе приватизации государственных и квазигосудар-ственных структур, что формально будет выглядеть как приватизация, сокращение перечня стратегических предприятий и обществ, но реально приведет к усилению прямого участия государства в управлении экономической деятельностью в отдельных секторах. Как следствие, количество крупных объектов, находящихся под прямым государственным контролем, будет снижать-
ся, однако при этом расширятся масштабы и области деятельности оставшихся компаний с государственным участием.
Предпосыл ки к таком у сценарию п ред-ставляются весьма существенными:
1) одной из официально заявленных приоритетных задач приватизации является формирование интегрированных структур в стратегических отраслях экономики. При этом четкое определение «стратегических отраслей» отсутствует. В то же время закон о порядке осуществления иностранных инвестиций29 содержит перечень из более чем 40 стратегических видов деятельности, в числе которых значатся, например, разработка, производство, ремонт и утилизация вооружений и военной техники, авиационной техники, а также деятельность большинства субъектов естественных монополий;
2) несмотря на то, что законом о приватизации установлен запрет на участие в приватизации в качестве покупателей государственного имущества юридических лиц, доля государства в уставном капитале которых превышает 25 процентов, это ограничение не распространяется на такой вид приватизации, как внесение государственного имущества в качестве вклада в уставные капиталы ОАО, а также на передачу имущества государственным корпорациям.
Второе - риск введения существенных формальных и неформальных ограничений для участия в приватизации «внешних» инвесторов, создания преференций для отдельных приобретателей.
Основной предпосылкой этого является то, что по ряду направлений государство реально не готово отказаться от прямого участия в управлении компаниями ввиду недостаточной развитости соответствующего отраслевого регулирования. По этой же причине для иностранного инвестора риски
27 См., например: Российская экономика в 2009 году. Тенденции и перспективы. М. : ИЭПП, 2010. Вып. 31. Разд. 5.1.6.
28 О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» : проект федерального закона. Ш1_: http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/ govProperty/201001141629
Как уже отмечалось, к настоящему времени соответствующий законодательный акт принят.
29 О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства : Федеральный закон от 29 апреля 2008 года № 57-ФЗ.
также могут оказаться высокими. Чтобы избежать их, инвестор должен четко представлять, в каких законодательных рамках компания осуществляет свою деятельность (особенно это относится к компаниям, работающим в инфраструктурных отраслях).
Третье - риск, связанный с неразвитостью законодательных процедур и практики приватизации крупных компаний. Соответствующие правовые нормы пока не получили сколько-нибудь существенного развития, а практика в большей степени связана с приватизацией множества «малосущественных» для экономики объектов. Более того, инструментарий приватизации крупных компаний (балансовая стоимость основных средств которых превышает 5 миллионов минимальных размеров оплаты труда) весьма ограничен - исчерпывается, по сути, аукционными формами, акционированием унитарных предприятий и внесением имущества в качестве вклада в уставные капиталы стратегических обществ.
Четвертое - риск ограниченного привлечения частных ресурсов, сокращения «горизонта планирования» со стороны новых собственников и менеджеров и задействования в приватизации прежде всего государственных ресурсов, что повлечет за собой «шлейф» дополнительных обязательств государства. В условиях ограниченности частных ресурсов у потенциальных инвесторов «ближнего круга» вероятным представляется административное подключение крупных государственных банков для поддержки соответствующих сделок.
При таком развитии событий существенно ограничивается интерес новых собственников к развитию приватизированного бизнеса, определению четких условий его деятельности, при этом ими в основном реализуются операторские функции по принципу: поведение в соответствии с неформальными ограничениями и требованиями в обмен на дополнительную государственную поддержку. Как следствие, возможно расширение круга крупных, формально частных компаний, которые тем не менее воспринимаются как «общенародные» и
нуждающиеся в безусловной государственной помощи и постоянной опеке.
Пятое - риск того, что при приватизации собственности крупных компаний сохранится или даже «национализируется» контроль над их управлением. Это может проявляться как напрямую, через «приглашение» представителей государственных органов власти различных уровней к участию в советах директоров, так и опосредованно, например через представительство подконтрольных государству структур, в частности финансовых, в советах директоров. Главная проблема в этом случае - еще большая непрозрачность публичных интересов в отношении таких компаний, появление еще большего количества предпосылок для подмены общественных интересов узкоспециальными (как ведомственными, так и частными) по сравнению с вариантом прямого участия государства в капитале.
