CC BY
82
УДК 327
И.В. Моисеенко, аспирант, зам. начальника отдела организационной работы управления региональной политики, государственной гражданской службы и кадров Аппарата Губернатора и Правительства Орловской области, тел: 8-920-813-97-55, ^[email protected](Poccия, Орел, ОРАГС)
К ВОПРОСУ ОБ ЭВОЛЮЦИИ ИНСТИТУТА ПАРЛАМЕНТАРИЗМА СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Рассматриваются тенденции развития парламентаризма в условиях функционирования современной политической системы, выделяются основные принципы его развития, определяются направления повышения эффективностиработы парламента.
Ключевые слова: парламент, институт парламентаризма, тенденции развития, принципыразвития.
Развитие политической системы России и суть политических процессов определяют сегодня тенденции в развитии института парламентаризма. Прежде всего отмечается изменение роли парламента на федеральном и региональном уровнях.
Как известно, административная реформа, изменение структуры Совета Федерации ограничили статус глав субъектов Федерации. Это, несомненно, придает более весомую роль законодательным органам субъектов. Если даже данные меры не приведут к кардинальному изменению соотношения влияния между законодательной и исполнительной властью в регионах, то новые институционально-правовые условия будут иметь значение в контексте выполнения ими представительных функций. Можно предположить, что ответственность представительных органов власти перед региональным обществом и элитой увеличится. В связи с актуальностью задач общественно-политического и экономического развития, усилением вектора демократизации общественной жизни роль парламента в жизни страны в перспективе может возрасти, однако для этого потребуется значительный период времени.
Сегодня ряд политологов отмечает упадок и разложение демократических институтов в связи с упадком политической конкуренции и рядом других причин. [1] Свидетельством тому являются: крайне высокий уровень коррупции, скрытая борьба элитарных групп, сложности проведения эффективного реформирования социально-политических институтов.
Весьма вероятным представляется снижение эффективности деятельности института парламентаризма посредством сужения полномочий представительных органов власти. Подобные меры могут быть продиктованы тем, что на данный момент общегосударственные интересы парламента не преобладают над личными и корпоративными интересами. Однако совершенно точно, парламент не утратит ни законодательных, ни представительных функций. Даже будучи
номинальным институтом в советские времена, представительный орган символизировал в глазах населения власть народа.
Сказанное свидетельствует о том, что на фоне ослабления роли института парламентаризма современный этап требует сильной и эффективной президентской власти. Во всяком случае, в ближайшем будущем. Ведь парламентская республика предполагает наличие зрелой партийной системы в развитом гражданском обществе. При такой системе ведущие партии обладают устойчивой массовой поддержкой избирателей, развернутыми политическими программами и кадровым потенциалом, достаточным для формирования в любой момент дееспособного правительства [2].
И. Р. Гимаев отмечал, что в России пока еще нет сформировавшейся партийной системы, отражающей интересы
большинства российских граждан. Однако серьезность стоящих перед страной задач, важность данного института в системе разделения властей страны актуализирует вопрос дальнейшей модернизации российского парламента как политического института, повышения эффективности его работы, а также усиления роли парламента в политической системе.
Говоря об эволюции института парламентаризма, необходимо отметить основные принципы его развития, строго соответствующие специфике современной российской политической системы. Сегодня политологи и правоведы предлагают различные принципы в соответствии со своим видением проблемы. Наиболее полный, на наш взгляд, набор принципов предлагает И. Р. Гимаев.
Первым и основополагающим И. Р. Гимаев считает принцип легализма, настаивающий на законности только тех нормативных актов, которые приняты с соблюдением надлежащих, строго фиксированных процедур. Принцип легализма позволяет обществу самым непосредственным образом влиять на формирование воли законодателя на всех этапах - от внесения законодательной инициативы и до обнародования закона [2].
Важным принципом в работе законодателя он считает также коллегиальность, ввиду того, что в процессе рождения закона ни одно решение не принимается единолично. Ни Совет, ни председатель Государственной Думы не имеют права принимать единоличные решения, касающиеся подготовки законопроектов. Сегодня все решения принимаются депутатами большинством голосов, будь то на уровне фракции, комитета или же пленарного заседания. Эти правовые процедуры закреплены как в Основном законе государства (ст. 105, 108), так и в регламентах палат парламента [2].
