CC BY
39УДК 342.537
К вопросу о влиянии социального статуса депутатов Государственной Думы на законотворческий процесс
Либанова Светлана Эдуардовна, профессор кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета, доктор юридических наук, доцент
libany@rambler.ru
Фомичева Ольга Анатольевна, кандидат юридических наук, доцент
olga-fomicheva@mail.ru
Аннотация: В статье исследуется правовая природа материального обеспечения депутатов Государственной Думы Российской Федерации. Исследование правовой природы социального статуса высших должностных лиц государства позволило установить несоответствие теоретических и законодательных основ правового статуса депутата Государственной Думы. В статье предлагается уточнение основ социального статуса депутата Государственной Думы в соответствующей связи с конституционно-правовыми нормами. Для устранения выявленных противоречий предлагается внесение изменений в федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Ключевые слова: законотворческий процесс, должность, статус, депутат Государственной Думы.
On the impact of the social status of State Duma deputies on the legislative process
Libanova Svetlana Eduardovna, professor of the department of constitutional law of Ural State Law University, doctor of sciences (law), associate professor
libany@rambler.ru
Fomicheva Ol'ga Anatol'yevna, candidate of sciences (law), associate professor
olga-fomicheva@mail.ru
Annotation: The article investigates the legal nature of material security of deputies of the State Duma of the Russian Federation. The study of the legal nature of the social status of the highest officials of the state allowed to establish the discrepancy between the theoretical and legislative foundations of the legal status of the deputy of the State Duma. The article proposes to clarify the basis of the social status of the deputy of the State Duma in the appropriate connection with the constitutional and legal norms. To eliminate the identified contradictions, it is proposed to amend the federal law «On the status of a member of the Federation Council and the status of the deputy of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation». Keywords: legislative process, position, status, State Duma deputy.
В настоящее время проблемам по осу- государственной власти в России учеными ществлению полномочий высшими органами уделяется большое внимание. Особое место в
Научно-практический журнал
российских и зарубежных научных и научно-публицистических изданиях уделяется регулированию отношений в сфере организации законодательной власти в России [1, 2, 3]. Пристальному вниманию подвержены вопросы по осуществлению политической власти Президентом Российской Федерации во взаимодействии с нижней палатой российского парламента [4, 5]. Интересны и весьма разнообразны исследования, посвященные проблемам по осуществлению законодательного процесса в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации [6, 7] и избирательному процессу в Государственную Думу [8, 9, 10]. В то же время недостаточно исследованным остается вопрос конституционно-правового положения депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Законотворческий процесс в большей степени сосредоточен в Государственной Думе, именно на этот государственный орган возложен главный потенциал определения правил жизни всей страны, именно депутаты Государственной Думы отвечают за качество принимаемых законов. Соответственно, для депутата Государственной Думы должны быть установлены особые материальные гарантии как элемент индемнитета. Дополнительно, адекватные материальному содержанию, должны предъявляться требования по уровню знаний, опыту, социально-нравственному восприятию действительности и др. Законотворческий процесс по обеспечению реализации законопроекта требует наличия особых навыков. Депутат должен не только пред-
видеть необходимость урегулирования какого-либо отношения, но и владеть навыками определения шкалы приоритетов.
Правовой статус парламентариев устанавливается комплексом законодательных и нормативно-правовых актов Российской Федерации. Объем социальных гарантий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы приравниваются к федеральному министру; Председателя палаты, заместителей Председателя палаты — к Председателю Правительства Российской Федерации, Заместителю Председателя Правительства Российской Федерации соответственно [11].
