CC BY
234
ФЕДЕРАЛИЗМ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
В. В. Гончаров*
проблемы и перспективы взаимодействия федерального собрания рф с федеральными ОРГАНАМИ исполнительной ВЛАСТИ
Ключевые слова: Федеральное Собрание Российской Федерации, политическая партия, власть, органы исполнительной власти, политическая система, модернизация, инновационное государство, опережающее развитие.
Аннотация: Статья посвящена исследованию современных проблем и перспектив взаимодействия Федерального Собрания Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти в современных условиях. Доказывается, что формирование парламентского большинства одной партией сопровождается снижением законодательной активности парламентариев и ростом числа законопроектов, поступающих из правительства и от главы государства.
Key words: the Federal Assembly, deputy competence, legislative and executive body.
Summary: The article is concerned to the research problems of improving the cooperation activity between the Federal Assembly of the Russian Federation and the federal body of executive power in modern conditions. The author investigates the score of executive authority which cooperates with federal legislative body.
В результате выборов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 2007 г. политическая партия «Единая Рос-
* Кандидат юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Дагестанского государственного университета, директор АНО «Научно-исследовательский институт проблем глобализации, экономики и развития гражданского общества».
сия» получила в ней конституционное большинство голосов. Остальные парламентские партии («КПРФ», «Справедливая Россия», «ЛДПР») представлены менее чем 40 %.' Учитывая то, что в Совете Федерации «Единая Россия» также составляет конституционное большинство, то очевидно, что законодательная власть на федеральном уровне функционирует в условиях монополии данной партии. Положение дел усугубляется тем, что большинство членов Правительства Российской Федерации либо являются членами «Единой России», либо принимают активное участие в ее работе. Председатель Правительства В. В. Путин - глава данной партии. Причем, как показали региональные выборы в 2008-2009 гг., она укрепила свои позиции в глазах избирателей.2 С одной стороны, это свидетельствует о росте доверия рядовых граждан страны к деятельности «Единой России», одобрении проводимой ею внутренней и внешней политики, поскольку она позиционирует себя как пропрезидентская и проправительственная партия, партия реальных дел.3 С другой стороны, подобная политическая монополия породила ряд проблем взаимодействия Федерального Собрания Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.
Прежде всего, значительно возросло число законопроектов, подготовленных вне Федерального Собрания (в Правительстве Российской Федерации и Администрации Президента России). В связи с тем, что депутаты - члены партии «Единая Россия» - связаны партийной дисциплиной, то очевидно, что они не будут противодействовать тому, чтобы разработка базовых законов и далее велась под эгидой руководителей партии. В итоге происходит подмена функций исполнительной и законодательной власти - Федеральное Собрание, призванное заниматься законотворчеством, по сути, осуществляет лишь контрассигнацию законопроектов, подготовленных в системе федеральной исполнительной власти. В связи с этим падает статус Федерального Собрания как законодательного органа власти, разрушается баланс в системе разделения властей, заложенный Конституцией РФ.
Кроме того, в процессе подготовки и принятия федеральных зако-
1 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.wikipedia.ru.
2 Официальный сайт партии «Единая Россия» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.edinros.ru.
3 Звягельский Р. А., Пехтин В. А. Пропрезидентская - значит партия реальных дел // Российский адвокат. 2003. № 3. С. 4 - 7.
