CC BY
30
3. Kinev A.Yu., Gavrilov DA, Puzyrevskiy SA. Anticompetitive Agreements and Unfair Competition (ed. by candidate of law Puzyrevskiy S. A.; textbook). M.: «Prospect»,
2016. 287 p.
4. Kamaeva AV., Novosyolova KA. The Essence of Anti-competitive Agreements and Concerted Practices of a Business Entity Restrict Competition // Herald of the Mari legal.
2017. № 1 (20). P. 92-96.
5. Amirbekov K.I., Artemenkov V.K., Bogolyubov TA. and others. Coordination by Prosecutor of Law Enforcement Bodies in the Fight Against Crime / under general ed. F.M. Kobzareva, Federal Establishment of Higher Professional Education «Academy of the Office of the Prosecutor General of the Russian Federation». M.: Prospect, 2016. 256 p.
6. Prosecutor's Supervision over Execution of Legislation on Combating Corruption: collection of methodical materials / under general editorship of the Deputy General Prosecutor of the Russian Federation the state adviser of justice of I class A. E. Buksman. M.: the General Prosecutor of the Russian Federation, Federal Establishment of Higher Professional Education «Academy of the Office of the Prosecutor General of the Russian Federation», 2011. 344 p.
УДК 328.34
A.C. Терехина
К ВОПРОСУ О ВЗАИМОДЕЙСТВИИ МВД РОССИИ И ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ
Введение: федеральные органы исполнительной власти, в т.ч. МВД России, в целях построения эффективной и современной законодательной системы различными способами взаимодействуют с палатами Федерального Собрания РФ. Цель: изучение различных форм и способов взаимодействия МВД России и палат Федерального Собрания как самостоятельно, так и от имени Правительства РФ, и определение их значимости для принятия закона высокого качества. Методологическая основа: использован ряд общетеоретических методов, таких как изучение документов, анализ (законопроектов на официальном сайте Государственной Думы, стенограмм заседания комитетов (комиссий), обобщение — при изучении форм и способов взаимодействия федеральных органов законодательной и исполнительной власти. Для формирования эмпирической основы исследования проведено наблюдение за ходом заседаний комитетов, комиссий палат Федерального Собрания РФ как лично, так и с использованием видеозаписей. Результаты: изучены формы и способы взаимодействия МВД России и Государственной Думы с момента поступления законопроекта, во всех чтениях, особенности работы с законопроектами, принятыми нижней палатой, вклад, вносимый федеральными органами исполнительной власти (на примере МВД России) в работу над законопроектом. Выводы: принятие законопроектов во многом
© Терехина Алена Сергеевна, 2018
Адъюнкт кафедры государственно-правовых дисциплин (Академия управления МВД России); e-mail: [email protected]
© Terekhina Alena Sergeevna, 2018
Adjunct of the State-law disciplines (Academy of Management of the Interior Ministry of Russia) 197
обусловлено позицией, вырабатываемой Правительством РФ (в лице представляющих его федеральных органов исполнительной власти). МВД России, осуществляя функцию нормативного регулирования сферы внутренних дел, взаимодействует с законодателем в форме участия в заседаниях комитетов (комиссий), парламентских слушаниях, подготовке отзывов, заключений, выступления в пленарных заседаниях палат, что имеет главной целью повышение качества принимаемых законов.
Ключевые слова: законотворчество, законодательный процесс, МВД России, взаимодействие органов власти, официальный отзыв, сопровождение законопроекта.