Вопрос социального обеспечения парламентариев подвержен постоянному обсуждению [12, 13, 14]. Возникают вопросы пределов социального обеспечения, в частности материального обеспечения, и прежде всего, депутата Государственной Думы. Проблемы недостаточности объема денежного вознаграждения депутатам подвергались обсуждению во все времена [15]. Социальный статус депутата Государственной Думы обуславливается объемом предоставляемых социальных гарантий, являющихся «важнейшим условием и средством обеспечения эффективной деятельности депутата Государственной Думы» [16], поэтому возникает необходимость увеличения объемов обеспеченности депутатов. С другой стороны, предлагается сократить объем социального обеспечения депутатов Государственной Думы и приводятся доводы о целесообразности «поставить денежное содержание депутатов и государственных чиновников в зависимость от роста
благосостояния общества — от средней или минимальной зарплаты» [17].
Поскольку проявляющиеся недовольства по вопросам социального содержания парламентариев усилены несвоевременностью обеспечения данного положения [18], необходимо определить правовую природу регламентации положения статьи 2 закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Видится необходимым исследовать вопрос приравнивания социального статуса парламентариев в соответствии с рассматриваемыми пределами социального обеспечения высшего состава исполнительной власти в России.
Для определения правовой природы рассматриваемого положения закона необходимо провести анализ правовых установок по должностям рассматриваемых государственных органов. Должности федерального министра, Председателя Правительства Российской Федерации, Заместителя председателя Правительства Российской Федерации учреждены в числе государственных должностей Российской Федерации согласно Указу Президента [19]. Этим же актом Президента Российской Федерации парламентариям присваиваются следующие наименования государственных должностей:
Председатель Совета Федерации Федерального Собрания;
Первый заместитель, заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания;
Председатель, заместитель председателя
комитета (комиссии) Совета Федерации Федерального Собрания;
Член комитета (комиссии) Совета Федерации Федерального Собрания;
Председатель Государственной Думы Федерального Собрания;
Первый заместитель, заместитель Председателя Государственной Думы Федерального Собрания;
Председатель, заместитель председателя комитета (комиссии) Государственной Думы Федерального Собрания;
Председатель подкомитета комитета Государственной Думы Федерального Собрания;
Член комитета (комиссии) Государственной Думы Федерального Собрания.
Конституция Российской Федерации предусматривает обязательное структурирование палат Федерального Собрания: избрание Председателей, Заместителей Председателей Совета Федерации и Государственной Думы и образование комитетов и комиссий (ст. 101 Конституции Российской Федерации) [20]. При этом каждый парламентарий должен состоять в одной из структурной составляющей палаты. Это означает, что устанавливаемый Президентом Российской Федерации парламентариям статус государственных должностей имеет конституционную природу. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы Федерального Собрания являются должностными лицами, замещающие государственные должности Российской Федерации. Необходимо обратить внимание на отсутствие в данном сводном перечне закрепления должностей: член Совета Федерации и депутат
Государственной Думы, т. е. депутат Государственной Думы замещает государственную должность, к примеру, члена комитета Государственной Думы.
Исследуемое положение об уравнивании социального статуса парламентариев с соответствующими должностями исполнительной власти имеет конституционно-правовую основу. Для устранения некоторых теоретических противоречий видится необходимым уточнить положение закона и изложить формулирование должностей парламентариев в соответствии с Указом Президента Российской Федерации о сводном перечне государственных должностей. Необходимо изложить ч. 2 ст. 2 закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в следующей редакции:
«2. По объему социальных гарантий член комитета (комиссии) Совета Федерации, член комитета (комиссии) Государственной Думы приравниваются к федеральному министру; Председатель палаты, заместители Председателя палаты — к Председателю Правительства Российской Федерации, Заместителю Председателя Правительства Российской Федерации соответственно».
Вместе с тем вызывает необходимость дополнительного исследования вопрос соотнесения государственных должностей исполнительной и представительной власти, а именно приравнивание по социальным гарантиям в рамках исследуемого положения закона. Приравнивание означает декларативное законодательное отождествление т. е.
все перечисленные государственные должности должны соответствовать единым требованиям, предъявляемым к данной категории должностей.
