CC BY
594
ФЕДОРОВ В.В., [email protected] Кафедра конституционного и административного права;
Южно-Уральский государственный университет, 454000, г. Челябинск, просп. Ленина, 76
FEDOROV V.V.,
[email protected] Chair of constitutional and administrative law,
South Ural State University,
Lenin Avenue 76, Chelyabinsk, 454000, Russian Federation
СТАТУС ДЕПУТАТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ РОССИЙСКОЙ фЕДЕРАЦИИ: КОНфЛИКТ ИНТЕРЕСОВ, НЕОСНОВАТЕЛЬНОЕ ОБОГАщЕНИЕ, КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
Реферат. Основания и пределы социальной и, как следствие, юридической ответственности лица должны соответствовать социальной значимости его деятельности (чем больше полномочий, тем больше и действеннее ответственность). Существующий правовой статус депутатов Государственной Думы РФ и членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ не соответствует этому правилу. Наряду с широкими полномочиями и привилегиями сведена к минимуму конституционно-правовая ответственность парламентариев. Обосновывается идея о закреплении в Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» полного перечня оснований, процедур и санкций, образующих их конституционно-правовую ответственность. В перечень оснований лишения депутатского мандата обязательно должно входить как владение акциями хозяйственных обществ, так и наличие незадекларированного имущества в крупном размере. Выявлена правовая возможность депутатов находиться в ситуации конфликта интересов, не подвергаясь привлечению к юридической ответственности: прямой запрет заниматься предпринимательской деятельностью (в том числе путем вхождения в состав органа управления коммерческой организацией) нивелируется решениями Конституционного Суда РФ о том, что деятельность акционеров не является предпринимательской, при этом депутату разрешается владение акциями. Процедура привлечения депутатов к ответственности также должна быть урегулирована законом и предусматривать судебную проверку фактов, являющихся основаниями ответственности. Аргументируется, что ратификация статьи 20 Конвенции ООН против коррупции путем введения в Уголовный кодекс РФ состава преступления «Незаконное обогащение» может стать эффективной антикоррупционной мерой, сделав конституционно-правовую ответственность реальной, неотвратимой. В этом случае мерой ответственности депутата будет досрочное прекращение его полномочий вследствие постановления обвинительного приговора суда, а основанием самой ответственности — неисполнение депутатом обязанности руководствоваться в своей деятельности Конституцией и законодательством Российской Федерации.
Ключевые слова: юридическая ответственность, депутат Государственной Думы, оплачиваемая деятельность, конституционно-правовая ответственность.
STATUS OF THE DEPUTY OF THE RUSSIAN FEDERATION STATE DUMA: CONFLICT OF INTERESTS, UNJUST ENRICHMENT, CONSTITUTIONAL RESPONSIBILITY
Abstract. The grounds and limits of person's social and legal liability must correspond to the social significance of his/her activity (the more power a person has — the greater is his/her liability). The current legal status of the State Duma deputies and the Federation Council members does not conform to this rule. The parliamentarians' constitutional responsibility is minimized along with their wide powers and privileges. The author proves the necessity of fixing the full specification of grounds, procedures and sanctions, forming their constitutional responsibility, in the Federal Law «On the status of the Federation Council member and the RF State Duma deputy». The specification of the deputies' mandate deprivation grounds must include both companies' shareholding and existing undeclared luxury property. The deputies' legal possibility to be in the conflict of interests not being brought to legal liability is shown. The direct prohibition on business undertaking is leveled by the Constitutional Court decisions:
shareholders activity is not considered as entrepreneurial, but shareholding is allowed. The procedure of bringing to legal liability must be regulated by law and must provide verification of the facts being the grounds of liability. The ratification of Article 20 of the UN Convention against corruption by introducing the concept of «unjust enrichment» into the RF Criminal Code is considered to be an effective anticorruption measure making the constitutional responsibility inevitable. Thus, the liability measure is deputy's exemption from duties by the accusatory court sentence, the ground of liability is failure in duties to follow the RF Constitution and laws.
Keywords: legal liability, deputy of the State Duma, gainful occupation, constitutional responsibility.