A.S. Terekhina
SOME ASPECTS OF INTERACTION OF THE INTERIOR MINISTRY OF RUSSIA AND FEDERAL LEGISLATIVE BODY IN THE LAW-MAKING PROCESS
Background: the article deals with the some aspects of interaction of the Interior Ministry of the RF and Federal Legislative body in the law-making process. Federal executive authorities, including the Russian Ministry of Internal Affairs, in order to build the effective and contemporary legislative system in various ways interact with the chambers of the Federal Assembly of the Russian Federation. Objective: the author supposes to study the various forms and ways of interaction between the Ministry of Internal Affairs of Russia and the Chambers of the Federal Assembly, both independently and on behalf of the Government of the Russian Federation, and to determine their significance for the adoption of a law of high efficiency. Methodology: in doing the research a number of general theoretical methods were applied, such as the study of documents, analysis (the official website of the State Duma, transcripts of the committees/commissions), generalization - when studying the forms and ways of interaction between federal legislative and executive bodies. To form the empirical basis of the study, the meetings of committees, commissions of the chambers of the Federal Assembly of the Russian Federation were monitored, both personally and using video recordings. Results: the forms and methods of interaction of the Ministry of Internal Affairs of Russia and the State Duma have been studied from the moment the bill is received in all readings, as well as the peculiarities of working with the bills passed by the lower chamber, the contribution made by the federal executive bodies (e.g. the Ministry of Internal Affairs of Russia) to the draft law. Conclusions: the author states that the adoption of bills largely depends on the position worked out by the Government of the Russian Federation (represented by the federal executive bodies). The Ministry of Internal Affairs of Russia, carrying out the function of regulating the sphere of internal affairs, interacts with the legislator in the form of taking parts in meetings of committees/commissions, parliamentary hearings, preparation of official opinions, speeches in plenary sessions of chambers, which has its main goal to improve the efficiency of laws.
Key-words: lawmaking, legislative process, the Ministry of Internal Affairs of Russia, interaction of authorities.
| В начале нового тысячелетия исследователи-правоведы отмечали, что в осно-
ву законодательных полномочий заложены принципы «рационализированного парламентаризма», которые предполагают взаимовлияние исполнительной и законодательной властей как в части разработки проектов законов, так и при их прохождении [1, с. 7].
В литературе нередко упоминается, что исполнительная власть, в отличие 198 от законодательной, носит производный характер [2, с. 381-383], однако роль
Правительства в законотворческом процессе переоценить сложно. В связи с этим следует вспомнить высказывание П.В. Крашенинникова о том, что в правовом государстве главным субъектом права законодательной инициативы должно быть Правительство России, т.к. оно будет исполнителем большинства законов. Федеральные органы исполнительной власти, обладая широким функционалом, способны своевременно отслеживать изменения, возникающие в реальной жизни, и в последующем готовить проекты соответствующих законов и способствовать их принятию.
Взаимодействие федеральных органов законодательной и исполнительной власти происходит как в более широком формате — «законотворческом», так и в рамках определенного Конституцией РФ законодательного процесса. Несмотря на то, что представители министерств и ведомств неизменно вовлечены в работу, следует помнить, что субъектом права законодательной инициативы выступает непосредственно Правительство России. В этой связи представители федеральных органов исполнительной власти действуют от лица последнего. Кроме того, Правительство (также в лице профилирующих министерств) включается в работу по законопроектам, поступающим в Государственную Думу от других субъектов права законодательной инициативы.
Ветви власти в таком неоценимо важном процессе, как создание правовых норм, взаимодействуют в разных направлениях. Формы взаимодействия различны в зависимости от стадии законотворчества, субъекта инициативы, профиля законопроекта, но неизменным является то, что федеральные органы законодательной и исполнительной власти обоюдно заинтересованы в построении эффективной и современной законодательной системы. Вспоминая известную сп зарубежную формулу «сдержек и противовесов», возникает вопрос какие из и отечественных форм взаимодействия органов власти обеспечивают надлежащую а эффективность законотворчества, а какие являются пережитком информаци- о онной эпохи, сменившейся цифровой. К
Разработка проектов законов и их дальнейшее сопровождение, подготовка о
с
официальных отзывов и заключений, проектов поправок и обоснования не- а обходимости их внесения ложатся на «плечи» заинтересованных федеральных в
« -Г-» « н
органов исполнительной власти. Рассмотрим правительственное взаимодействие но с законодателем через призму работы такого ведомства, как МВД России. ю
"О
Министерство внутренних дел РФ — орган исполнительной власти, предназна- | ченный для реализации государственного управления в сфере внутренних дел. К Несомненно, основным содержанием деятельности полиции является осущест- а вление правоохранительной функции. Однако в этой же связи ему предоставлен | широкий арсенал различных полномочий, одним из которых является принятие ии (участие в принятии) нормативных правовых актов. Содержание нормотворче- № ской деятельности Министерства внутренних дел, как любого федерального 1 органа исполнительной власти, подразделяется на собственное нормотворчество, ) межведомственное нормотворчество и участие в нормотворческой деятельности 8 по линии других государственных органов [3, с. 126]. Именно к последнему направлению можно отнести участие министерства в законотворческой деятельности палат Федерального Собрания РФ, Президента РФ, Правительства РФ, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов (например, Прокуратуры РФ и др.). Министерство непосредственно разрабатывает проекты федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений 199
Правительства РФ и иных субъектов в той части, которая касается сферы внутренних дел. В настоящей статье будет рассмотрена именно законопроектная работа ведомств: от выявления потребности в регулировании (формирование законотворческой инициативы) до мониторинга правоприменения полученного нормативного правового акта.