И, наконец, принцип открытости подчиняет себе весь процесс принятия и подготовки законов. Вопрос о степени открытости российского парламента достаточно сложен, но то, что этот принцип действует, -
бесспорно. Достаточно сказать, что в Государственной Думе имеют аккредитацию представители российских средств массовой информации. Наш парламент должен быть «информационно открытым» для избирателей. Наличие такого стремления имеет позитивное содержание [2].
Указанные принципы как нельзя лучше соответствуют процессу эффективного развития института парламентаризма.
Автор исследования считает, что эффективное применение данных принципов требует высокого качества работы парламента в качестве основы его функционирования. Остановимся на основных направлениях повышения эффективности работы парламента, поскольку именно эффективность работы парламента (среди прочих) является базовым параметром, определяющим в целом путь развития института представительства и, в частности, будет способствовать решению проблем развития парламентаризма. По мнению И. Р. Гимаева, данные направления могут быть связаны:
- с усилением контрольных функций российского и региональных парламентов. Развитие механизмов парламентского контроля важно и в связи с задачей дальнейшего расширения государственных инвестиций как в собственно экономические проекты, так и в человеческий капитал в процессе реализации национальных проектов;
- с повышением качества экспертизы законопроектов путем привлечения научных работников и практиков;
- с усилением взаимодействия российских парламентариев с региональными законодателями в вопросах, касающихся обоюдных интересов федерального Центра и регионов;
- с обеспечением эффективного сотрудничества российского парламента с Общественной палатой Российской Федерации. [2]
Парламентаризм в России - это открытая для новаций и совершенствования система, не статичный, а развивающийся институт. Однако при этом, несомненно, реформы должны носить конституционный характер. Одно из главных достижений последнего десятилетия состоит в том, что подобные изменения уже невозможно провести, как это было в 1993 г., с помощью президентских указов. Так или иначе, процесс изменений должен развиваться в рамках нормального законотворческого процесса.
В исследовании тенденций развития института парламентаризма мы сталкиваемся с различными точками зрения ученых. Так, И. Р. Гимаев говорит о двух путях новаций - принятие конституционных законов, которые определят новый порядок вещей, или созыв Конституционного собрания и проведение референдума. Первый путь ему видится наиболее перспективным, так как будет сопровождаться значительно меньшими издержками для страны и реформ. Общество, называющее себя гражданским, относится к законодательному процессу довольно строго.
Появление нового закона обставляется целым набором требований, соблюдение которых свидетельствует о доброкачественности законотворчества [2].
Оба пути имеют логичное обоснование и могут найти свое воплощение при том или ином стечении событий.
При всех проблемах современной политики России, наблюдается своего рода институциональное равновесие. Общество в целом не заинтересовано в кардинальных изменениях функционирования демократических институтов, так как изменения неизбежно повлекут потери, как для правящих элит, так и для каждого гражданина. Мнимая стабильность равно как синица в руках представляется подтверждением благополучия, которого так ждал народ, которое выгодно правящим кругам. Журавль в небе, а именно продуманные эффективные долгосрочные реформы на благо реального развития демократических институтов, не видится обществу целесообразным ввиду того, что повлечет ряд потерь и потребует значительных ресурсов на осуществление. Данную ситуацию называют «институциональной ловушкой» [1].
В. Гельман не видит предпосылок решения проблемы в ближайшей перспективе, однако предлагает варианты выхода из сформированной «ловушки». Он отмечает, что условия для институциональных изменений в России отнюдь не отсутствуют. «Выход из «институциональных ловушек» обычно становится следствием мощных внешних шоков, подобных войнам, революциям, природным либо техногенным катастрофам или экономическим коллапсам, и предугадать возможное их воздействие на поведение акторов - задача заведомо неблагодарная. <*> Реалистической альтернативой можно считать эволюцию существующих в России политических институтов в ином направлении. На сегодняшний день просматриваются два базовых варианта краткосрочной эволюции российских политических институтов: сохранение нынешнего статус-кво (дальнейшее «загнивание») либо попытки преодоления их низкой эффективности путем ужесточения авторитарных тенденций (то есть посредством «жесткойруки»). [1]
Нельзя не согласиться с В. Гельманом. Оба варианта развития событий могут иметь место в российском государстве, также нельзя забывать о варианте выхода из кризисных процессов как необходимости восстановления после мощного внешнего шока природного либо техногенного характера. На наш взгляд, проявление признаков первого сценария не исключает проявлений второго, следовательно, возможным представляется некий симбиоз «процесса загнивания» и «руководства жесткой руки». Так, стимулы к институциональным изменениям отсутствуют либо подавляются, характер институциональных изменений не затрагивает «ядра» политических институтов, наблюдается подавление
или поглощение правящей группой иных акторов, происходят лишь имитационные, «косметические» изменения политического курса. Таковы особенности институционального развития России на данный момент и в ближайшей перспективе.