Такая категория, как ответственность, во все времена служила мотивирующим началом любой социально значимой деятельности. Давно известно, что отсутствие ответственности за свои действия зачастую является фактором, парализующим регулирование общественных отношений. Наличие социальной ответственности во многом способствовало развитию цивилизованного общества: по мере становления государства и права меры ответственности приобретали все более конкретизированный облик, пока в итоге не стали носить силу юридически значимых предписаний. Таким образом, социальная ответственность, получившая нормативно-правовое закрепление, стала юридической ответственностью.
Необходимо отметить, что потребность в социальной справедливости всегда требовала от общества установления рамок ответственности таким образом, чтобы деятельность, имеющая большую социальную значимость, подразумевала и большую ответственность. Так, совершение тяжкого преступления предусматривает большую юридическую (в данном случае уголовную) ответственность, нежели совершение преступления средней тяжести, - это очевидная закономерность.
В той же мере наличие у определенного субъекта более широкого круга прав и полномочий должно закономерно предусматривать большую ответственность за свои действия. Так, например, владелец предприятия в случае успешной работы получает прибыль потому, что несет на себе все предпринимательские риски, в отличие от работника, который должен получить зарплату независимо от того, насколько прибыльным или убыточным окажется производство. Капитан морского судна имеет абсолютное право в принятии решений, связанных с безопасностью судна, груза и экипажа, не ограниченное никакими субординационными обстоятель-
ствами, однако в случаях, когда гибель судна неминуема, капитан оставляет судно последним*. Такие подходы к установлению объема (пределов) ответственности вполне разумны, оправданны.
Тем не менее обозначенный принцип установления (разделения) ответственности применяется далеко не ко всем субъектам права. Несложно выявить существование особого, закрепленного действующим законодательством правового статуса, предусматривающего широкий круг всевозможных прав, свобод, привилегий, а также различных полномочий наряду с минимальной юридической ответственностью за свои действия. Очевидно, что носителями столь исключительного правового положения являются депутаты Государственной Думы Российской Федерации, выступающие творцами законодательства.
Статус депутата Государственной Думы РФ, помимо ответственности, безусловно, подразумевает наличие прав, обязанностей, полномочий, а также гарантий деятельности депутата. Проанализировав меры ответственности депутатов Государственной Думы, А.А. Кондрашев пришел к выводу о том, что перечень конституционно-правовых санкций, установленных по отношению к депутатам нижней и членам верхней палат федерального парламента, значительно меньше, чем аналогичный перечень, установленный в отношении депутатов региональных и муниципальных представительных органов. Такое положение дел объясняется особенностями пропорциональной системы федеральных выборов, в соответствии с которой невозможно применять к депутату Государственной Думы такую конституционную санкцию, как его отзыв.
* Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30 апр. 1999 г. N 81-ФЗ: ред. от 3 февр. 2014 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. N 18. Ст. 2207; 2014. N 6. Ст. 566.
Кроме того, федеральные представители отказались от использования целого ряда процедурных санкций и мер, направленных на прекращение их статуса в связи с нарушениями депутатами режима осуществления депутатских полномочий [1]. Учитывая высокое социальное значение деятельности депутатов Госдумы РФ, вполне понятен широкий объем их полномочий, объяснимо наличие отдельных исключительных прав и привилегий, однако не выдерживает критики сведенная к минимуму юридическая ответственность названных лиц.
Этот вопрос уже поднимался в научной литературе. Отмечалось, что «...проблема создания эффективных и действенных механизмов ответственности каждого депутата как перед избравшим его населением, так и перед коллегами по законодательному (представительному) органу власти, приобретает в современных условиях особую актуальность и значимость для общего процесса повышения правовой культуры властных структур всех уровней Российской Федерации» [2].
В литературе выделяется четыре группы оснований для привлечения депутатов к конституционно-правовой ответственности:
1. Нарушение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, а также иных нормативных актов.
2. Невыполнение или ненадлежащее выполнение депутатом своих профессиональных обязанностей.
3. Деятельность, не совместимая со статусом депутата.
4. Недостойное поведение депутата [3].