Шестое - риск возникновения на уровне власти конкуренции различных подходов к приватизации. Можно предположить, что если одна часть представителей государства (политической элиты) сосредоточится на формировании нормативных правил «новой приватизации» для структурной перестройки экономики, а другая на расширении возможностей для контролируемых государством компаний для упрощения возможностей прямого государственного воздействия на отдельные сектора, то у второй группы возможностей для маневра будет гораздо больше, а результаты приватизации будут еще более непрозрачными и плохо контролируемыми для государства в целом.
Седьмое - риск, обусловленный внутренними противоречиями базовых целевых установок приватизации. Так, определение инвестиционных условий при продаже государственного имущества может снизить заинтересованность потенциальных приобретателей и поэтому «идет вразрез» с задачей максимизации бюджетных поступлений от приватизации. К недополучению государством доходов может привести и прямая продажа акций стратегическому инвестору30.
30 Товкайло М., Непомнящий А. Отдадут в одни руки // Ведомости от 3 марта 2010 года.
Восьмое - риск развития «индивидуализированного» подхода к приватизации и распоряжению государственным имуществом и принятия на его основе «волюнтаристских» решений. Основной причиной возникновения подобных ситуаций могут стать пробелы в правовых конструкциях новых механизмов приватизации и распоряжения имуществом (таких как бескон-курсная продажа акций стратегическому инвестору, проведение конкурса с инвестиционными условиями или передача активов в управление), прежде всего - отсутствие четких критериев их применения. В этом случае использование таких механизмов (а в случае инвестиционных конкурсов - отказ от использования) станет предметом лоббирования и «административного торга», что неизбежно скажется на их эффективности.
Также необходимо заметить, что нечеткость правил и норм в приватизационной сфере и индивидуализированность принимаемых решений способны в будущем (причем не слишком отдаленном) породить сомнения в «справедливости приватизации».
В свете всего сказанного важным представляется поиск возможных решений по следующим направлениям.
Обеспечение ясности и полноты правил
Это направление принципиально важное, так как отсутствующие формальные правила немедленно будут «замещены» неформальными, а риски в силу неопределенности для цивилизованных инвесторов станут запретительно высокими.
Основные поднаправления:
• развитие законодательства о приватизации (новые формы приватизации, в том числе ориентированные на крупные компании, четкие критерии их применения, использование ресурсов от приватизации на развитие компаний, мотивации для менеджеров при подготовке к приватизации, ограничения для расширения государственных компаний, определение «стратегических отраслей» применительно к формированию интегрированных структур);
• развитие законодательного регулирования по отдельным секторам, в которых планируется реальное сокращение прямого участия государства;
• развитие регулирования, определяющего участие в приватизации и капитале крупных российских компаний иностранных инвесторов.
Заслуживают особого обсуждения вопросы расширения условий для привлечения инвестиций в компании смешанной собственности за счет смягчения ограничений по недопущению размывания государственной доли при проведении дополнительных эмиссий; ограничения возможных злоупотреблений в период подготовки к приватизации; формирования стимулов для менеджеров; учета интересов существующих частных собственников в случае компаний со смешанной собственностью, ограничений или, напротив, преференций для расширения их доли в компании в ходе приватизации.
Большинство из этих проблем, вообще говоря, не имеет очевидных решений. Например, возможная идея о введении конкурсов с теми или иными условиями сразу наводит на воспоминания о проведении в прошлом конкурсов с инвестиционными условиями и о том, как эти условия определялись; идея о введении каких-либо прямых запретов наталкивается на практику использования аффилированных структур; идея о принятии специальных индивидуальных законов по специфике приватизации отдельных крупных компаний вызывает ассоциации с качеством индивидуальных законов о государственных корпорациях.
В то же время решения некоторых проблем, по-видимому, возможны. Например, определенное противоречие в использовании инструмента приватизации как для сокращения государственного участия, так и для развития интегрированных структур в принципе может быть разрешено через законодательное определение условий и сроков последующей приватизации уже собственно таких структур.
Определение основных этапов и
правил «предпродажной подготовки»
Это очень важное практическое направ-
ление, реализация которого может обеспечить существенное расширение круга потенциальных участников и, вообще говоря, это лучший выбор для государства для определения приемлемого набора взаимных обязательств.