Конституция РФ предполагает различные формы взаимодействия Федерального Собрания РФ и федеральных органов исполнительной власти (действующих от имени Правительства России или самостоятельно) [3]. В первую очередь необходимо отличать работу министерств по законопроектам собственной разработки и со сторонними законопроектами.
Правительство России не представляет официальные отзывы на им же разработанные законопроекты и только сопровождает их в профильных комитетах и комиссиях палат парламента. Несомненно, роль Правительства однозначно важнее, чем показывает статистика, т.к. часть законопроектов, внесенных Президентом РФ (№ 416458-6, 537952-6) и иными субъектами права законодательной инициативы, разработаны Правительством.
Таким образом, работа федеральных органов исполнительной власти с законопроектами других субъектов права законодательной инициативы по подготовке официальных отзывов и заключений от лица Правительства РФ и представления их в законодательный орган составляет целый пласт взаимодействия ветвей власти.
Процедура подготовки заключений и официальных отзывов на поступающие законопроекты, равно как и поправок к ним, не одинакова в случаях, когда 18 министерство и ведомство являются головными исполнителями по подготов-
0
? ке отзыва или же согласовывают отзывы иных правительственных ведомств. а Разумеется, подготовка заключения или официального отзыва в качестве от» ветственного исполнителя более трудоемкая работа, нежели одобрение готовых
1 отзывов, представленных на согласование другими ведомствами. Во втором | случае, законопроект касается некой сферы, косвенно затрагивающей интересы
г*
£ разных ведомств, и, как показало изучение архива законопроектов 6 созыва, в § большинстве случаев остается на усмотрение головного исполнителя без суще-I ственных замечаний.
| В то же время, если такие замечания имеются, а также если они носят су-
'I щественный характер, то проект официального отзыва не поддерживается, и | федеральные министерства приходят к необходимости проведения переговоров | или согласительных процедур. В случаях, когда требуется согласование значительного числа заинтересованных сторон, возникает необходимость оптимизации взаимодействия ведомств с помощью электронного Правительства или § иной информационной системы, что существенно сократит законодательный § процесс. Для примера, законопроект № 501768-6 «О внесении изменений в за-| конодательные акты Российской Федерации» 22 марта 2013 г. был внесен авто-| ром в Правительство России и для согласования его с 19-ю заинтересованными органами и подразделениями потребовалось около полутора лет. Аналогичная ситуация складывается с согласованием официальных отзывов и заключений.
Представляет интерес тот факт, что правовое значение официального отзыва — консультативное. Оно содержательно не связывает ни палаты Федерального Собрания, ни Президента, хотя и содержит необходимую информацию о возмож-200 ности обеспечить предусматриваемые расходы из средств федерального бюджета.
Официальный отзыв, подготовленный МВД России, обязательно доводится до сведения участников заседания палат Федерального Собрания РФ, что позволяет Правительству дать оперативную информацию, соответствующую сегодняшнему состоянию как текста акта, так и ситуации в стране, важную для принятия законодателем решения.
Как правило, разработка официального отзыва осуществляется на этапе подготовки Государственной Думы РФ к рассмотрению законопроекта в первом чтении. Однако нередки случаи, когда Совет Федерации запрашивает мнение Правительства России по поступившему из Государственной Думы на рассмотрение закону, особенно если принятие его Государственной Думой сопровождалось острой полемикой, и достигнутый компромисс нуждается в глубоком анализе. Подобная практика встречается и у Администрации Президента России, которая нередко запрашивает мнение МВД России перед формулированием своей официальной правовой позиции. В связи со сложившимся в Государственной Думе последнего созыва партийным большинством, фракционный лидер которого одновременно является Председателем Правительства РФ, официальные отзывы имеют особенно большой вес. Данная ситуация привносит политизированность в законотворческий процесс, что является положительным и отрицательным фактором одновременно.