При этом существует необходимость
конкретизации данных оснований для того, чтобы в дальнейшем избежать применения двойных стандартов при принятии решения о привлечении того или иного депутата к конституционно-правовой ответственности. Наглядным примером является лишение г. гудкова депутатского мандата за деятельность, не совместимую со статусом депутата (в данном случае предпринимательскую). В то же время аналогичная, более очевидная и масштабная деятельность других депутатов Государственной Думы не рассматривалась в качестве основания для лишения статуса.
Норма, предусматривающая запрет депутату Государственной Думы на осу-
ществление любой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой, предусмотрена ст. 97 Конституции РФ*, а также статьей 6 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ»**. В частности, членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы запрещено заниматься предпринимательской деятельностью в любых ее формах, поскольку в данном случае также возможен конфликт интересов различных по своей правовой природе структур. Норма также запрещает вхождение депутатов Госдумы РФ в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации (к перечню которых, безусловно, относится общее собрание акционеров), при этом немалое количество депутатов являются держателями акций различных компаний.
Такое положение дел становится возможным в силу двух постановлений Конституционного Суда РФ. Одно из них определяет, что «деятельность акционеров не является предпринимательской»***, а другое конкретизирует виды участия в деятельности коммерческих организаций, которые запрещены депутату Госдумы РФ, не упоминая среди прочего владение акциями: «депутат Государственной Думы не вправе участвовать в деятельности по
* Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных законами Российской Федерации о поправках к Конституции РФ от 30 дек. 2008 г. N 6-ФКЗ, от 30 дек. 2008 г. N 7-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. N 4. Ст. 445.
** О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: федер. закон от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. N 2. Ст. 74.
*** По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 74 и 77 Федерального закона «Об акционерных обществах», регулирующих порядок консолидации размещенных акций акционерного общества и выкупа дробных акций, в связи с жалобами граждан, компании «Кадет Истеблишмент» и запросом Октябрьского районного суда города Пензы: постановление Конституционного Суда РФ от 24 февр. 2004 г. N 3-П // Рос. газ. 2004. 2 марта.
управлению хозяйственным обществом или иной коммерческой организацией, в том числе входить в состав таких органов управления коммерческой организации, пребывание в которых невозможно без специального личного волеизъявления, или осуществлять в коммерческой организации управленческие функции без формального вхождения в состав соответствующего органа управления, а также участвовать в работе общего собрания как высшего органа управления хозяйственного общества»*.
Другими словами, закон прямо запрещает вхождение в состав органа управления, в то время как постановление Конституционного Суда РФ, определяя, что общее собрание является органом управления, предполагает запрет на участие в работе общего собрания. Следовательно, депутат фактически может владеть и контрольным пакетом акций, главное - не состоять в совете директоров и не участвовать в работе общего собрания.
Эта очевидная законодательная «лазейка» весьма похожа на ту, в которой использовалось слово «подряд» в тексте ст. 81 Конституции РФ. Однако в данной ситуации разрешение вопроса остается уже не в сфере толкования. Здесь закладывается откровенная правовая возможность (гарантированное и охраняемое право), которой непременно воспользуются отдельные парламентарии.
Для исправления ситуации представляется целесообразным напрямую закрепить на уровне закона «о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» запрет на приобретение депутатами ценных бумаг хозяйственных обществ, а также обязать депутатов передать имеющиеся активы в доверительное управление по принципу «слепого траста» (blind trust) без возможности влиять на принимаемые поверенным решения.
* По делу о проверке конституционности положений пункта «в» части первой и части пятой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Го-
сударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы: постановление Конституционного Суда РФ от 27 дек. 2012 г. N 34-П // Рос. газ. 2013. N 1. Ст. 78.
Практика свидетельствует о том, что политическая воля при необходимости готова найти способ нейтрализовать любые противоречащие ее интересам нормы, какими бы конструктивными они ни были. «То, что орган власти является еще и элементом правовой системы, который обязан функционировать по ее правилам, - этот момент оказался на периферии внимания и законодателей, и руководства страны. Политика в очередной раз взяла верх над правом» [4, с. 7-8].