В рамках этого направления необходимы действия по минимизации всевозможных «отравленных пилюль», которые могли бы отпугнуть добросовестных приобретателей, а именно:
• четкая регистрация всех прав собственности и жесткие гарантии их незыблемости, даже при «внезапно открывшихся» новых обстоятельствах;
• разработка форм и процедур для консультаций потенциальных инвесторов с представителями основных стейкхолдеров компании (включая трудовой коллектив, ключевых партнеров и т. п.);
• государству следует определенным образом формализовать представления о том, каким оно хочет видеть предприятие (стратегию его развития), и чего оно реально опасается после утраты (ослабления) своего прямого участия;
• проведение системы мероприятий, в том числе за рубежом, по представлению приватизируемой компании и ее перспектив.
Формирование единого «штаба» по приватизации крупнейших подконтрольных государству компаний, включающего должностных лиц высшего уровня Это ключевая организационно-политическая компонента. Принципиально важно установить достаточно четкие правила игры применительно к приватизации, прежде всего на уровне федеральной власти. Сложно, но в принципе возможно также предусмотреть определенные инструменты сдерживания всех сторон от отклонения от установленных правил.
Наконец, принципиально важной задачей представляется обеспечение демонстрационного эффекта, создание «позитивного имиджа» нового этапа российской
приватизации как внутри страны, так и за рубежом.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации : Закон Российской Федерации от 3 июля 1991 года №1531-1.
2. Зиненко И., Говорова Н., Смирнов А. Приватизации расширили горизонты // Газета от 5 февраля 2010 года.
3. Повышение роли приватизации как инструмента привлечения инвестиций в российскую экономику : материалы круглого стола в Министерстве экономического развития Российской Федерации. иии http://www.economy.gov.ru/minec/press/ news/doc20100329_05
4. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года : утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1663-р.
5. Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» в части совершенствования системы организации продаж федерального имущества». иЯЬ: http://www.economy. gov.ru/minec/activity/sections/govProperty/ doc20100301_05
6. Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2003 год : утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 августа
2002 года № 1155-р.
7. Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2004 год и основные направления приватизации федерального имущества до 2006 года : утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 августа
2003 года № 1165-р.
8. Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2005 год : утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 августа
2004 года № 1124-р.
9. Прогнозный план (программа) прива-
тизации федерального имущества на 2006 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2006-2008 годы : утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2005 года № 1306-р.
10. Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2007 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2007-2009 годы : утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2006 года № 1184-р.
11. Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2008 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2008-2010 годы : утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2007 года № 543-р.
12. Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2009 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2010 и 2011 годы : утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2008 года № 1272-р.
13. Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2010 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2011 и 2012 годы : утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2009 года № 1805-р.
14. О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» (в части преобразования государственных и муниципальных унитарных предприятий в общества с ограниченной ответственностью) : проект федерального закона № 79467-5.
15. О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» : проект федерального закона. иЯЬ: http://www. economy.gov.ru/minec/activity/sections/gov-Property/201001141629
16. О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» : проект федерального закона. иЯЬ: http://www.
economy.gov.ru/minec/activity/sections/gov-
Property/doc20100301_05
17. Российская экономика в 2006 году. Тенденции и перспективы. М. : ИЭПП, 2007. Вып. 28.
18. Российская экономика в 2007 году. Тенденции и перспективы. М. : ИЭПП, 2007. Вып. 29.
19. Российская экономика в 2009 году. Тенденции и перспективы. М. : ИЭПП, 2010. Вып. 31.
20. Такое разное имущество : интервью заместителя руководителя Федерального агентства по управлению государственным имуществом Ю. Медведева // Российская газета от 30 марта 2010 года.
21. Товкайло М., Непомнящий А. Отдадут в одни руки // Ведомости от 3 марта 2010 года.
22. О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации : Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 123-Ф3.
23. О приватизации государственного и муниципального имущества : Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ.
24. О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства : Федеральный закон от 29 апреля 2008 года № 57-ФЗ.
25. О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» : Федеральный закон от 31 мая 2010 года № 106-ФЗ.
26. Интервью заместителя руководителя Федерального агентства по управлению государственным имуществом Э. Адашкина РИА Новости 24 ноября 2009 года. URL: http:// www.rian.ru/interview/20091124/195316794. html
27. И. Шувалов поддержал предложения «Деловой России». URL: http://www.deloros. ru/main.php?mid=50&doc=19338.
28. URL: http://www.kommersant.ru/doc.
aspx?DocsID=1297142&NodesID=4
29. URL: http://top.rbc.ru/economics/29/07/ 2010/442709.shtml