В зависимости от стадии законодательного процесса может различаться содержание официального отзыва. В первом чтении в отзыве оценивается концепция, актуальность и практическая значимость законопроекта, излагается мнение Правительства о целесообразности принятия (отклонения) законопроекта. Когда законопроект принят в первом или во втором чтении, в официальном отзыве | излагается мнение Правительства по отдельным положениям законопроекта с и учетом изменений, внесенных в него на предыдущих стадиях рассмотрения, а и на этом этапе, если получено концептуальное согласие Правительства, речь о пойдет, скорее, о подготовке поправок. О
Случаи, когда МВД России как официальный представитель Правительства О
п
вмешивается в процесс уже после принятия закона, крайне редки. Это связано а
в первую очередь с тем, что высшие органы законодательной и исполнительной в
|
власти понимают первоочередную роль МВД России в формировании норма- О тивной базы в сфере органов внутренних дел. Согласно позиции МВД России и ю Правительства РФ, Государственной Думой в 2016 г. отклонены 28 законодатель- | ных инициатив, принятие которых могло оказать отрицательное воздействие на К деятельность органов внутренних дел, из них — 9 законодательных инициатив а субъектов по вопросам компетенции МВД России. | Заинтересованность в результатах законотворческой деятельности, потреб- | ность доведения позиции Правительства до депутатов значительно активизируют № личное взаимодействие федеральных органов законодательной и исполнительной 1 власти. ) МВД России, последовательно реализуя свою заинтересованность в норма- 8 тивном регулировании сферы внутренних дел, помимо формирования правовой позиции Правительства России на бумаге, выступая его официальным представителем при подготовке заключений, поправок и официальных отзывов, принимает активное участие в личном сопровождении проектов законов на всех этапах законодательного процесса: в Государственной Думе, Совете Федерации, Администрации Президента. Известно, что законопроект, поступающий 201
в Государственную Думу как от Правительства, так и от иных субъектов права законодательной инициативы, проходит множественные стадии, при этом сотрудники МВД России активно взаимодействуют с законодателем на протяжении всей хронологии законотворчества, что можно проследить на примере любого законопроекта. В первую очередь он регистрируется и направляется председателю Государственной Думы, который пересылает проект закона в Комитет Государственной Думы (например, по безопасности и противодействию коррупции, который является одним из профильных для органов внутренних дел). Комитет принимает решение о представлении законопроекта в Совет Государственной Думы с предложением о принятии его к рассмотрению. На данном этапе устанавливается срок представления отзывов, предложений, замечаний, если законопроект правительственный, поэтому представление официального отзыва не требуется, однако высказаться могут иные федеральные органы власти, субъекты права законодательной инициативы. На этапе рассмотрения законопроекта в первом чтении высказываются замечания, приводятся пояснения авторов закона, формы взаимодействия могут быть различными. Взаимодействие на стадии прохождения первого чтения самое активное и проходит по следующим направлениям: посещение и выступления на пленарных заседаниях, «правительственных часах», парламентских слушаниях, круглых столах, заседаниях рабочих групп, координационных советах, расширенных заседаниях, заседаниях комитетов (основные — по безопасности и противодействию коррупции, по конституционному законодательству и государственному строительству, по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству). В 2015 г. совместно с нижней палатой проведено 98 мероприятий; в 2016 — 87 (для сравнения за весь 3-й созыв Госдумы — 198).
Участие в мероприятиях, проводимых в Государственной Думе, руководителей и представителей подразделений центрального аппарата МВД России распределено между различными подразделениями МВД России, как правило, статс-секретарем — заместителем министра, ДПД, ГУОООП, ГУЭБиПК, ФЭД и др. Основными «фигурантами» законотворчества, безусловно, являются, статс-секретарь и ДПД МВД России.
Фигура статс-секретаря — заместителя министра в законодательном процессе играет определяющую роль, выражающуюся как раз в обеспечении взаимодействия федерального органа исполнительной власти и палат Федерального Собрания РФ1. В обращении Государственной Думы к Председателю Правительства России2 указывается, что продуктивность законотворческой деятельности палат парламента зависит от скоординированности участников законотворческого процесса, поэтому упразднение в свое время института статс-секретарей сказалось отрицательно на взаимодействия Федерального Собрания и Правительства России в законодательной деятельности. В связи с изложенным институт статс-
1 См.: Постановление Правительства РФ от 13 августа 2005 г. № 514 «Об особенностях статуса и типовом должностном регламенте статс-секретарей — заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 20 октября 2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 34, ст. 3507; 2016. № 44, ст. 6128.