Конституционно-правовые источники Российской Федерации не содержат требования, закрепляющие единообразные квалификационные требования, предъявляемые к высшим должностям исполнительной власти. Кроме того, в отличие от должностей парламентариев, которые избираются в строго установленном порядке [21], законодательство Российской Федерации не содержит четкий механизм регламентации процедуры назначения на высшие должности исполнительной власти. Высшие государственные должности Российской Федерации исполнительной власти формируются Президентом Российской Федерации в порядке, установленным ст. ст. 111, 112 Конституции Российской Федерации. Неясным в данной ситуации остается механизм, регламентирующий подбор кадров высших государственных должностей исполнительной власти Российской Федерации, который законодательно не урегулирован. Какие критерии или уровень квалификации предъявляется к высшему должностному лицу исполнительной власти?
Практика назначения на государственные должности Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров показывает, что на эти должности назначаются лица, не в полном объеме отвечающие соответствующему уровню квалификации. Согласно данным официального сайта
Правительства Российской Федерации все члены Правительства имеют высшее образование и опыт работы в государственных органах власти. Тем не менее далеко не все должностные лица имеют соответствующее профильное образование. Так, к примеру, Юрий Петрович Трутнев — Заместитель Председателя Правительства, полномочный представитель Президента в Дальневосточном федеральном округе по специальности является горным инженером [22].
Квалификационные требования, предъявляемые к государственным должностям исполнительной власти, предопределены на подзаконном уровне. Действующие федеральные министры являются в большинстве своем бывшими государственными служащими, которые должны отвечать соответствующим требованиям, устанавливаемыми должностными регламентами. Так, например, для замещения должности Первого заместителя Министра юстиции России устанавливаются требования о наличии высшего профессионального образования (именно профессионального, т. е. по специальности), наличие не менее четырех лет стажа гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки, наличие профессиональных навыков и др. [23]. Это означает, что лицо, которое в порядке субординации является вышестоящим (министром) должно отвечать квалификационным требованиям не ниже своих подчиненных. Таким образом, федеральный министр должен владеть навыками и квалификационными требованиями не ниже, чем предусмотрено положениями,
установленными к должностям государственной гражданской службы (находящимися в его непосредственном подчинении).
К парламентариям, которые приравниваются к высшим государственным должностям исполнительной власти, квалификационные требования на уровне законодательства не предопределены. В отличие от депутата Государственной Думы членом Совета Федерации становится уже опытный специалист — действующий государственный представитель законодательного (представительного) или исполнительного органа субъекта Российской Федерации [24]. Уровень квалификации, опыта и профессионализма бывшего должностного лица субъекта Российской Федерации не вызывает сомнения. Депутат же Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации является именно народным представителем политической элиты. При этом законодатель уравнивает социальные гарантии парламентариев обеих палат.
Уравнение социального положения парламентариев обеих палат федерального парламента не совсем оправдано содержанием их уровня квалификации. Вся законотворческая деятельность сосредоточена в Государственной Думе, именно на этот государственный орган возложен главный потенциал определения правил жизни всей страны. Поэтому на депутатов Государственной Думы возлагается огромный пласт по качеству принимаемых законов. Соответственно, к депутату Государственной Думы должны быть установлены особые квалификационные требования к уровню знаний, опыту, социально-нравственному вос-
Научно-практический журнал
приятию действительности и др.
Проблемой правового закрепления высокого социального, а точнее материального обеспечения парламентариев, является отсутствие достаточного критерия предъявленного требования к уровню квалификации в какой-либо сфере отношений к депутатам. Тем не менее законотворческая деятельность требует особой квалификации, хотя бы в сфере государственного управления. Депутат должен не только предвидеть необходимость урегулирования какого-либо отношения, но и владеть навыками определения шкалы приоритетов государственного управления в сфере законотворчества. Такую деятельность могут осуществлять лица, имеющие особую подготовленность, то есть обладающие определенным уровнем квалификации и опытом работы в соответствующих государственных структурах.