Однако на сегодняшний день наиболее выражены шаги, свидетельствующие о постепенном переходе к концентрации власти в руках доминирующего актора. К примеру, увеличение срока полномочий Президента РФ, ужесточение мер по организации исполнения поручений и указаний Президента РФ [3] и прочие. С нашей точки зрения, прогнозируемый период «жесткой руки» продлится еще около 8 лет. Анализ временных показателей правления российским государством показывает, что период руководства тандема Путин-Медведев должен составить около 20 лет. На данный момент это уже 11 лет, напрашивается цифра, соответствующая еще одному президентскому сроку. Вернемся еще раз к возможности возникновения внезапных масштабных кризисных явлений и отметим, что подобный сценарий возможен при спокойном развитии событий без внешних вмешательств. При этом важно упомянуть некоторые факторы, указывающие на неизбежные изменения политического руководства страны по истечении указанного срока. Сегодня социально-политические процессы в России протекают на большой скорости, сказывается влияние политических событий, разворачивающихся в других государствах, нарастает усталость и неудовлетворенность народа неэффективными решениями власти, исконная русская способность к терпению значительно сокращается.
В свете такого прогноза процесс эволюции института парламентаризма приобретает особую значимость. Данный временной отрезок, предшествующий кардинальным политическим изменениям, должен быть использован парламентом с целью формирования базовых принципов, моделей взвешенных политических решений, которые станут «резервным фондом», необходимым для стабилизации процессов, сопровождающих смену политического режима или кризисный период.
На современном этапе парламент может сыграть значительную роль в движении к устойчивому развитию и обеспечению стабильности государства. Сейчас мы с трудом можем говорить о стабильности социально-политических процессов в стране ввиду ряда факторов: неустойчивость политических институтов, слабость оппозиции и др.
Под политической стабильностью можно понимать состояние политической жизни общества, проявляющееся в устойчивом функционировании всех имеющихся в обществе политических институтов, связанное с сохранением и совершенствованием структур, с устойчивым уровнем поддержки властных институтов со стороны общества [4].
По мнению В. Н. Колесникова, перспективы российского парламентаризма зависят от способности российского общества к
трансформации в сторону институционализации разнородных социальнополитических интересов, существующих (или, скорее, возникающих) на российской почве, и от способности политической системы обеспечить функционирование представительных органов как инструмента нахождения жизнеспособного баланса этих интересов [4].
В исследовании автор исходит из того, что именно деятельность парламента обеспечивает стабильность политических процессов, поскольку обеспечивает взаимодействие гражданского общества и государственной власти в целях выработки оптимальных государственных решений. Нам уже приходилось указывать на проблемы взаимодействия института парламентаризма, остановимся на тенденциях его развития.
На наш взгляд, эффективное функционирование парламента в системе разделения властей требует расширения поля парламентской деятельности и не приемлет дальнейшего сужения полномочий.
Позитивные тенденции в развитии парламентаризма также требуют эффективности парламентских институтов и адекватного восприятия их деятельности в общественном сознании.
Говоря о развитии, нельзя не учитывать уровень социальной напряженности, который сегодня имеет тенденции к повышению. Особенно ярко она ощущается на современном этапе, сопровождающемся экономическим кризисом 2008-2010 годов. Исходя из особенностей российского парламентаризма, отметим, что в кризисные моменты развития государства необходимость качественного народного представительства в органах власти становится наиболее выраженной. Характер политической активности населения приобретает значительно меняется, настроения, превалирующие в обществе, характеризуются спонтанностью, отсутствием четких идей и способности к осуществлению на практике действий, направленных на стабилизацию социальнополитической обстановки. В связи с изложенным ранее возникает вопрос актуализации роли парламента.