2 См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 6 апреля 2005 г. № 1695-1У ГД «Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «К Председателю Правительства Российской Федерации М.Е. Фрадкову о восстановлении института статс-секретарей - заместителей руководителей федеральных органов исполнительной
202 власти» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 16, ст. 1411.
секретарей — заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти — был восстановлен. Основными должностными обязанностями статс-секретаря являются организация законопроектной работы, взаимодействие с палатами Федерального Собрания, участие в формировании позиции Президента и Правительства по профильным проектам законов, координация деятельности федерального органа исполнительной власти и его структурных подразделений по законопроектной работе, участие в заседаниях Комиссии Правительства РФ по законопроектной деятельности.
Пройдя активную проработку в нижней палате парламента, принятый Государственной Думой законопроект передается на рассмотрение Совета Федерации, где в рамках совершенствования законодательных основ деятельности органов внутренних дел осуществляется не меньше мероприятий [5]. В первую очередь также определяется комитет (комиссия), ответственный за рассмотрение закона, который принимает по нему заключение. Предварительное рассмотрение происходит открыто, на заседания приглашаются инициаторы законопроекта, ученые и специалисты. Участвуя в заседаниях комитетов, МВД России действует как от лица Правительства России, так и в качестве специалиста по вопросам внутренних дел. За 2016 г. в верхней палате парламента состоялось 76 мероприятий (71 — в 2015 г., 97 — в 2013 г.), в т.ч. 1 «правительственный час», 4 парламентских слушания, 9 «круглых столов», 5 пленарных заседаний, 15 координационных совещаний, 23 заседания рабочих групп, совещаний, конференций и секций, 19 заседаний комитетов, что позволяет сделать вывод о высокой степени вовлеченности МВД России в законодательный процесс на всех его этапах, в т.ч. и после принятия закона, его одобрения, подписания, опубликования.
Таким образом, законодательный процесс, финишируя на этапе опубликования закона, не исчерпывает законотворческого процесса в целом. МВД России, демонстрируя активное участие в формировании законотворческой инициативы, взаимодействии с палатами Федерального Собрания РФ, не должно ограничиваться формально установленными процедурами, а вовлекаться в законотворчество комплексно — проводить анализ эффективности принятых норм, мониторинг их качества, внесение в них изменений, степень актуальности, особенно в первые годы. Именно комплексный подход к формированию нормативной базы, регулирующей сферу внутренних дел, будет в дальнейшем определять место и роль МВД России в законотворческом процессе и позволит феномену взаимодействия законодательных и исполнительных органов перейти на качественно новый уровень.
Библиографический список
1. Хабриева Т.Я., Сивицкий ВА. Федеральное Собрание в 2003 году: вклад законодателей в развитие российского федерализма и местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. № 12. С. 7-16.
2. Лазарев В.В. Общая теория права и государства: учебник. М.: Юрист, 2002. 414 с.
3. Иванов В А. Правовые основы взаимодействия федеральных органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации в законодательном процессе: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. 205 с.
4. Исаков В.Б. Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития // Журнал российского права. 2000. № 3. С. 22-41.
5. Громова О.Н. Парламентский контроль в Российской Федерации // Право и общество: эволюция во взаимодействии. Жидковские чтения: мат. междунар. науч. конф. М.: РУДН, 2015. C. 475-481.
References
1. Khabrieva T.Ya., Sivitsky V.A. Federal Assembly in 2003: the Contribution of Legislators to the Development of Russian Federalism and Local Self-government // Journal of Russian Law. 2003. № 12. P. 7-16.
2. Lazarev VV General Theory of Law and State: a textbook. M., 2002. 414 p.
3. Ivanov VA. Legal Bases of Interaction of Federal Bodies of Legislative and Executive Authority of the Russian Federation in the Legislative Process: Dis .... cand. of law. Sciences: 12.00.02. M., Jurist, 2006.
4. Isakov V.B. Federal Lawmaking: Some Development Trends / / Journal of Russian law. 2000. № 3. P. 22-41.
5. Gromova O.N. Parliamentary Control in the Russian Federation // Right and Society: Evolution in Interaction. Zhidkov's readings: int. conf. M., 2015. P. 475-481.