Несомненно, Государственная Дума является представительным органом власти, концентрирующим в себе все сферы социального представительства. Поэтому единых критериев к уровню квалификации депутатов Государственной Думы предъявить нецелесообразно, тем более требований в сфере государственного управления. Однако законодатель заявляет о равенстве социального положения государственной должности федерального министра и парламентария. Для того чтобы уравнивать эти должности необходимо отметить, что регламентированный уровень квалификации и профессионализма министров отличается от депутата Государственной Думы. В целом почти все
действующие государственные должности (федеральный министр, Заместитель Председателя Правительства, Председатель Правительства) обладают соответствующими квалификационными навыками, опытом государственного управления и профессиональным стажем в соответствующей сфере государственной деятельности. Поэтому для реализации принципа уравнения социального статуса депутата Государственной Думы в системе государственных должностей, изложенного в исследуемой норме закона, необходимо приведение в соответствие действующего законодательства в части внесения четкой определенности государственной должности депутата в системе органов государственной власти.
Примечания
1. Flikke G. Party Organization in Transitional Parliaments: The Case of the Russian State Duma // Journal of Communist Studies and Transition Politics. 2002. N 18 (2). Pp. 28-52.
2. Raunio T. Towards an EU dominated by the centre-right? The European parliament after the 2004 elections // Representation. 2005. N 41 (4). Pp. 247-258.
3. March L. The Russian Duma «opposition»: No drama out of crisis? // East European Politics. 2012. N 28 (3). Pp. 241-255.
4. Remington T. F. Putin and the Duma // Post-Soviet Affairs. 2013. N 17 (4). Pp. 285-308.
5. Haspel M. Committees in the Russian state Duma: Continuity and change in comparative perspective // Journal of Legislative Studies. 1998. N 4 (1). Pp. 188-205.
6. Chaisty P. The Influence of Sectoral and Regional Economic Interests on Russian Legislative Behavior: The Case of State Duma Voting on Production Sharing Agreements Legislation // Post-Soviet Affairs. 2007. N 23 (4). Pp. 302-328.
7. Danishevskiy K., McKee M. Tobacco: a product like any other? // Health Economics, Policy and Law. 2011. Vol. 6. Issue 2. Pp. 265-272.
8. Krasinsky V. V. Problems of registration of candidates for the State Duma deputies. // Sotsi-ologicheskie issledovaniya. 2012. N 9. Pp. 81-86.
9. Kunicova J., Remington T. F. Mandates, Parties and Dissent: Effect of Electoral Rules on Parliamentary Party Cohesion in the Russian State Duma, 1994-2003 // Party Politics. 2008. N 14. Pp. 555-574.
Notes (transliteration)
1. Flikke G. Party Organization in Transitional Parliaments: The Case of the Russian State Duma. Journal of Communist Studies and Transition Politics, 2002, no. 18 (2), pp. 28-52.
2. Raunio T. Towards an EU dominated by the centre-right? The European parliament after the 2004 elections. Representation, 2005, no. 41 (4), pp. 247-258.
3. March L. The Russian Duma «opposition»: No drama out of crisis? East European Politics, 2012, no. 28 (3), pp. 241-255.
4. Remington T. F. Putin and the Duma. Post-Soviet Affairs, 2013, no. 17 (4), pp. 285-308.
5. Haspel M. Committees in the Russian state Duma: Continuity and change in comparative perspective. Journal of Legislative Studies, 1998, no. 4 (1), pp. 188-205.
6. Chaisty P. The Influence of Sectoral and Regional Economic Interests on Russian Legislative Behavior: The Case of State Duma Voting on Production Sharing Agreements Legislation. Post-Soviet Affairs, 2007, no. 23 (4), pp. 302-328.
7. Danishevskiy K., McKee M. Tobacco: a product like any other? Health Economics, Policy and Law, 2011, vol. 6, issue 2, pp. 265-272.
8. Krasinsky V. V. Problems of registration of candidates for the State Duma deputies. Sotsio-logicheskie issledovaniya, 2012, no. 9, pp. 81-86.
9. Kunicova J., Remington T. F. Mandates, Parties and Dissent: Effect of Electoral Rules on Parliamentary Party Cohesion in the Russian State Duma, 1994-2003. Party Politics, 2008, no. 14, pp. 555-574.