нов в Государственной Думе часто игнорируется мнение оппозиционных партий, голоса которых практически не влияют на принятие федеральных законов, в том числе конституционных. Игнорирование мнения оппозиционных партий при формировании законодательной базы препятствует полноценной реализации принципа народовластия. Это аксиома - в действующем законодательстве отсутствует механизм обеспечения парламенту при разработке и принятии законов институциональной независимости от органов исполнительной власти. В связи с этим небезынтересен опыт подготовки, принятия и исполнения федерального бюджета США и роль в этом процессе Конгресса, который, в отличие от Федерального Собрания Российской Федерации, жестко держит в руках все рычаги финансового контроля за исполнительной властью. Это минимализирует возможности коррупции в системе органов государственного управления, исключает в процессе законотворчества зависимость парламента от Правительства и Администрации Президента США. В частности, по мнению В. В. Выборного. система исполнения федерального бюджета США имеет следующие принципиальные отличия от российской системы: 1) Заимствование денежных средств в США осуществляется только в размерах, которые установлены Конгрессом США. 2) Бюджетные средства направляются их получателям исключительно адресно - с указанием строгого целевого назначения и только на жестко регламентируемые и контролируемые расходы. 3) Бюджетные средства не перечисляются федеральным ведомствам для их последующего перераспределения. Они перечисляются Казначейством США через систему общегосударственных платежных центров непосредственно исполнителям работ, услуг, поставщикам товаров. 4) Бюджетные средства в коммерческих банках не хранятся. В конце рабочего дня счета «обнуляются». Остатки бюджетных средств могут находиться в коммерческих банках исключительно под залог в Федеральной Резервной Системе (на сумму долговых обязательств в ценных бумагах, признаваемых Казначейством США ликвидными). 5) Лицензирование банковской деятельности и контроль за банковской системой разделены. 6) Не могут, в том числе и путем принятия на себя Правительством США каких-либо обязательств, финансироваться расходы, которые не предусмотрены Законом о федеральном бюджете. 7) США не берут, в целях финансирования дефицита кредиты от международных финансовых организаций и правительств иностранных государств. 8) Государственные заимствования осуществляются либо на открытом рынке,
либо путем выпуска долгосрочных нерыночных ценных бумаг под фиксированную ставку, которая всегда ниже средневзвешенной ставки котируемых на рынке долгосрочных государственных долговых обязательств. 9) За нарушения в работе с бюджетными средствами предусмотрены: жесткие штрафные санкции (до 1 млн. долл. за каждый вид нарушения), которые могут налагаться в том числе на руководителей банков; запрет конкретному лицу когда-либо в будущем занимать должности в финансово-кредитных учреждениях. 10) Осуществление аудирования независимыми аудиторскими фирмами Федеральной Резервной Системы (в какой-то степени аналог Центрального банка России).4
Серьезно осложняет участие в законотворческой деятельности оппозиционных политических партий и неравенство их доступа к средствам массовой информации в целях популяризации разрабатываемых ими законопроектов. В связи с этим в общественном мнении отсутствует видимая альтернатива законопроектов, разрабатываемых «Единой Россией». Как следствие, фактическое участие оппозиционных партий в законотворческой деятельности Федерального Собрания сведено к минимуму. Более того, зачастую принятие федеральных законов осуществляется нижней палатой в ускоренном режиме, когда законопроект проходит все чтения в течение одного дня, а оппозиционные партии не могут ни как следует с ним ознакомиться, ни предложить аргументированные поправки.
Отсутствует в РФ и действенный механизм парламентского контроля за исполнительной властью. В частности, недостаточны полномочия контрольно-счетных органов в лице Счетной палаты в осуществлении эффективного финансово-экономического контроля и оценки ее деятельности. В настоящее время полномочия контрольно-счетных органов на федеральном уровне сводятся, в основном, к количественному и временному контролю использования средств государственного бюджета: доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; оценке их обоснованности и анализе выявленных отклонений; контролю за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов.5
4 Выборный В. В. Организация бюджетного процесса в США и России (организационно-правовые аспекты // Российская юстиция. 2007. № 10.
5 Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ (в ред. от 24 июля 2007 г.) «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.
В свою очередь, возможности контрольно-счетных органов в оценке качества и анализа эффективности использования бюджетных средств исполнительной властью ограничены. Например, на федеральном уровне реально качественную составляющую в финансовом контроле несет предусматриваемая ст. 2 Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов власти, которые предусматривают расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.