Вполне обоснованной мерой ответственности за грубое искажение сведений налоговой декларации о недвижимости будет являться лишение гражданина депутатского мандата. На данный момент за это предусмотрено лишь общественное порицание, вследствие чего в российских регионах депутаты один за другим отказываются подавать декларации о доходах. Так уже поступили депутаты Красноярского горсовета, трое парламентариев Законодательного собрания Томской области и шесть депутатов Новгородской областной думы. В свое оправдание они заявили, что все равно никакого наказания за это не предусмотрено. И действительно, все они продолжают работать в парламенте [5]. Депутаты сами публично признают свою безнаказанность, что является дополнительным аргументом в пользу ужесточения мер за данное нарушение.
Давно назрела необходимость ратифицировать ст. 20 Конвенции ООН против коррупции, предусматривающую «признание в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, то есть значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать»**. Как показывает успешный опыт борьбы с коррупцией в ряде зарубежных стран, нормы именно этой статьи обеспечивают эффективное действие антикоррупционного механизма. Интеграция этого правового установления в отечественное законодательство крайне затруднила бы всяческую возможность ве-
Наций против коррупции (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 окт. 2003 г. Резолюцией N 58/4) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. N 26. Ст. 2780.
дения депутатами Государственной Думы противоправной деятельности.
В декабре 2011 года Д.А. Медведев публично поддержал ратификацию ст. 20 Конвенции ООН, однако в апреле 2012 года сам же выступил с резкой критикой этой инициативы [6; 7]. Вероятной причиной кардинального изменения во взглядах главы государства того времени стало мнение экспертов, сумевших переубедить его. Так или иначе в Российской Федерации названная антикоррупционная мера пока не принята. Хотя за ее ратификацию на сайте Российской общественной инициативы выступило уже более 12 000 человек [8]. В случае введения в Уголовный кодекс статьи «Незаконное обогащение» конституционно-правовая ответственность будет наступать для депутатов в виде досрочного прекращения полномочий депутата вследствие вынесения обвинительного приговора суда (неисполнение депутатом конституционной обязанности руководствоваться в своей деятельности Конституцией и законодательством Российской Федерации).
Следует констатировать, что институт конституционно-правовой ответственности депутатов Госдумы на данном этапе не развит в достаточной степени. Для повышения эффективности работы нижней палаты основания и механизмы такой ответственности необходимо пересмотреть.
В первую очередь в Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» необходимо закрепить полный перечень
оснований конституционно-правовой ответственности депутатов нижней палаты парламента, а также полный перечень конституционно-правовых санкций. К основаниям лишения депутатского мандата обязательно должно относиться как владение акциями хозяйственных обществ, так и наличие незадекларированного имущества в крупном размере.
Более того, в этом законе должна быть также детально регламентирована процедура привлечения депутатов Государственной Думы РФ к конституционноправовой ответственности, предусматривающая судебную проверку фактов, являющихся ее основаниями. Вопрос о лишении депутата мандата целесообразнее исключить из компетенции самой нижней палаты (во избежание политических расправ), отнеся его к компетенции Верховного Суда РФ.
Ратификация ст. 20 Конвенции ООН против коррупции, введение в Уголовный кодекс РФ состава преступления «Незаконное обогащение» также должны выступать мерой конституционно-правовой ответственности, поскольку являются основанием досрочного прекращения полномочий депутата вследствие вынесения обвинительного приговора суда.
Для реализации рассмотренных нововведений требуется не только политическая воля, но и политическая зрелость (законодатель должен ущемить собственное положение во имя долгосрочных парламентских интересов). Готов ли к этому действующий состав парламентариев?
Список литературы
1. Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность депутата законодательного органа государственной власти, представительного органа местного самоуправления в Российской Федерации: основания классификации и проблемы реализации // Российский юридический журнал. 2011. N 1. С. 127-144.
2. Окулич И.П. Проблемы правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Челябинск, 2003. 199 с.
3. Окулич И.П. Депутат законодательного (предварительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации: Правовой статус. Природа мандата. Проблемы ответственности: дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2003. 201 с.
4. Кадохов В.Т. Материалы круглого стола «Формы и механизмы ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления: перспективы законодательного обеспечения» // Аналитический вестник Совета Федерации. 2003. N 17 (210). С. 7-8.