Nauchno-prakticheskiy zhurnal
10. Schofield N., Zakharov A. A stochastic model of the 2007 Russian Duma election // Public Choice. 2010. N 142 (1). Pp. 177-194.
11. Собрание законодательства РФ. 1999. N 28. Ст. 3466.
12. Stephen B. Is Russia a Democracy and Does it Matter? // World Affairs. 2005. N 167 (3). Pp. 125-136.
13. Cook L. The Russian Welfare State: Obstacles to Restructuring // Post-Soviet Affairs. 2013. N 16 (4). Pp. 355-378.
14. Lane, D. and Shevchenko, I., 2006. Social structure and the left — right divide: The socio-economic background of voting in the first Russian parliament // Perspectives on European Politics and Society. 2006. N 7 (3). Pp. 237-252.
15. Hatched: A., White G. Public sector pay: An impending crisis // Chartered Institute of Public Finance and Accountancy. Public Money.1984. N 4 (1). Pp. 15-20.
16. Стремоухов А. В., Преснов И. Н. Социальные гарантии депутата Государственной Думы (индемнитет) // Социальное и пенсионное право. 2006. N 3.
17. Лютых А. А. Проблемы взаимодействия власти и общества в современной России // Юрист. 2006. N 5.
18. Кузьменкова О. Депутатам не хватает 150 тысяч в месяц. URL: http://www.democracy. ru (дата обращения: 09.12.2019).
19. Российская газета. 1995. N 11-12.
20. Собрание законодательства РФ. 2014. N 31. Ст. 4398.
10. Schofield N., Zakharov A. A stochastic model of the 2007 Russian Duma election. Public Choice, 2010, no. 142 (1), pp. 177-194.
11. Sobraniye zakonodatel'stva RF, 1999, no. 28, article 3466 (in Russ.).
12. Stephen B. Is Russia a Democracy and Does it Matter? World Affairs, 2005, no. 167 (3), pp. 125-136.
13. Cook L. The Russian Welfare State: Obstacles to Restructuring. Post-Soviet Affairs, 2013, no. 16 (4), pp. 355-378.
14. Lane, D. and Shevchenko, I., 2006. Social structure and the left — right divide: The socio-economic background of voting in the first Russian parliament. Perspectives on European Politics and Society, 2006, no. 7 (3), pp. 237-252.
15. Hatchett A., White G. Public sector pay: An impending crisis. Chartered Institute of Public Finance and Accountancy. Public Money, 1984, no. 4 (1), pp. 15-20.
16. Stremoukhov A. V., Presnov I. N. Sotsi-al'noye ipensionnoye pravo, 2006, no. 3 (in Russ.).
17. Lyutykh A. A. Yurist, 2006, no. 5 (in Russ).
18. URL: http://www.democracy.ru (date of application: 09.12.2019) (in Russ.).
19. Rossiyskaya gazeta, 1995, no. 11-12 (in Russ.).
20. Sobraniye zakonodatel'stva RF, 2014, no. 31, article 4398 (in Russ.).
21. Sobraniye zakonodatel'stva RF, 2012, no. 50 (part 4), article 6952 (in Russ.).
22. URL: http://government.ru (date of application: 03.12.2019) (in Russ.).
21. Собрание законодательства РФ. 2012. N 50 (часть 4). Ст. 6952.
22. Структура Правительства Российской Федерации: персональный состав (биография). URL: http://government.ru (дата обращения: 03.12.2019).
23. Приказ Минюста России от 19.12.2018 N 255.
24. Хусаинов З. Ф., Фомичева О. А. Парламентское право: учебное пособие. Казань: Казанский университет, 2013. 87 с.
23. Prikaz Minyusta Rossii, 2018, no. 255 (in Russ.).
24. Khusainov Z. F., Fomicheva O. A. Parla-mentskoe pravo. Kazan': Kazanskiy universitet, 2013, 87 p. (in Russ.).