В. Н. Колесников указывает на ряд факторов, способных актуализировать роль представительных органов в ближайшем будущем и способствующих развитию политической стабильности в государстве [4]:
1) углубляющиеся социальные расколы в недостаточной мере учитываются в деятельности административных институтов власти;
2) именно парламентские институты по своей природе призваны обеспечивать решение главной задачи демократического развития -осуществлять представительство и артикуляцию всей совокупности частных, групповых и общенациональных интересов.
3) необходимость эффективного контроля власти со стороны гражданского общества. Именно парламентаризм создает легитимные возможности для участия всех социальных групп и слоев общества в
выработке и принятии государственных решений, чем обеспечивает стабильность социально-политического развития.
4) важной стороной деятельности парламентских институтов
является стимулирование самоорганизации и активности гражданского общества, привлечение к практическому участию в государственном управлении наиболее заинтересованных экономических,
профессиональных, корпоративных и иных общественных структур, а также квалифицированных специалистов и управленцев из негосударственной сферы. Сюда примыкает формирование каналов активной обратной связи.
Отметим все же, что искусственное стимулирование активности народа приводит к отторжению навязываемых процессов. Демократическое самосознание должно постепенно вызревать и явиться результатом деятельности самого народа, но никак ни власти;
5) представительное правление является сложной системой, состоящей из нескольких компонентов, где периодические выборы выступают центральным, но не единственным механизмом этой системы. Также эта система гарантирует свободу общественного мнения, то есть свободу публично выражать мнения и обращать на них внимание властей.
6) Представительное правление является гибкой системой, что позволяет ей быть адаптивной и устойчивой. Причина гибкости системы объясняется тем, что отдельные ее организационные принципы, особенно в вопросе влияния граждан на политику, определены не полностью, что при наличии желания и способности политических акторов, предполагает широкий набор способов выработки и согласования общезначимых решений и действий [5].
Учитывая сказанное, можно отметить некоторые результаты функционирования института парламентаризма, свидетельствующие о его эволюции:
• Становление публичной политики в качестве сферы профессиональной деятельности.
• Обретение депутатами статуса представителей политической элиты, а именно возможности осуществления государственного управления (однако данное положение приобрело негативную направленность в виде отчуждения представителей депутатского корпуса от народа).
• Постоянное обновление депутатского корпуса в зависимости от потребностей в социально-политических изменениях (лидеры общественного мнения, экономический класс и т.д.).
• Тенденция к профессионализации парламентского представительства. На сегодняшний день мы имеем парламентариев, осуществляющих законотворческую деятельность и выстраивающих грамотное взаимодействие внутри Федерального Собрания Российской
Федерации, системы разделения власти, с институтами гражданского общества и СМИ.
• Ушедшие в отставку чиновники Правительства РФ нередко занимают должности в парламенте.
На сегодняшний день мы можем смело констатировать, что процесс развития российского парламентаризма в полной мере соответствует уровню политического развития и политической культуры общества, поскольку парламент - это не только государственный институт, это срез общества, которое направляет в него своих представителей. В развитии института парламентаризма отмечается тенденция изменения роли парламента на федеральном и региональном уровнях. Современный характер функционирования государственной власти позволяет говорить о снижении роли представительных органов, однако актуализация её на современном этапе необходима в силу изменений социально-политической обстановки в стране.
Список литературы
1. Гельман В. Россия в институциональной ловушке // «Pro et Contra», 2010. Июль-октябрь, с.31.
2. Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность: материалы IV Международного научного форума. Т.1 / под ред. А. С. Горшкова. Спб.: СЗАГС, 2007. 640 с.
3. Указ Президента Российской Федерации от 28.03.2011 №352 «О мерах по совершенствованию организации исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации».
4. Колесников В.Н. Парламентаризм и политическая стабильность // Власть, 2010. № 3. с. 30-33.
5. Манен Б. Принципы представительного правления / пер. с англ. Е. Рощина. СПб.: изд-во Европейского университета, 2008. С.316-318.
I. V. Moiseenko
TENDENCIES OF THE DEVELOPMENT OF PARLIAMENTARIANISM IN CONTEMPORARY RUSSIA
In the article the author discloses the tendencies of the development of parliamentarianism in the conditions of contemporary political system functioning, deals with the basic principles of its development, determines the ways of rise of effectiveness of parliamentary work.
Keywords: parliament, parliamentarianism, tendencies of the development, principles of the development.
Получено 20.04.2011 г.