Слабо развиты в действующем законодательстве формы непосредственного парламентского контроля за федеральными органами исполнительной власти. Так, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» предусматривает недостаточное количество форм парламентского контроля за деятельностью Правительства России. В нем идет речь только о решении вопроса о доверии, вотуме недоверия, депутатских запросах и вопросах, предоставлении информации Правительством о ходе исполнения федерального бюджета, письменных обращениях комитетов и комиссий палат Федерального Собрания к членам Правительства и руководителям федеральных органов исполнительной власти (статьи 37-41),6 что исключает возможность реального разделения властей, эффективного парламентского контроля над исполнительной властью.
Правда, Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. №196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» дополнил перечень форм контроля возможностью проведения парламентских расследований.7 Однако, как справедливо отмечает А. А. Спиридонов, «эффективность института парламентских расследований будет достаточно высока только в том случае, если, с одной стороны, он сможет “заставить” органы исполнительной власти отвечать за свои действия, а с другой - не препятствовать им в осуществлении их непосредственных функций и задач. К указанному равновесию стремится любое демократическое государство.
6 Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
7 Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. №1. Ст. 7.
Действенность парламентских расследований зависит от множества факторов. Так, огромное значение при осуществлении парламентских расследований играет партийная составляющая политической и парламентской системы государства. При совпадении партийной принадлежности Президента, парламентского большинства и Правительства данный институт не будет эффективным».8 Именно такая ситуация «совпадения партийности» и складывается в настоящее время в Российской Федерации.
Ныне парламентский контроль как непосредственно за главой государства, так и исполнительной властью в целом, во многом носит фиктивный характер. Возможность контроля за Правительством Российской Федерации со стороны Государственной Думы надежно блокирована ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции России (угрозой ее роспуска со стороны Президента Российской Федерации). Процедура же отрешения от должности главы государства (ст. 93 Конституции) громоздка, по существу не реализуема на практике. Действующее законодательство не предусматривает возможности контроля Федерального Собрания за деятельностью Президента. Более того, ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» прямо предусматривает, что парламентскому расследованию деятельность главы государства не подлежит.9
В этой связи непонятно, каким образом Государственная Дума сможет обнаружить упоминаемые в ч. 1 ст. 93 Конституции РФ признаки преступления в действиях Президента Российской Федерации, причем таких сложных и опасных, как государственная измена, (и иные тяжкие) преступлений, не проводя расследований.
Эффективному взаимодействию и сотрудничеству Федерального Собрания и главы государства препятствует также наличие у них ряда конкурирующих полномочий. Речь может идти об «указном нормотворчестве». В Конституции и действующем законодательстве нет четкого разграничения правовых отношений, которые могут решаться только на парламентском уровне или на уровне указов и распоряжений Президента России. Основной Закон детально регламентирует лишь случаи, когда должны быть
8 Спиридонов А. А. Общие принципы проведения парламентских расследований в Российской Федерации: современное состояние и перспективы совершенствования // Российская юстиция. 2007. № 3.
9 Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. №1. Ст. 7.
приняты федеральные конституционные законы. Ситуация усугубляется тем, что споры о компетенции между Федеральным Собранием и Президентом подлежат разрешению на основании ст. 125 Конституции только Конституционным Судом России. Последний же фактически легализовал «указное законотворчество», сославшись на наличие у Президента «скрытых» полномочий (ст. 80 Конституции).10
Далее речь идет об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации. Предусмотренное ч. 1 ст. 102 Конституции России право Совета Федерации освобождать от должности Генерального прокурора Российской Федерации, по решению Конституционного Суда РФ начало осуществляться исключительно Президентом.11 Более того, главе государства вверены также полномочия по назначению лиц, исполняющих обязанности Генерального прокурора страны, хотя крайне логичным было бы, чтобы это, как предусмотрено Конституцией, осуществлял Совет Федерации, как и назначение Генерального прокурора.