5. Павликова О. Госдума устала от борьбы с коррупцией // Slon.ru. URL: http://slon.ru/russia/kak_ deputaty_vykholashchivayut_borbu_s_korruptsiey-942007.xhtml (дата обращения: 2 февр. 2014 г.).
6. Медведев предложил преследовать чиновников за незаконное обогащение. URL: http://lenta.ru/ news/2011/12/22/convention/ (дата обращения: 2 февр. 2014 г.).
7. Медведев: Уголовное наказание за незаконное обогащение повредит обществу. URL: http://www. vz.ru/news/2012/4/28/576701.html (дата обращения: 2 февр. 2014 г.).
8. Ратификации статьи 20 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции. URL: http://www.roi.ru/poll/petition/chinovniki-i-gos-uslugi/ratifikatcii-stati-20-konventcii-organizatcii-obedinennyh-natcij-protiv-korruptcii/ (дата обращения: 2 февр. 2014 г.).
References
1. Kondrashev A.A. Konstitutsionno-pravovaya otvetstvennost' deputata zakonodatel'nogo organa gosudarstvennoy vlasti, predstavitel'nogo organa mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii: osnovaniya klassifikatsii i problemy realizatsii [Constitutional and legal responsibility of the deputy of the legislative body of the government, the representative body of local self-government in the Russian Federation: the bases of classification and problems of implementation]. Rossiyskiy yuridicheskiy zhurnal - Russian legal magazine, 2011, no. 1, pp. 127-144.
2. Okulich I.P. Problemy pravovogo statusa deputata zakonodatel'nogo (predstavitel'nogo) organa gosudarstvennoy vlasti sub"ekta Rossiyskoy Federatsii [The legal status of deputies of the legislative (representative) body of state power of the Russian Federation]. Chelyabinsk, 2003. 199 p.
3. Okulich I.P. Deputat zakonodatel'nogo (predvaritel'nogo) organa gosudarstvennoy vlasti sub"ekta Rossiyskoy Federatsii:Pravovoystatus.Prirodamandata.Problemyotvetstvennosti.Cand.Diss. [Deputy ofthe legislative (preliminary) state authority of the Russian Federation: Legal status. Nature of the mandate. Problems of responsibility. Cand. Diss.]. Chelyabinsk, 2001. 201 p.
4. Kadokhov V.T. Materialy kruglogo stola "Formy i mekhanizmy otvetstvennosti organov gosudarstvennoy vlasti i organov mestnogo samoupravleniya: perspektivy zakonodatel'nogo obespecheniya” [Materials of the round table "The forms and mechanisms of accountability of public authorities and local self-government: Prospects for legislative support]. Analiticheskiy vestnikSoveta Federatsii - Analytical Bulletin Council of Federation, 2003, no. 17 (210), pp. 7-8.
5. Pavlikova O. Gosduma ustala otbor'byskorruptsiey [The State Duma is tired of fighting corruption]. Slon.ru. Available at: http://slon.ru/russia/kak_deputaty_vykholashchivayut_borbu_s_korruptsiey-942007.xhtml (Accessed 2 February 2014).
6. Medvedev predlozhil presledovat' chinovnikov za nezakonnoe obogashchenie [Medvedev proposed to prosecute officials for illegal enrichment]. Available at: http://lenta.ru/news/2011/12/22/convention/ (Accessed 2 February 2014).
7. Medvedev: Ugolovnoe nakazanieza nezakonnoe obogashchenie povredit obshchestvu. [Medvedev: Criminal penalties for illicit enrichment hurt society]. Available at: http://www.vz.ru/news/2012/4/28/576701.html (Accessed 2 February 2014).
8. Ratifikatsii stat'i 20 Konventsii Organizatsii Ob"edinennykh Natsiy protiv korruptsii [Ratification of Article 20 of the United Nations Convention against Corruption]. Available at: http://www.roi.ru/poll/petition/chinovniki-i-gos-uslugi/ratifikatcii-stati-20-konventcii-organizatcii-obedinennyh-natcij-protiv-korruptcii/ (Accessed 2 February
2014).