Эффективное взаимодействие законодательной и исполнительной власти препятствует развитию институтов демократии - как представительной, так и непосредственной. В частности, в последнем случае речь может идти об отзыве избирателями депутатов, например, отзыве депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания, а также высших должностных лиц исполнительной власти. Более того, в отношении депутатов Государственной Думы при существующей партийной системе выборов это и невозможно сделать. Ведь состав депутатов избирается списком по всей стране. Таким образом, существующая система выборов депутатов Государственной Думы не позволяет персонифицировать политическую ответственность депутатов.
В целях разрешения указанных проблем взаимодействия Федераль-
10 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 03 октября 1994 г. № 1969 “О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации” и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом» // СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2320.
11 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1999 г. № 17-П «По спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела» // СЗ РФ. 1999. № 51. Ст. 6364.
ного Собрания Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти необходимо разработать и реализовать ряд последовательных мероприятий. Прежде всего, необходимо разработать и закрепить в Конституции Российской Федерации и действующем законодательстве механизм, который обеспечивал бы независимость Федерального Собрания от федеральных органов исполнительной власти и его самостоятельность при осуществлении законотворческой деятельности. Целесообразно, в частности, предоставить Государственной Думе право самостоятельной разработки проекта закона о федеральном бюджете (пусть и с обязательным согласованием его в Правительстве Российской Федерации). Это позволит, с одной стороны, Парламенту как органу власти, избранному непосредственно населением, самостоятельно осуществлять бюджетное законотворчество, а с другой - подстегнет Правительство готовить более качественные проекты федерального бюджета, делать это на конкурсной основе. Для этого необходимо внести изменения в ч. 1 ст. 114 Конституции РФ и действующее законодательство. Кроме того, в Основном законе следует закрепить право Государственной Думы представлять главе государства кандидатуры на должность Председателя Правительства Российской Федерации, а также право Государственной Думы и Совета Федерации избирать Председателя Центрального Банка Российской Федерации и Генерального прокурора России из самостоятельно подбираемых альтернативных кандидатур.12
Как справедливо предлагает В. Е. Усанов, в качестве формы контроля парламента за правительством необходимо установить парламентский принцип формирования Правительства Российской Федерации, когда Президент утверждает предлагаемые Государственной Думой кандидатуры на должность Председателя Правительства.13
Контрольно-счетные органы на федеральном уровне следует наделить реальными полномочиями по предупреждению и пресечению неэффективного использования средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов: например, внести представления в федеральные органы исполнительной власти об устранении причин и условий,
12 Гончаров В. В., Жилин С. М. Проблемы взаимодействия и совершенствования президентской и законодательной (представительной) власти в Российской Федерации // Современное право. 2010. № 2.
13 Усанов В. Е. Разделение властей как основа конституционного строя и его роль в формировании парламентаризма в современной России // Государство и право. 2005. № 12. С. 21.
порождающих и способствующих уменьшению уровня исполнительской дисциплины по неэффективному использованию средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов; обращаться в суд с исками и заявлениями о признании незаконными актов и действий должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, которые повлекли неэффективное использование бюджетных средств.
Необходимо расширить возможности осуществлять общественный контроль за федеральными органами власти, закрепив, например, возможность отзыва избирателями депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и иных высших должностных лиц органов государственного управления в случае утраты к ним народного доверия.14 В целях персонификации ответственности требует корректировки порядок выборов депутатов Государственной Думы и комплектования Совета Федерации Федерального Собрания страны. Так, следует вернуться к практике избрания депутатов Государственной Думы по одномандатным округам, а также к комплектованию Совета Федерации депутатами, избираемыми непосредственно населением.
14 Гончаров В. В., Ковалева Л. И. Об институтах общественного контроля исполнительной власти в Российской Федерации // Власть. 2009. № 1. С. 72 - 75.
